某某市餐厨废弃物处理PPP项目财政承受能力论证

　1

　 某某 市餐厨废弃物处理

　PPP

　项目财政承受能力论证报告

　实施机构：

　某某市规划和城市管理局 咨询机构：

　某某二〇一六年

　2

　目 录 第一章

　报告编制的目的和方法

　................................ ........

　3 3

　1.1 报告编制的目的........................................... 3 1.2 报告编制的依据........................................... 3 1.3 报告论证的方法........................................... 4 第二章

　项目基本情况

　................................ ................

　6 6

　2.1 项目名称................................................. 6 2.2 项目工程内容............................................. 6 2.3 项目建设工期 ............................................. 6 2.4 项目建设规模 ............................................. 6 第三章

　PPP

　模式初步框架

　................................ ............

　7 7

　第四章

　项目财务测算

　................................ ................

　8 8

　4.1 .成本测算 ................................................ 8 4.2 收入预测................................................ 10 第五章

　财政支出定性分析

　................................ ..........

　1 10 5.1 股权支出责任............................................ 11 5.2 运营补贴责任............................................ 11 5.3 风险承担责任............................................ 12 5.4 配套投入责任............................................ 14 第六章

　财政承受能力评估

　................................ ..........

　14

　6.1 财政预算支出能力情况.................................... 14 6.2 财政预算承受能力评估.................................... 15 6.3 行业和领域均衡性评估.................................... 16 第七章

　结论及提示

　................................ ................

　1 16 7.1 报告结论................................................ 16 7.2 提示与建议.............................................. 17 附件：财政承受能力论证专家评分表............................ 18

　3

　第一章

　报告编制的目的和方法

　1.1

　报告编制的目的

　某某市餐厨废弃物处理工程拟采用 PPP 模式建设运营移交。根据

　《财政部关于印发政府和资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113 号（以下简称 PPP 操作指南）要求，拟采用 PPP 模式的项目要进行财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

　因此，本报告的目的是论证本项目的政府财政支出总额是否在财政规定承受能力范围之内。

　1.2

　报告编制的依据

　（1）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）； （2）《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕

　36 号）；

　（3）《中华人民共和国预算法》；

　（4）

　《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发〔2014〕

　43 号）；

　（5）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕

　4

　45 号）；

　（6）《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； （7）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； （8）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）； （9）财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》

　（财预〔2014〕351 号）；

　（10）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作模式项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）； （11）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号； （12）《某某市城区餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目可行性研究报告》； （13）其他政策文件或相关资料。

　1.3

　报告论证的方法

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

　〔2015〕21 号的要求，本报告围绕“PPP 模式财政承受能力”这一论证重点，通过采用定量和定性分析方法相结合的方法进行论证。按照

　5

　指引要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。” 定性分析主要运用综合、比较和归类、归纳与演绎等分析方法论证项目的财政承受能力。研究的重点在于政府能否确保 PPP 项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内，同时限制地方政府利用 PPP 扩张投资的冲动，避免以投资促 GDP 的缺陷，约束地方政府结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。

　定量分析，就是计算 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任， 主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　运营补贴支出责任是指在项目合作期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或

　6

　有支出责任。

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　第二章

　项目基本情况

　2.1

　项目名称

　本项目名称为“某某市餐厨废弃物处理 PPP 项目”。

　2.2

　项目建设内容

　某某市餐厨废弃物处理项目日处理规模 100t/d，近期处理能力

　60t/d。工程建设内容主要包括：餐厨垃圾收运系统，餐厨废弃物预处理系统，厌氧消化系统，沼气净化、储存、利用系统，沼液脱水系统，沼渣堆肥处理系统，污水处理系统，臭气处理系统，地沟油处理系统，餐厨废弃物杂质转运。

　2.3

　项目建设工期

　暂定于 2016 年 9 月开工，2017 年 9 月竣工，建设工期约 1 年。

　2.4

　项目投资规模

　根据项目可研报告，本项目总投资为 6079.28 万元。

　7

　第三章

　PPP 模式初步框架

　3.1

　政府授权实施机构

　政府授权项目实施机构：某某市规划和城市管理局

　3.2

　PPP

　运作模式

　本项目为新建项目，采用 PPP 模式中的 “建设—运营—移交” 方式，即“BOT”（ build—operate—transfer）的 PPP 运作模式。

　3.3

　项目交易结构

　 某某市人民政府授权某某市规划和城市管理局为项目实施机构， 进行项目识别、项目准备和项目采购，在采购成功签订项目合同后， 实施机构授权项目公司进行建设、在项目合作期内对工程进行经营管理，项目合作期满后无偿移交给政府。

