优化营商环境视域下行政执法“流程再造”：学理逻辑与现实进路

方路锦 申来津

摘      要：从“企业再造”到政务“流程再造”再到行政执法“流程再造”，既是“流程再造”理论不断被其他学科吸收、借鉴和应用的过程，也是“流程再造”实践经验不断被提炼、总结和升华的过程。行政执法“流程再造”理论具有根本性、彻底性、显著性等一般特点，同时也蕴含着法治引领、人民本位、简政放权和科技赋能等特殊价值。推进行政执法“流程再造”，应以“放管结合、优化服务”为依托，整合组织结构，厘定权力界限，从“物理变化”到“化学反应”，从量变到质变，形成更加完善的行政执法运行体系，为深入推进法治政府建设奠定坚实基础。

关  键  词：优化营商环境;行政执法;流程再造;“放管服”;简政放权

中图分类号：D922.68        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）06-0019-12

收稿日期：2021-08-30

作者简介：方路锦，武汉理工大学法学与人文社会学院硕士研究生，研究方向为行政法学、法理学;申来津，武汉理工大学法学与人文社会学院教授，研究方向为行政法学、法政治学。

基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金一般项目“优化营商环境法治化改革的行政执法”的阶段性成果，项目编号：2021-zy-038。

优化营商环境是党中央、国务院在新时代作出的重大决策部署。2021年3月，《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“构建一流营商环境”和“持续优化法治化营商环境”。行政执法作为优化营商环境法治化进程的重要方式，是我国进一步推进“放管服”改革、净化交易环境、激发市场活力的有力抓手。然而，当前的行政执法结构、理念和方式已难以应对大数据时代行政执法工作面临的严峻挑战，难以适应现代化治理体系下优化营商环境的现实需要。在此背景下，研究行政执法“流程再造”，深入推进优化营商环境法治化改革，无疑具有重要的学术价值与现实意义。

一、行政执法“流程再造”的历史溯源

“流程再造”理論具有深厚的历史积淀，其创立之初主要服务于企业管理，应用于企业变革之中，即所谓的“业务流程再造”。伴随着“业务流程再造”的广泛传播和实践中的可观效益，“流程再造”理论逐渐被公共管理、医疗卫生、新闻出版等学科借鉴，为多个领域提供了科学研究的理论指导和实践路径。

（一）企业变革中的“流程再造”

企业变革中的“流程再造”即“业务流程再造”或“企业再造”，是“流程再造”理论的最初应用形态。从源流上讲，“流程再造”理论是对古典经济学的劳动分工理论、科学管理中的组织结构理论、战略管理下的组织变革理论等的继承和发展。这是由于随着时代的不断发展和内外环境的剧烈变化，原有的“科层制管理”越来越难适应企业的发展。美国学者迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮提出了适应时代潮流的企业“流程再造”理论，掀起了企业管理全面革新的浪潮并在20世纪90年代达到了全盛①。国内关于“流程再造”问题的研究起步于20世纪90年代中后期②。中国知网上可以检索到关于“流程再造”的第一篇论文产生于1995年，在1998年迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮的经典著作《企业再造》被翻译成中文后，国内的相关理论研究成果开始大量涌现。

（二）政务改革中的“流程再造”

随着“流程再造”理论被广为传播和学习，西方各国纷纷兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，其重要内容之一就是将“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理，并取得了显著的成效。[1]将企业“流程再造”理论与方法应用于政务改革的过程被称为政务“流程再造”。“政务‘流程再造’是一个以业务流程为核心的政府创新过程，它借助现代管理学以及经济学的市场机制原理，以公众为导向，以信息网络技术为支撑，打破传统政府组织得以建立的种种假设，通过对政府运作流程进行彻底的、根本性的反思和再设计，力求达到公共治理水平、服务质量、政府效能的大幅度提升。”[2]国外学者更多关注如何借助大数据等信息技术促进互联网与政府公共服务体系深度融合，多数学者主张借助信息手段集成优化政务“流程再造”，实现更高效的政府公共管理和公共服务。当然，21世纪的政务“流程再造”也并不应仅局限于信息技术本身。[3]国内学界关于政务“流程再造”问题的研究主要围绕以下四个方面：一是政务“流程再造”的基本理论问题研究;二是通过“流程再造”的方式推进服务型政府建设的问题研究;三是通过“流程再造”的方式推动简政放权改革问题研究;四是以信息技术作为实施“流程再造”重要手段的相关问题研究。

（三）行政执法改革中的“流程再造”

