某某高速公路古县连接线PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　某某高速公路古县连接线项目

　物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 某某二〇一六 年 四 月

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　 目 录 第一章 项目概况 .......................................................................... 4 1.1 项目基本情况 ....................................................................... 4 1.1.1 项目地理位置 ................................................................. 4 1.1.2 项目建设必要性 .............................................................. 5 1.1.3 项目建设进程 ................................................................. 9 1.2 经济技术指标 ...................................................................... 10 1.2.1 建设规模和技术标准 ...................................................... 10 1.2.2 财政审核的施工图预算 .................................................. 11 1.3 项目公司股权情况 ............................................................... 11 第二章 风险分配基本框架 ........................................................... 13 2.1 风险分配原则 ...................................................................... 13 2.2 风险分配基本框架 ............................................................... 13 2.3 主要风险说明 ...................................................................... 15 2.3.1 完工延误风险 ................................................................ 15 2.3.2 设计变更风险 ................................................................ 17 2.3.3 建设成本超支风险 ......................................................... 17 2.3.4 建设质量风险 ................................................................ 18 2.3.5 融资风险 ....................................................................... 18 2.3.6 利率变化风险 ................................................................ 18 2.3.7 运营维护超支风险 ......................................................... 18 2.3.8 不可抗力风险 ................................................................ 18 2.3.9 政府征收、征用风险 ...................................................... 19

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　 第三章 物有所值定性分析 ........................................................... 20 3.1 定性评价程序 ...................................................................... 20 3.2 定性评价指标体系 ............................................................... 21 3.3 分析方法及结论 ................................................................... 23 第四章 物有所值定量分析 ........................................................... 31 4.1 定量分析步骤 ...................................................................... 31 4.2 PSC 值计算 .......................................................................... 32 4.2.1 设定参照项目 ................................................................ 32 4.2.2 参数指标选择 ................................................................ 33 4.2.3 参照项目的建设和运营维护净成本 ................................. 35 5.2.4 竞争性中立调整值 .............................. 37 5.2.5 风险承担成本 .................................... 38 4.3 PPP 值计算 .......................................................................... 39 4.4 计算结果 ............................................................................. 41 4.5 物有所值评价结论 ............................................................... 42 第五章 财政承受能力论证 ........................................................... 43 5.1 责任识别 ............................................................................. 43 5.1.1 股权投资支出 ................................................................. 43 5.1.2 政府承担运营补贴支出 .................................................. 43 5.1.3 风险承担支出 ................................................................ 44 5.1.4 配套投入支出 ................................................................ 44 5.2 支出测算 ............................................................................. 44 5.3 财政承受能力论证 ............................................................... 48

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　5.3.1 财政支出能力评估 ......................................................... 48 5.3.2 行业领域平衡性评估 ...................................................... 51 5.3.3 财政支出能力结论 ......................................................... 51 第六章 项目效益分析 .................................................................. 52 6.1 项目融资方案 ...................................................................... 52 6.2 财务费用与收入分析 ........................................................... 52 6.3 政府补助方案 ...................................................................... 54 6.4 财务分析计算结果 ............................................................... 56 编制依据 ..................................................................................... 58 附件 ............................................................................................ 60

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　 第一章 项目概况 1.1 项目基本情况 1.1.1 项目地理位置

　古县位于临汾市东北部，地理位置为东经 111°47′45″~112°11′10″， 北纬 36°2′30″~36°35′35″，东与安泽毗邻，西与洪洞接壤，南与尧都、浮山相参，北与霍州、沁源交界。县城距临汾市所在地 60 公里，距 省会太原 290 公里。地域南北长 56.85 公里，东西宽 20.05 公里。总 面积 1206.38 平方公里，辖 4 镇 3 乡（北平镇，古阳镇，岳阳镇，旧县镇，石壁乡，永乐乡，南垣乡）；2014 年，古县总人口 9.5 万人。本项目为某某高速公路古县连接线项目，路线起点位于古县县城南侧接城市主干道相如路南端环形交叉，终点位于某某高速旧县互通收费广场，路线全长 15.76 公里，项目地理位置图见图 1-1。

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　图 1-1

　项目地理位置图

　1.1.2 项目建设必要性 1、是优化区域路网结构，提高公路通行能力的需要 古县位于山西省中南部，临汾市东北部，南北长，东西窄，呈“宝葫芦”型。根据山西省高速公路网规划，古县境内规划高速公路有：

　黎霍高速、古翼高速、某某高速公路。其中在建的两条高速公路黎霍高速位于境内北部过境，某某高速位于境内南部过境；古翼高速贯穿境内南北，连接黎霍、某某、晋侯三条高速公路，目前正处于规划阶段。

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　 某某高速公路是国家高速公路网青兰高速的重要一段，青岛至兰州国家高速公路从长治市黎城县下浣由河北进入山西，经长治、临汾， 从临汾市吉县壶口跨黄河出境进入陕西境内，穿越山西中南部。其中黎城至长治（长邯高速公路）段已建成通车，长治至临汾段为在建项目。某某高速作为山西省第十横的重要组成部分，其中古县境内约26 公里，位于县城南部，旧县镇、永乐乡一带。