　3.4

　项目公司

　某某市政府授权某某市环腾特种垃圾处理有限公司代表政府出资与社会资本方合作设立项目公司，项目公司总投资 6079.28 万元， 注册资本占总投资的 30%计 1823.8 万元，政府出资 800 万元占股份

　43.9%，社会资本出资 1023.8 万元占股份 56.1%。

　3.5

　项目合作期

　项目公司合作期为 30 年（含建设期 1 年）。

　3.6

　投资回报机制

　8

　本项目为经营性项目，项目公司处理后的产品（油脂、沼气、沼渣肥）可向市场出售获得经营性收入，但经过对直接经营成本的测算， 项目公司单靠经营性收入难以完全回收投资成本和合理利润，所以政府提供可行性缺口补助，以使项目公司内部收益率达到市场一般水平。所以本项目收益回报机制为可行性缺口补助模式，每年由使用者付费和可行性缺口补助以实现社会资本对项目投资内部收益率的需求。

　第四章

　项目财务测算

　本项目财务测算分为两大部分，一是成本测算，二是收入测算。

　4.1. 成本测算

　成本分析中包括能源动力费、材料费、收集清运费、管理费、固定资产折旧费、摊销费、维修费、工资福利费及其它费用等要素，成本分析计算结果详见基本计算数据如下：

　（1）能源动力费

　能源动力费包括年用电费用 153.95 万元（年用电量 181.12 万千

　瓦时）、年用水费用 4.20 万元（年用水量 1.2 万吨）和柴油年消耗

　费用 17.52 万元（年消耗量 22.78 立方米），共计 175.67 万元。柴

　油消耗按每车每天行驶 20 公里，每车耗油 12L/100km，共 26 辆车， 柴油价格按 7.69 元/L 计算。

　（2）材料费

　原材料费用包括污水处理药剂和膜更换费用 27.79 万元、沼气脱

　9

　硫脱碳净化费用 49.88 万元、絮凝剂费用 33.58 万元、堆肥辅料费用

　42.64 万元、除臭药剂费用 15.00 万元、预处理后残渣处置费用 13.97 万元，共计 182.86 万元。

　（3）收集清运费

　收集清运费 85 元/吨，每年 310.25 万元。包含清运工人工资、车辆保养等。

　（4）工资福利费

　项目厂区内设计定员 25 人，工资福利费综合按 42000 元/人/年

　计算，年工资福利费为 105 万元。

　（5）维修费

　本项目固定资产维修费用按固定资产投资的 1%计，每年维修费为 58.10 万元。

　（6）固定资产折旧费

　本项目固定资产不计提折旧。

　（7）其他费用

　按（1）-（5）项之和的 10%取费。

　（8）税金计算

　本项目无增值税。《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》（财税〔2011〕115 号）规定：

　“二、对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税”。

　根据最新公布的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定， 企业所得税率为 25%，企业所得税法第二十七条规定，企业从事符合

　10

　条件的环境保护、节能节水项目的所得可以免征、减征企业所得税。企业从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，给予“三免三减半”的优惠政策执行。

　4.2 收入预测

　1.收益

　本工程结合某某地区的实际情况分析：

　取价标准：油脂按 3500 元/吨计，净化后的沼气按照 3.5 元/m3 计，沼渣肥价格按 100 元/吨计。

　利用某某市餐厨废弃物为原料生产沼气，既解决了环境污染现状，又缓解了能源紧张状况，同时生产的沼渣肥料可用于城市绿化和花卉培育用肥以及周边荒山绿化换土。

　年产沼气 160 万 m3 ，价格按照 3.5 元/ m 3

　计算，可获经济效益 560万元。

　沼渣肥：年产沼渣 3942 吨，每吨按 100 元计,年产值 39.42 万元.

　粗油脂：年产粗油脂 493 吨,每吨按 3500 元计,年产值 172.55 万元。

　餐厨废弃物处理费：年处理餐厨废弃物 3.65 万吨，由政府统一

　收费，每处理 1 吨按暂定 208 元/吨(实际处理费以与政府签订的相关

　协议为准)处理费计，每年政府付费 759.20 万元。

　11

　第五章

　财政支出定性分析

　PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　5.1

　股权支出责任

　股权投资责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

　本项目股权投入责任为政府出资 43.9%计 800 万元。

　5.2

　运营补贴责任

　根据项目成本及收入的现金流量，参考目前市场上其他同类 PPP 项目的内部收益率指标，按照 7%-7.5%的项目内部收益率进行运营补贴责任的测算。

　测算结果为政府按

　208

　元/ / 吨( ( 取项目内部收益率上限 ) 给项目公司进行可行性缺口补助。

　项目现金流量及内部收益率测算表

　项目总投资约 6079.28 万元，项目公司注册资本占总投资的 30%计 1823.8 万元，政府出资 800 万元占股份 43.9%，社会资本出资 1023.8 万元占股份 56.1%；）建设工期 1 年，按项目内部收益率 7%-7.5%，合作期 30 年，测算年度运营责任补贴，测算 结果为政府按 208 元/吨给项目公司进行可行性缺口补助。