行政执法“流程再造”实际上是对政务“流程再造”理论的进一步开拓和深化，虽然在我国行政执法实践中已多有应用，但理论上还鲜有学者对其概念加以概括。本文提出行政执法“流程再造”这一命题并对其概念加以明确。首先，最为关键的是对“流程”一词的界定。“流程”与法律术语中的“程序”一词含义相近，但本文中“流程”的内涵远大于传统法律程序的外延，不仅解决程序问题，还解决程序之外的理念、组织与方法问题;不仅强调程序的正当价值，更重视效率价值的贯彻;不仅要求程序合法，更要求程序合情、合理、便民。其次，是对“再造”一词的界定。“再造”强调的是对行政执法不合时宜的组织结构、思维观念和方式方法等进行全面系统的变革，而非对个别领域、个别事项的小修小补。因此，本文中的行政执法“流程再造”是指运用“流程再造”“整体性治理”“行政自制”等公共管理和行政法学的相关理论，辅之以信息化、智能化等各种技术手段，将法治引领、人民本位、简政放权和科技赋能作为价值追求，对以行政审批和市场监管为主要内容的行政执法结构、理念和方式进行根本性思考、系统性梳理和全方位变革，其目的是从根本上促进执法质效的显著进步，使得行政执法过程满足法治政府建设框架下优化营商环境的现实需要。概言之，行政执法“流程再造”就是面向营商环境优化的行政执法过程的全面革新。尽管我国行政执法“流程再造”理论研究起步较晚，但实践中各地早已开始了一系列实践探索。当前，各地各级行政机关都在大刀阔斧地推进政务“流程再造”①。尤其是近年来各地政府开始在行政执法实践中引入“流程再造”的理论和方法，如“窗口式办公”“并联式审批”“一站式服务”等协同联动机制，实际上都是“流程再造”理念和方法的实践应用。此外，一些地方政府为营造更加高效便捷、公开透明的政务环境而推行的“行政权力清单”“行政权力公开”“行政效能建设”等创新性制度探索，内在包含了对办事流程的优化与整合，实际上都是将“流程再造”理论应用于行政执法过程的典型实例。

尽管行政执法“流程再造”与企业“流程再造”一脉相承，但由于再造主体、客体和环境的差别，当前行政执法“流程再造”的理论与实践已经不再局限于简单模仿和移植企业“流程再造”的经验，而是在此基础上呈现出特有的时代属性。

二、行政执法“流程再造”的价值意蕴

行政执法“流程再造”具有深厚的价值意蕴，本文将其归纳为最基本的四种类型，即法治引领、人民本位（市场本位）、简政放权和科技赋能。

（一）法治引领

建设社会主义法治政府，必须坚守法治引领，将法治精神、原则、方式作为国家和社会治理的基本前提及首要准则。推进行政执法“流程再造”，也应运用法治思维、法治原理和法治手段，坚持执法改革与厉行法治相统一相协调。[4]其一，行政执法“流程再造”要符合法治精神。法治精神是指在思想层面的法治理念或价值，是一个包含了民主、平等、自由等诸多社会价值的综合观念，这些观念几乎囊括了现代社会所有体现公平正义的价值理念。[5]因而在行政执法“流程再造”过程中，应时刻以法治精神和法治观念为引领，树立法治思维和法治意识，以法治观指导改革、规范改革。其二，行政执法“流程再造”要符合法治原则。实际上，法治本身就是一种行为原则①。现代社会，法治要求全体公民尤其是国家机关及其工作人员都应将法治原则作为日常工作生活的基本遵循。关于法治原则的具体内容，有学者将国家机关工作人员应当遵循的基本法治原则归纳为10种②。而在行政执法“流程再造”过程中，“法不溯及既往原则”“信赖利益保护原则”“职权法定原则”“权利分工制约原则”“正当程序原则”“平等原则”“比例原则”具有更为重要的指导意义。其三，行政执法“流程再造”要符合法治方式。自古以来，我国历代均将“法治”作为治国理政的重要方式③。法治作为行政执法机关的基本行为方式，要求行政执法“流程再造”各方面、各环节的推进都应践行法治方式、纳入法治轨道。客观而言，“流程再造”在某种程度上是对现有制度的超越与革新，这意味着改革可能在一定程度上突破现行的规范体系，但并不意味着可以肆意突破法律秩序。一方面，行政执法“流程再造”的相关创新和尝试应于法有据;另一方面，“流程再造”的各项成熟模式也应及时通过正当、合法程序上升为稳定性的制度规范。

（二）人民本位

在我国，社会主义政治制度的根本特点是人民当家作主，人民是国家和社会的主人，政府机构及其工作人员是人民的“公仆”。十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，并强调“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民。”[6]“行政执法是国家治理的关键环节，将以人民为中心理念‘嵌入’行政执法体系是实现国家治理现代化的必然选择。”[7]因而，践行人民本位价值理念是行政执法改革的题中之义和重要内容。在优化营商环境背景下推进行政执法“流程再造”，既是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措，也是實现法治政府的必由之路，人民本位不仅应当成为执法改革实践的基本原则，同时也应当成为其理论建构的重要价值准则。当然，在优化营商环境的语境下，人民本位将更多地体现为“市场本位”。