　古县县城南部出境与某某高速旧县互通衔接，仅依靠现状的古北线承担，现有道路路面为沥青混凝土，宽度 8.5 米，技术等级为三级， 旧路技术等级较低，部分路段指标较差、过村路段多、路侧干扰大、通行能力低下、安全性差；已成为制约古县矿产资源运输、旅游业发展、沿线群众出行的瓶颈路段，急需升级改造成一条主要集散公路。

　本项目的实施，可以实现县城与主要干线公路进行衔接，延伸高速公路的辐射范围，进一步优化区域路网结构，提高公路通行能力。

　2、为发展旅游事业，打造精品旅游线创造条件 古县境内自然环境优美，人文古迹较多，旅游资源丰富而独特， 是战国名相蔺相如的故里，还是中国牡丹协会命名的“天下第一牡丹” 的生长之地，古县牡丹景区是国家 AAAA 级旅游景区。古县先后荣获国家卫生县城、国家园林县城、山西省“十一五”时期经济社会发展先进县、省级平安县等称号，2015 年 2 月又被确定为“全国县级文明城市”提名城市，是山西省五家之一，临汾市唯一一家。

　近年来，古县借助于省市发展旅游的强劲东风，坚持长远规划与近期规划相结合，制定了旅游业长远发展规划，着力打造“四点两线”

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　 旅游线路，即以三合牡丹、蔺相如墓、大南坪生态旅游区、淤泥河生态旅游区为重点，南线以三合牡丹、淤泥河、祖师顶、罗成墓、朱德总司令路居为骨架，南连尧庙旅游景区，东接安泽荀子公园，大力开发绿色生态旅游项目；北线以岳阳古镇、延庆观、四次山、露崖寺、关帝庙、凌云洞、老爷顶、蔺相如墓为骨架，北连灵空山、陶唐峪、兴唐寺、太岳森林公园，西接大槐树、广胜寺，大力开发人文古迹和休闲避暑旅游项目。

　该项目的建设可直接带动“南线”旅游景区的快速发展，同时也是完善古县旅游规划中“三大门户”构建战略之一的南大门，为古县旅游事业的发展，起到了巨大的拉动作用。

　山西省是旅游大省，近年来随着经济结构调整，山西省省委、省政府高度重视文化旅游产业发展，激发了旅游业蓬勃发展的热潮，现阶段古县因道路路况差，交通不畅，堵车现象经常发生，致使项目沿线的旅游业发展潜力远未得到充分挖掘。本项目实施后，区内交通条件得到很大的提高，必将吸引更多的游客前来观光。古县旅游出境公路县城至广胜寺段也在规划当中，将来可使古县和洪洞县的旅游景区相连接，从而促进古县、洪洞县乃至临汾市旅游事业的进一步发展。某某高速通车后，可直接将古县旅游规划“四点两线”旅游线路纳入全省旅游产业经济圈内。

　3、是打通交通瓶颈，促进区域经济发展的需要 古县境内矿产资源丰富，目前已探明有 20 余种，其中以煤、铁、铝钒土、铜和耐火黏土为主。煤炭资源系沁水煤田霍东一部分，境内

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　 含煤面积 980 平方公里，总储量 48.96 亿吨，是国家稀有煤种，属优 质主焦煤。全县现有煤矿 13 座，已批资源累计探明储量为 4.03 亿吨， 年产原煤 450 万吨左右。铁矿主要分布于北平镇、古阳镇两个乡镇， 地质储量约 202.5 万吨。矿产种类为山西式窝子矿和北平式扁豆状的层状铁矿，矿构成份主要为褐铁矿、赤铁矿及菱铁矿。铝钒土矿主要分布于北平镇、古阳镇两个乡镇，矿床面积 118 平方公里，总储量约 2.9 亿吨。铜矿位于岳阳镇哲才村深沟和龙岩寺薛庄，系沉积砂岩氧化铜矿和热脉铜矿片点。铜矿平均品位为 1.21%，预测储量折合金属铜 1565 吨。耐火黏土矿床主要分布于古阳镇多沟村一古阳镇金堆村一北平镇千佛沟村一北平村一带。地质储量约 900 万吨。

　其它矿产除以上五种主要矿产外，储量较大的矿产还有石灰岩

　34.09 亿吨，白云岩 23.15 亿吨，硅石矿 2111.2 万吨。此外，还有钦、钻、铝、银、稀土、石墨、高岭石、钾长石、紫砂陶土、大理石、重晶石、煤矸石和饰面石材等，有待于进一步开发利用。北部老爷顶和南部祖师顶山高林密，人迹罕至，野生动物资源十分丰富，有金钱豹、褐马鸡、麝、白冠野雉、花面狸等珍稀动物。