　 经营期

　 付款日期 现金流入 现金流出

　 净现金流量 经营性 收入 财政运 营补贴 流入小 计 经营成 本 所得税 0 2016.9

　1023.8

　-1023.8 1 2017.9

　4255.48

　-4255.48 2 2018.9 463.18 455.52 918.7 549.04

　369.66 3 2019.9 463.18 455.52 918.7 549.04

　369.66 4 2020.9 463.18 455.52 918.7 549.04

　369.66

　12

　5 2021.9 578.98 569.4 1148.38 686.3 57.76 404.32 6 2022.9 694.77 683.28 1378.05 823.56 69.31 485.18 7 2023.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 77.01 539.09 8 2024.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 9 2025.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 10 2026.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 11 2027.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 12 2028.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 13 2029.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 14 2030.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 15 2031.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 16 2032.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 17 2033.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 18 2034.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 19 2035.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 20 2036.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 21 2037.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 22 2038.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 23 2039.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 24 2040.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 25 2041.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 26 2042.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 27 2043.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 28 2044.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 29 2045.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 30 2046.9 771.97 759.2 1531.17 915.07 154.03 462.08 汇总 项目内部收益 率

　7.19%

　 说明：第一年至第五年收入、支出及财政补贴均按 60%-90%的年度产出比例计算。所得税税率 25%,“三免三减半”。运营成本及运营收入数据详见 4.1 及 4.2。

　13

　5.3

　风险承担责任

　风险承担支出责任是指项目运行过程中政府承担的风险所带来的财政或有支出责任。一般情况下，由政府承担法律风险、政策风险、最低需求风险或因政府方原因导致项目合同终止等的突发情况。前述风险，会产生财政或有支出责任。

　根据能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原则， 本项目的责任及风险分担框架详见表 5-1； 表

　5 5- - 1 政府与社会资本分险分担框架表

　风险分类

　风险内容

　政府承担

　社会资本承担

　双方共担

　政策风险

　 特许权收回、征用、审批延误等

　 √

　 法律风险

　 重要法变更、合同文件冲突等

　 √

　 配套及支持风险

　 前期动迁、道路、市政配套等

　 √

　 供应量风险

　 保证最低的供应需求

　 √

　 支付风险

　 政府付费或补贴履行

　 √

　 出资、融资风险

　 足额出资保证，承诺融资落实

　√

　成本超支风险

　 建设成本或运营成本超出预期

　√

　财经风险

　 通货膨胀、利率变化、外汇风险等

　√

　运营维护移交

　 运营安全、维护标准、移交履约等

　√

　市场风险

　 价格、竞争、管理水平等

　√

　不可抗力

　 不可预见、不可避免、不可控制

　 √

　14

　应急风险

　 出于社会或公益或安全需要

　 √

　 剩余风险

　 双方未考虑到的未知风险

　 √

　 因各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，所以按比例法进行估算。根据项目情况取运营补贴责任的 5%计算。

　5.4

　配套投入责任

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　本项目范围外的配套已具备，不需额外投入，本项目配套投入责任为零。