（三）简政放权

简政放权对于行政执法“流程再造”十分必要④。党的十八大以来，中央政府十分重视简政放权和还权于民，为此召开了多次会议，推行了多轮改革，到目前为止，简政放权依然是行政体制改革的热点内容和重点工作①。尤其是在当前优化营商环境的背景下研究行政执法“流程再造”，简政放权应当成为核心价值内容。具体而言，简政放权主要体现为以下几个方面。其一，服务型执法。

“服务型执法是法治政府建设的重要内容和价值取向。”[8]“服务是政府存在的基础，在民主政体下，政府只是手段，是达成公民福祉的工具，而非目的。”[9]简政放权本身就包含着服务型执法，服务型执法是简政放权的重要组成部分。服务型执法中以公民为中心、强调服务而非管理等价值理念对于推进行政执法“流程再造”都具有重要意义②。因而服务型执法应当成为行政执法“流程再造”的必备要素、核心要义。其二，参与型执法。伴随着行政民主理念不断深入人心，行政相对人已不再仅作为行政管理的客体，而是具有独立主体地位和公共精神的公民，是行政的重要参与力量;行政过程也不应只是行政主体“一言堂”的单方行为，而应转向行政主体与行政相对人平等沟通、协助互动的双向合作过程③。在行政执法“流程再造”过程中，应践行参与型执法价值理念，构建能够最大限度鼓励、支持公民和社会组织（市场主体）参与执法过程的制度体系，不断发动与吸纳其他社会主体提供公共服务，参与公共事务治理。其三，柔性执法。柔性执法相对于传统命令型、管理型等强制性执法而言，也可称为非强制行政④，主要类型包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政给付等内容。[10]其在减少行政纠纷、提高行政效率的同时，还能够彰显执法过程的民主性与正当性，这在大力提倡优化营商环境的当下具有十分重要的现实意义。[11]

（四）科技赋能

进入21世纪，在科技带来电子化、数字化、智能化的同时，也带来了线上审批、信息共享、智能服务等新思维、新方式，为“流程再造”提供了新契机、新能量。科学技术日新月异，新兴业态蓬勃发展，社会利益日益多元化，面对分享经济等新经济模式和网络社会的原子化状态，政府监管的难度系数显著增大。将区块链技术、数字监管等科技手段融入政府治理体系，构建自我规制、平台规制与政府监管相互衔接、相互合作的融通型合作规制体系和运行机制。[12]传统“流程再造”理论认为，如果不能充分利用信息技术，企业难以实现显著性变革;将科技完全等同于自动化，企业也很难实现显著性变革;出现问题后仅试图用科技的方式解决问题也同样很难顺利实现显著性变革。尽管在现代科技的推动下，行政执法方式正逐步实现电子化、信息化、智能化，工作效率也随之不断跃升，但这并未解决根本问题。科技的真正魅力不是让旧有的流程更好工作，而是打破旧流程，解决本质问题，实现新的“信息革命”，最终在行政目标顺利达成的基础上实现执法质效的大幅提升与营商环境的深度优化。

在行政审批中，现代高科技的嵌入促使审批方式、审批程序乃至审批机构都在不断优化与革新，传统审批结构发生了质的改变，与此同时也带来了审批质效的显著提升和行政相对人的一致好评。如传统纸质办公时代，需在文件复制、传送、保存等方面耗费大量时间、金钱和人力成本;电子化、无纸化时代，这些方面的成本几乎不复存在，在节省成本的同时也减轻了行政相对人的负担。尤其是在智能审批服务平台中，多种审批事项实现集中办理、一网办理，可节省文件复制、传送、保存等方面的运作成本，在实现审批质效显著提升的同时也给行政相对人带来了极大便利①。

在市场监管方面，科技在改变执法方式的同时也促使执法效能显著提升。全国统一的“互联网+监管”平台的应用能够推进各执法部门间数据共享和业务协同，解决“数据孤岛”“数据烟囱”“行政壁垒”以及多头监管、重复监管等问题，推动执法监管模式从本部门、本领域、本区域的单一执法监管向跨部门、跨业务、跨区域、跨平台的协同执法监管。与此同时，网络经营、互联网金融、共享经济等新业态、新模式的出现也对网上执法监管提出了新要求。“远程电子数据取证”“第三方监控”等新型监管方式有助于解决在线跨区域执法等技术难题，推动监管领域从以线下市场主体为主的二维平面监管向“线下+线上”市场主体、网絡交易平台等构成的多维立体监管加快转变。“互联网+监管”依托智慧监管平台对数据进行实时采集和初步分析，增强了应对突发情况能力。由此可见，以信息技术为代表的现代科学技术正在全方位地冲击传统行政执法的结构、理念与方式②。

当然，在此过程中，各种价值可能会出现冲突和矛盾。为实现多元价值的平衡与协调，要以法治引领作为基本遵循、以人民本位（市场本位）作为核心内容、以协调高效作为重点支撑，兼顾多元价值，推进行政执法“流程再造”。

三、行政执法“流程再造”的基本面向

新的内外部环境推动着行政执法结构、理念和方式的不断转型。在优化营商环境背景下，“整体”“民本”“共治”等将成为行政执法流程再造新面向。

（一）行政执法结构：由“碎片”到“整体”

自新中国成立以来，我国一直都走在探索行政执法体制改革的路上。尤其是党的十八大以来，党中央高度重视行政执法体制改革①。纵观历次行政执法体制改革，其实质都是在“合”与“分”之间周而复始地进行。新中国成立初期，行政执法组织构架重点在“分”，而改革开放后至当前阶段的重点在“合”。可以看出，当代行政执法机构改革的总趋势是由“分立”到“综合”、由“碎片”向“整体”转型，这既是建设法治政府的基本要求，也是国家治理体系现代化的客观需要。而在优化营商环境背景下，这一转型更加凸显出其特殊意义②。“碎片化”问题不仅在一定程度上影响市场监管的质量和效率，难以实现行政执法的目的和效果，还会对市场主体造成不必要的困扰，从而严重违背比例原则的基本要求，不符合优化营商环境的宗旨。而注重整体性的行政执法结构，各部门间可以实现有效沟通和有机协作，减少部门隔阂带来的不必要损耗，最大限度减少对公民（市场主体）干扰的同时形成监管合力，实现高效执法。基于此，在新背景下，行政执法结构应尽量避免“碎片化”倾向，以更大的改革魄力促进“整体化”发展。

（二）行政执法理念：由“官本”到“民本”

传统“官本位”思想在行政执法中主要表现为“政府本位主义”“部门本位主义”和“官僚本位主义”三个方面。[13]在“政府本位主义”中，行政执法机关不是以法律为最高行为准则，而是将政府的意志凌驾于法律之上，这将导致执法行为偏离法治轨道，从而降低行政执法机关的社会评价。在“部门本位主义”中，各部门以各自的利益为重，执法成为其“瓜分利益”的工具，无利益不执法，无利益不办事，这将导致行政利益优位和民众利益受损，执法的政治效果和社会效果都将难以实现，优化营商环境也将成为空谈。在“官僚本位主义”中，行政执法机关将“业绩”作为第一要务，不重视对“自我发展”无益的执法行为。这种理念容易导致选择性执法现象产生，从而严重影响行政执法质效。实现由“官本”向“民本”执法理念转型，可通过理念革新和制度设计，引导公民参与执法过程，鼓励其主动揭发和检举违法违规行为，营造社会协同共治的格局。一方面，强调人民本位，是公民主体意识的体现，受到尊重的公民（市场主体）更愿意从主观上接受执法行为;另一方面，强调人民本位，能够增强社会公众（市场主体）主人翁意识，让其从内心深处认为是在做“自己”的事情，激发其主动守法的积极性。

（三）行政执法方式：由“公治”到“共治”

传统行政执法过程中更多地强调行政主体意志，往往通过重罚产生震慑力，以使相关组织和个人不敢轻易违法。然而，实践证明，严厉的处罚标准并不能很好地促使行政相对人守法意识得到明显提升，社会治理实效也并不乐观。[14]尤其在当前大力优化营商环境的背景下，“一言堂”式的行政执法方式更不合时宜。为此，有必要引入“协商性行政执法”方式，充分发挥政府、企业和公众等主体的作用，协同推进执法方式柔性化“改造”，实现由“公治”向“共治”的变革。学界对于“协商性行政执法”方式有不同的观点，有学者认为，协商性行政执法从概念上讲是指在行政执法过程中改变传统单方性、命令性、强制性的方式，而采用服务行政和给付行政所提倡的协商、沟通、劝说、诱导等方式，谋求行政相对人的理解、同意和合作，从而完成行政执法目标，达到行政执法目的的一种执法方式。[15]笔者认为，“协商性行政执法”是指行政机关在行政执法过程中与相对人以及其他关系人、社会公众等以平等商谈沟通、信息交流为主要方式，促使相对人由内而外地接受和理解执法过程和结果，从而在行动上赞同、配合和支持行政机关，最终顺利实现行政目的的行为。在此过程中，可以构建一种三元主体结构的柔性化执法方式，即在行政执法过程中引入多方主体进行商议的制度设计，加强行政执法主体与行政相对人之间沟通、交流与协作，使行政主体在充分尊重、听取行政相对人及其他社会公众意见的前提下作出具体行政行为，使社会公众（市场主体）可以在事前、事中、事后全程参与行政执法过程，力求收到行政执法机关与行政相对人充分沟通、良性互动的效果。总之，“协商性行政执法”方式的广泛应用，可以彻底扭转“行政执法疲软”带来的一系列社会问题，实现由“公治”向“共治”的转变，这在倡导优化营商环境的当下具有十分重要的现实意义。