　第六章

　财政承受能力评估

　6.1

　财政预算支出能力情况

　根据某某市财政局提供数据，某某市(本级)财政一般公共预算收

　入及支出情况详见下表：

　 某某市年度一般公共预算收入及支出汇总表

　 序号

　年度

　2011

　2012

　2013

　2014

　2015

　一

　一般公共预算收入

　197240

　233387

　344513

　354687

　299131

　 收入增长率

　 18.3%

　47.6%

　2.95%

　-15.66%

　15

　 二

　一般公共预算支出

　274269

　 321385

　 399687

　438974

　 450198

　 支出增长率

　 17.18%

　24.36%

　9.83%

　2.56%

　经测算，某某市财政一般公共预算支出 2011-2015 年年均增长率为

　13.2%。保守预测，2016 年起未来 30 年增长率为 10%，财政承受能力按此估算。

　6.2

　财政预算承受能力评估

　财政承受能力测算表

　序号

　 年份 股权责任支出 运营责任支出 项目风险支出 财政年度支出小计 财政一般预算总支出能力 支出比例 0 2016.9 800.00

　 800.00 495218 奖补 资金 1 2017.9

　 544740 0 2 2018.9

　455.52 22.78 478.30 599214 0.08% 3 2019.9

　455.52 22.78 478.30 659135 0.07% 4 2020.9

　455.52 22.78 478.30 725049 0.07% 5 2021.9

　569.40 28.47 597.87 797554 0.07% 6 2022.9

　683.28 34.16 717.44 877309 0.08% 7 2023.9

　759.20 37.96 797.16 965040 0.08% 8 2024.9

　759.20 37.96 797.16 1061544 0.08% 9 2025.9

　759.20 37.96 797.16 1167698 0.07% 10 2026.9

　759.20 37.96 797.16 1284468 0.06% 11 2027.9

　759.20 37.96 797.16 1412915 0.06% 12 2028.9

　759.20 37.96 797.16 1554207 0.05% 13 2029.9

　759.20 37.96 797.16 1709628 0.05% 14 2030.9

　759.20 37.96 797.16 1880591 0.04% 15 2031.9

　759.20 37.96 797.16 2068650 0.04% 16 2032.9

　759.20 37.96 797.16 2275515 0.04% 17 2033.9

　759.20 37.96 797.16 2503067 0.03% 18 2034.9

　759.20 37.96 797.16 2753374 0.03%

　16

　19 2035.9

　759.20 37.96 797.16 3028711 0.03% 20 2036.9

　759.20 37.96 797.16 3331582 0.02% 21 2037.9

　759.20 37.96 797.16 3664740 0.02% 22 2038.9

　759.20 37.96 797.16 4031214 0.02% 23 2039.9

　759.20 37.96 797.16 4434335 0.02% 24 2040.9

　759.20 37.96 797.16 4877769 0.02% 25 2041.9

　759.20 37.96 797.16 5365546 0.01% 26 2042.9

　759.20 37.96 797.16 5902101 0.01% 27 2043.9

　759.20 37.96 797.16 6492311 0.01% 28 2044.9

　759.20 37.96 797.16 7141542 0.01% 29 2045.9

　759.20 37.96 797.16 7855696 0.01% 30 2046.9

　759.20 37.96 797.16 8641266 0.01%

　 经测算，财政支出比例最高年度为 0.08%，满足财政承受能力在

　10%以内的要求，可以采用 PPP 模式运行。

　6.3

　行业和领域均衡性评估

　本项目属于公用事业服务范畴，采用 BOT 模式，对缓解政府财政支出压力具有重要意义。根据规定，财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，应汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。

　某某市 2016 年计划开工

　个项目，

　 个项目累计支出能力最高占比为 %，满足财政承受能力论证要求。

　本项目属于重大民生工程项目，可以通过行业和领域均衡性评估。

　17

　第七章

　结论及提示

　7.1

　报告结论

　根据上述梳理和分析，本项目财政支出完全在财政预算支出可承

　受范围以内，可以通过 PPP 项目的财政承受能力论证。

　7.2

　提示与建议

　1.本报告系依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考； 2.该报告须经政府财政部门审议通过；

　3.政府财政部门审议前可以组织专家对该报告进行评议，以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据； 4.“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排； 5. 财政部门（或 PPP 中心）应当将本级政府 PPP 项目汇总和上报上级财政部门，并通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。

　18

　财政承受能力论证专家评分表

　项目名称：

　某某 市餐厨废弃物处理

　PPP 项目

　指标

　权重

　 评分

　加权分

　一

　 项目概况 （10%）

　 项目运作方式

　 10%

　 二

　 责任识别 （30%）

　 股权支出责任

　 5%

　 运营补贴支出责任

　 15%

　 承担风险支出责任

　 5%

　 配套投入支出责任

　 5%

　 三

　 支出测算 （30%）

　 财政股权投资支出测算

　 5%

　 财政补贴支出测算

　 15%

　 风险承担支出测算

　 5%

　 财政配套投入支出测算

　 5%

　 四

　 承受能力评估（30%）

　 财政支出能力评估

　 15%

　 行业领域平衡性评估

　 5%

　 评估结论

　 10%

　合计

　 100%

　 专家签字：

　 年 月 日

　 备注：1、每一因子的评分均按百分制进行评分，加权分合计后填写；

　2、加权分合计 60 分（含）以上可以建议通过。

　19

　财政承受能力论证专家评分汇总表

　项目名称：

　某某 市餐厨废弃物处理

　PPP 项目

　序号

　评委

　汇总得分

　1

　 2

　 3

　 4

　 5

　 6

　 7

　 8 汇总平均分

　 评委签字：

　年

　月

　日

　备注：1、按每个专家打分填写，合计后计算平均值；

　2、平均值 60 分（含）以上可以建议通过。