四、行政执法“流程再造”的现实进路

推进行政执法“流程再造”，应以“放管服”改革为依托、整合组织结构、厘定权力界限，从“物理变化”到“化学反应”，从量变到质变，形成更加成熟定型的行政执法运行体系。

（一）定位明晰：放管结合与优化服务

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。在优化营商环境的背景下推进行政执法“流程再造”，应当始终将“放管服”改革放在核心位置。其一，推进“放管服”改革，应当统揽全局，全面调整部门职权，减少行政权、弱化审批权、强化监管权、监督执法权，实现政府职能的进一步转变。其二，推进“放管服”改革，要持续精简审批事项，优化政务服务，推动“全链条服务”“一站式服务”“秒办秒批”“无纸质材料、无人工审核、全天候办理”，通过职能转变和流程重整最大限度推动服务优化，不断提升群众对政府的满意度和获得感。其三，推进“放管服”改革，应着力于事中事后监管，全面落实“双随机、一公开”监管，持续推进信用体系建设，深入开展企业信用评价，完善监督执法正面清单制度，科学制定监督执法正面清单，并根据日常监管、信访舆情进展等情况进行动态调整。其四，推进“放管服”改革，应创新工作方法，注重高科技运用，加快技术升级，推广运用大数据、新媒体等技术，提升办理效率，全面推進线上、线下深度融合，“让数据多跑路，让群众少跑腿”。总之，放管结合与优化服务是在优化营商环境的背景下推进“流程再造”的指导方针和行动指南，其实质是在简化行政执法权的同时赋予市场主体更大的自主经营权，将“重审批、轻监管”的传统理念转变为“弱审批、强监管”的现实行动。

（二）系统重组：结构重整与体系重构

⒈深度整合压缩。整合压缩是指在对行政执法原有程序进行系统梳理的基础上，将非必要程序事项予以删减、压缩、合并，从根本上改变工作程序走向，显著提高行政执法工作效率。具体而言，整合压缩主要包含横向与纵向两个维度。横向整合压缩主要针对同一层次的程序事项，如行政执法人员在行政处罚之前进行的调查、取证、听证等程序都属于横向维度。整合压缩非必要横向程序事项不是区域性的压缩合并，而是从根本上对原有的程序予以革新，因而可以大幅度减少多部门或多成员配合过程中自身所带有的低效率和高成本。将此方法广泛运用于行政审批中，对于精简审批环节、优化营商环境具有显著的促进作用。在以往开办企业申请行政审批程序中，需要将营业执照登记、申领发票、刻制印章、银行开户、社保登记、医保登记、公积金缴存等7个环节逐一办理，存在很多不必要的程序性环节和事项，耗时耗力。即便是后来合并至一个大厅办理，仍然需面对7个窗口。而当前推出的“多头受理”“一窗受理”并联审批模式使企业和群众由“跑多个部门窗口”转变为“只跑一个部门窗口”，大幅度提高了办事效率。不过，在此基础上仍有进一步改造与优化空间。如可在行政许可机关内部实行“一对一”负责制，即每一位群众提供的多份材料均交由一个工作人员审核，一方面增加其审批的主动性和责任感，另一方面也能确保材料审核如期完成。纵向整合压缩主要是针对上下级之间的程序事项，如行政执法机关在遇到本级机关不能决断的事项请示上级机关的程序即为纵向整合压缩事项。其整体思路是减少上下级之间多余层级，赋予下级负责整个工作流程的自主权，以激发基层执法人员的积极、主动性，从根本上避免因层级过多而产生资源浪费、效率低下等问题。在推进综合执法体制改革过程中，“减少执法层级”“赋予基层执法机关自主权”是其中的关键一环。如2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定：“省级政府可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，就是纵向压缩整合在行政执法领域最为直接的实践运用。当然，纵向整合压缩在行政审批和行政强制等方面亦存在较大改造空间。

⒉系统分类综合。分类综合主要是针对标准化而言的。在最初的“企业再造”中，标准化流程主要是为公众提供大规模制造的产品，所有的输入都会经历相同的处理过程，因而只有一套模式。而分类综合主张设计多种流程版本，在流程开始前设置“分类鉴别”步骤，不同的情况适用不同的版本，并以清单的形式对其中的要素予以公示。分类综合的思路在行政执法领域同样适用，尤其是在遏制“一刀切”“运动式执法”等执法行为方面发挥了重要的作用。一方面，分类综合的思路可以提升执法效率。从表面上看，从一种执法模式变为多种执法模式会增加模式选择与适用成本，使执法程序运作更加复杂化。但实际上，分类综合的思路可以减少许多非必要的劳动。如在行政处罚程序中，通过前置评价（分类鉴别），对于那些违法程度较低、违法后果较轻、主观恶性较小的行为直接适用简易程序处理。此种思路能够在程序的前端将大多数不需执行普通程序的案件予以筛选，进而避免重复劳动。再如当前行政审批实践中大规模普及的“告知承诺制”，同样也是通过前置评价（分类鉴别），将审批种类予以划分，许多可以在事中、事后监管的审批类型直接适用简化程序即可。另一方面，分类综合的思路可提升执法的科学性、合理性。如食品药品行业，关系到国计民生和公众的生命健康安全，必须设置比普通行业更为严苛的行政检查程序，并对此类产品的质量予以高标准、高频次核查。而对于娱乐旅游等行业，应强化企业安全保障义务，尽职检查等相关程序，对于其他非关键环节可适当简化。

⒊最小化核对协调。降低核对协调的成本是“流程再造”理论的一个重要功能。其原理是通过最大限度减少对外连接点的数量，进而减少由于接收不一致的数据而需进行的反复核对协调频率，最终实现工作质效的显著提升。在行政执法过程中，也经常出现核对协调成本过高的现象，如同一事项须多个机关共同配合才能完成，这在无形中会增加许多不必要的执法成本。在行政审批制度改革过程中，出现了以行政审批服务中心、行政审批局等为代表的新兴审批机构。行政审批服务中心一般由各单位抽调的人员组成，仅在空间上提升了审批的便利度;而行政审批局与原单位联系度较低，相当于新组建的行政机构，因而可减少审批事项核对协调成本。如传统的投资建设项目审批被认为是涉及部门最多的跨部门审批服务事项，该审批流程被形象地称为“万里长征图”。由于业务系统相互隔绝，不能协同，信息孤岛和信息壁垒使得部门之间信息无法共享，结果造成流程分割甚至互为前置，企业陷入“审批迷宫”，效率低下广为诟病。[16]而通过减少对外连接点实现最小化核对协调的方式进行“流程再造”，可以使审批效率得到提升，同时极大地便利行政相对人，实现审批质效的全面升级①。

（三）规范检视：权利界限与柔性嵌入

维护法律秩序是行政执法的使命。行政执法中审批、监督和检查的目的是督促行政相对人严守法律规范，避免其不法行为对他人、社会和其他公共权益造成侵害。然而，公权力越界、泛化在法学与经济学上面临的双重责难同样值得警惕。一方面，高频率或多环节的审批、检查、处罚和强制极易对市场主体的合法权益造成不必要侵扰，不仅违背行政执法的初衷和目的，同时在法理上也难以证立;另一方面，从实证数据来看，高频率或多环节的审批、监督和检查所耗费的财力与时间成本往往远超于因检查而得以挽回的利益价值，在经济学上同样面临非议。尤其是在当前优化营商环境的大背景下，这种现象更具苛责性，因而也更具改良性。因此，在行政执法“流程再造”过程中，应严格厘定权力边界，避免违反法治精神和原则，在此基础上不断优化执法结构、革新执法理念、创新执法方式，不断提升执法“温度”，切实维护市场主体合法权益。

在行政审批中，推动审批程序标准化、清单化管理，通过清单明确告知行政相对人相关业务办理时限、办理流程、举报机制等，采取标准化业务办理流程将智能化审批审核系统作为审查的主要方式，从而严格限制审批业务部门和个人审查权限，弱化审批事项裁量权，在提升审批效率的同时避免权力的肆意和妄断。同时，不断完善“审批服务评价系统”，建立主观与客观相结合的评价和考核标准，倒逼行政审批工作人员转变工作理念和工作方式，不断提升政务服务质量。当然，也应严格防范审批改革过程中的合法性风险，对于明显超出现行法律的重大改革事项，应及时获得全国人大及其常委会授权，避免脱离法治轨道。

在市场监管中，应保证执法全过程留痕管理，尽可能对市场主体在法治合理限度内的探索与尝试采取宽容态度。实施行政检查，应在区分市场主体经营类别的情况下设置检查必备要件和检查极值，根据企业信用级别区分检查频次，明确“免检”企业和“黑名单”企业，避免干扰市场主体正常经营;实施行政处罚，应坚持“首违不罚，教育为主”原则，制定免罚清单，对首次发生清单中所列事项且危害后果轻微、及时改正的，不予行政处罚;采取行政强制，应严格限定行政强制实施主体与实施情形，明确行政强制实施的具体程序，避免行政强制扩大化。对于重大违法行为的处罚与强制，应严格执行法制审核程序，并对非保密事项予以公开，确保在“阳光”下执法。如可以通过加大行政执法事前事中事后信息公开力度，保障社会公众参与执法前的知情权，确保公众可以通过听证、检举、诉讼等方式间接参与市场监管行政执法。实践中的行政执法群众公议制度①对于构建公众（市场主体）参与型市场监管执法模式具有重要借鉴意义②。

结  语

优化营商环境是推动高质量发展的体制性、制度性安排。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出，要深入推进行政执法各项制度改革和持续优化法治化营商环境。行政执法“流程再造”作为精简审批环节、提升监管质效、激发市场活力的关键环节和重要抓手，是进一步破除优化营商环境法治化中堵点、痛点、难点问题的“最优解”，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。实践证明，“流程再造”理论具有较强的适应性和生命力，将其运用于行政执法领域，既是行政执法改革面向优化营商环境的理论回应，也是实现精简审批、高效监管和规范执法的经验总结。本文置身于优化营商环境的背景之下，分析“流程再造”理论的学理逻辑，总结并提炼面向未来的现实进路，以期在学科交叉融合的同时实现理论与实践的融会贯通。当然，任何研究都不是一劳永逸的，而是一个循环往复、逐级递进的过程。况且当前行政执法“流程再造”研究还不够深入，学理上有诸多议题有待开拓和进取，实践中也存在许多问题有待回应和破解。打造一流营商环境将成为我国今后很长一段时间的攻坚任务、重点任务，行政执法“流程再造”之路依旧任重而道远。未来，行政执法“流程再造”研究在保持理论品性的同时还应增进与实务部门的沟通和交流，在不断解决实际问题的过程中形成理论自觉，在不断总结实践经验的过程中发展和完善具有中国特色的行政执法“流程再造”理论构架和制度体系。

①美国学者迈克尔·哈默和CSC管理顾问公司董事长詹姆斯·钱皮为改善成本、质量、服务、速度等现代企业的经营基准，对工作流程进行根本性重新思考并彻底改革，在1993年《企业再造》一书中首次定义“流程再造”。参见：M.Hammer，J.Champy.Reengineering the Corporation：A Manifesto for Business Revolution[M].[S.1.]：Harperlollins Pubishers Inc.，1993：32.

②清华大学陈禹六教授在1994年全国工业工程年会上首先对流程再造的概念进行介绍，随后掀起了国内学者对于流程再造的概念讨论。参见郭忠金、李非：《业务流程再造理论的起源、演进及发展趋势》，载《现代管理科学》，2007年第11期，第8-9页。

①中央继续强调深化行政体制改革，特别是强调政府职能转变，提供优质政府公共服务，提高政府的服務质量与服务效率，这已成为政府行政体制改革的重点。参见：国发〔2016〕55号、国办函〔2016〕108号、国办发〔2018〕45号、国发〔2018〕27号等政策文件。

①“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。”参见：F.A.Hayck.The Road to Serfdom[M].Chicago：University of Chicago Press，1944：54。

②法治原则主要包括“立法先行原则”“法的安定性原则”“法不溯及既往原则”“信赖利益保护原则”“法律保留原则”“职权法定原则”“权利分工制约原则”“正当程序原则”“平等原则”“比例原则”等十项。参见胡建淼等：《法治原则与国家治理》，中国法制出版社2021版。

③早在春秋时期，著名的思想家管仲在《管子·明法》中提出：“以法治国，则举措而已”。法家的代表人物韩非子在《韩非子·心度》同样写道：“治民无常，唯法而治”。党的十五大报告提出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年通过的宪法修正案中又进一步明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

④“简政放权既是目标，又是手段，言简意赅而又蕴含丰富价值导向，包含效率、公平、创新、民主、和谐等内容。”参见蔡学英：《简政放权的价值导向》，光明日报，2014年7月23日第13版。

①“我们要通过政府放权让利的‘减法’，来调动社会创新创造热情的‘乘法’。”这一比喻十分形象地描绘出简政放权的本质——还权于民、还权于市场。这里的“乘法”与“减法”，实质上指的是通过减少行政机关对社会的控制来增加社会创新创造的活力，这也正是优化营商环境所关注的核心问题、关键问题。

②新公共服务理论主张，将公民置于整个治理体系的核心位置，强调政府治理角色转变为服务而非管理，对效率、经济、效益等工具价值之外社会价值重新思考。参见李松林：《论新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示》，《理论月刊》2010年第2期，第88-90页。

③在新公共服务理论看来，官僚不应该、也不再是具有私利的管理者。他们是被公民雇用、代表公民行使管理权的业务专家。作为公民代表，他们绝不能放弃为实现群众整体福利的身份和责任，而应依靠自身的专业、信息和技术优势为全体公民谋福利。政府的应然作为包括：积极倡导公民参与政策过程;为公民提供管理知识教育服务;倾听公民建议，及时作出服务回应;扩散政策信息，克服公民与政府之间政务信息不对称状况。参见唐晓阳王巍：《新公共服务理论及其对我国建设服务型政府的启示》，《岭南学刊》，2009年第1期，第92-95页。

④非强制行政是指行政主体在行政活动中针对相对人所实施的无命令性或强制性之行为，或者是指由一定的行政主体依其职责权限主动作出，不以强制行政相对方服从或接受为内容的行政行为。它是在反思传统执法改革模式基础上对行政执法模式的重新设计，蕴含着限制政府权力、保障市场主体权利的现代法治观。参见李晓明《非强制行政论》，吉林人民出版社2005年第14期。

①网上办事大厅通过“逻辑集中，物理分散”的运行模式，将物理上分散在政务服务中心窗口办理的审批事项集中到一个“虚拟大厅”，实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”，为企业、群众提供一站式、跨地域、7×24小时、公开透明的行政审批服务。当公民进入网上“虚拟大厅”，找到自己需要的服务，按要求提交相关材料后，系统就会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其完成审批，同时推行电子营业执照和电子印章，将极大地提升企业办事便利度，实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大廳”审批服务一体化整合。参见顾平安：《加快推进行政审批制度改革的二次设计》，《中国行政管理》2015年第6期，第21-24页。

②正如有学者所言，电子政务是利用现代科学技术对传统政府服务方式和服务内容的再造和创新，是采用信息技术，特别是互联网，以一种更加便捷、面向公众和颇具成本效益的方式提供公共服务。参见（美）道格拉斯·霍姆斯：《电子政务》，詹俊峰等译，机械工业出版社2003年第7期。

①2018年2月，党的十九届三中全会明确提出全面深化行政执法体制改革，统筹设置行政处罚职能与执法资源，实现相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，切实解决多头多层重复执法等问题。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场等5支综合执法队伍，力图大幅减少执法队伍种类，实现合理配置执法力量。

②一方面，政府组织部门条块分割、功能碎片化、权力碎片化的普遍存在，使各政府组织对信息和资源缺乏统一规划和管理，出现认识和理解上的偏差，制造人为屏障，导致政府组织间沟通失灵与集体行动非理性;另一方面，在相关法律法规不健全的情况下，政府组织部门为了“寻租”实行的信息垄断导致各组织和部门拥有的大量信息和资源不仅存在结构分散、异构存储等乱象，同时，信息应用局部化，信息和资源管理长期处于初级化简陋化，信息交流通道关闭以及跨时空、跨部门、跨组织的沟通失效现象与日俱增，进而致使诸如功能孤岛、信息孤岛、资源孤岛、制度孤岛、决策孤岛、文化孤岛等大量孤岛现象的长期普遍存在，行政性分权和财政包干政策则进一步加剧了“产业同构”“诸侯经济”“块块经济”和“行政区经济”的形成与固化。参见曾凡军：《基于整体性治理的政府组织协调机制研究》，武汉大学出版社2013年版第2页。

①如广州市通过打破部门界限，压减和理顺审批事项的前置条件，新的审批流程实现了每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度、在流程限定的时间内完成审批并统一告知项目建设单位审批结果，审批事项、审批环节和整个流程的审批时间得到大幅度缩减，实现了审批质效的大幅提升。

①例如：合肥等地实施的行政执法群众公议制度就取得了较好的实践效果。参见黄建国，刘玉勉：《行政处罚对不对，群众公议来把关》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0804/c401815-28611917.html。

②强调以多元替代一元的行政执法群众公议制度，体现了行政主体对群众监督的尊重与肯定，对于公众（市场主体）参与型市场监管执法模式的构建具有重要借鉴意义。参见李晓新、王永杰：《行政处罚公议机制的理论基础与制度完善：以合肥市行政处罚群众公议制度为样本》，载《国家行政学院学报》2011年第3期，第95-99页。

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“Process Reengineering”of Administrative Law Enforcement from the Perspective of Optimizing the Business Environment： Theoretical Logic and Realistic Path

Fang Lujin，Shen Laijin

Abstract：From“enterprise reengineering”to government“process reengineering”to administrative law enforcement“process reengineering”，it is a process in which the theory of process reengineering is continuously absorbed，learned and applied by other disciplines，and it is also a process in which the practical experience of process reengineering is continuously refined，summarized and sublimated.The theory of administrative law enforcement process reengineering has the general characteristics of fundamentality，thoroughness，and salience，and contains special values such as the guidance of the rule of law，the people"s standard，the streamlining of administration and decentralization，and the empowerment of science and technology.To promote the reengineering of the administrative law enforcement process，we should rely on“combining delegating power with regulation and optimizing services”，integrating the organizational structure and defining the boundaries of power，from“physical changes”to“chemical reactions”，from quantitative changes to qualitative changes，to forma more mature and stereotyped administrative law enforcement operation system，thus laying a solid foundation for further promoting the construction of the rule of law government.

Keywords：optimizing the business environment;administrative law enforcement;process reengineering;“delegating management and services”;simplifying administration and delegating power