　古县山川秀美，物产富饶。古县核桃是农业部认定的“地标农产品”，以个大皮薄肉厚而著称。古县连翘野生资源丰富，采摘历史悠久，是华北地区最大的连翘集散地。生地、黄岑、白芍、黄芪等中药材有较长的种植历史，经济效益可观。古县金米、高粱、大豆等杂粮品质优良，猴头、木耳、地参、蘑菇、野山葡等资源丰富。古县油用牡丹起步较高，现已栽植 1 万余亩，在全省排在首位。

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　 古县有两大工业园区，分别为涧河工业园区和华宝工业园区，两大园区规划、环评已经批复。其中，华宝工业园区位于古县北平镇， 规划面积 3.52 平方公里；涧河工业园区跨越北部岳阳、古阳两个乡 镇，规划面积 21.12 平方公里，是古县工业企业主要集聚区，已初步形成煤-焦-气、煤-气-化产业链条。未来，园区规划建设煤化工延伸、铝矾土开发、现代物流等产业。

　项目区位于县城南部，主要以农业及旅游业发展为主，以公路运输为主要运输方式。项目沿线经 3 个乡镇，44 个行政村，直接影响约 4.9 万余人，占古县总人数约一半。作为典型的山区县，交通建设是保持经济发展的基础产业和重要保障，改善交通运输条件是全县人民脱贫致富的基础条件。该项目是古县县委、县政府确定的四件大事发展战略中“修路打通瓶颈”的主要组成部分，是着力解决出境道路不畅这一明显短板的战略性工程。该县高度重视，积极配合，为项目的实施提供了有力的政策支持和服务保障。

　本项目的实施，通过优化路网结构，提高道路通行能力，提升道路服务水平，延伸某某高速公路的辐射范围，可以使区域内的资源借助本项目通过某某高速公路运往全国各地，为古县全面融入区域发展大格局，全力办好“兴煤力保增长、修路打通瓶颈、治污改善环境、扶贫致富乡亲”四件大事，稳步推进经济社会各项事业实现新发展， 提供坚实的交通基础保障。

　1.1.3 项目建设进程

　2015 年 10 月初，中交通力公司完成某某高速古县连接线（县城

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　 至旧县段）工程项目工程可行性报告的编制工作。

　2015 年 11 月 3 日，古县人民政府批复古县交通运输局请示，同意某某高速古县连接线（县城至旧县段）工程采用 PPP 模式运作。

　2015 年 12 月 16 日，古县交通运输局通过公开招标方式确定某某为本项目 PPP 咨询服务机构。

　2016 年 3 月，古县发展改革和经济信息化局批复了《某某高速古县连接线（县城至旧县段）工程项目可行性研究报告》。

　2016 年 3 月，某某编制完成《某某高速公路古县连接线项目物有所值及财政承受能力论证分析报告》。

　1.2 经济技术指标

　根据项目《施工图批复》，项目主要经济技术指标如下：

　1.2.1 建设规模和技术标准

　本项目路线起点位于古县县城南侧接城市主干道相如大街与相如大桥环形交叉处，经湾里、拦马沟、贤腰、贤腰新村、紫砂、贾庄、小水头、小曲、段家湾、西桥、旧县镇，终止于某某高速旧县互通收费广场。接某某高速公路旧县互通出口。路线全长 15.76 公里。

　本项目全线采用双向四车道一级公路技术标准，设计速度 60 公 里/小时，路基宽度 24.5 米，分离式路基宽度为 12.25 米；隧道建筑 限界：净宽 9.75 米，净高 5 米；桥涵设计汽车荷载等级公路-I 级， 设计洪水频率为 1/100。其他技术指标应按《公路工程技术标准》(JTG B01-2014)执行。

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　 项目路基全线路基挖方2140228.5 立方米，填方883507.4 立方米， 路面结构采用：4cm 细粒式改性沥青混凝土上面层+6cm 中粒式沥青混凝土下面层+36cm 水泥稳定碎石基层+20cm 水泥稳定碎石底基层， 局部土质深挖路段增加 20cm 砂砾垫层。全线共设隧道 932m/1 座， 大桥 1344.135 米/5 座，中桥 508.265 米/6 座，小桥 87.49 米/2 座，涵洞 37 道。

　1.2.2 财政审核的施工图预算

　本项目经财政审核的施工图预算总投资为 71352.6104 万元（含 建设期利息 2829.7940 万元），平均每公里造价为 4527.4498 万元。其 中：第一部分建筑安装工程费用 50006.9576 万元，占投资总金额的 70.08%；第二部分设备及工器具购置费 576.4976 万元，占投资总金额的 0.81%；第三部分工程建设其他费用 18772.9960 万元，占投资总金额的 26.31%；预备费 1996.1592 万元，占投资总金额的 2.80%。

　1.3 项目公司股权情况

　本项目属于非收费公路，运营期间无经营性收入，因此以政府付费的形式，由县财政局负责将财政支出责任纳入跨年度财政预算，充分调动社会资本参与交通基础设施投资的积极性，充分发挥社会资本对项目建设、运营的管理能力和创新意愿。

　由于本项目合作期限为 2 年建设期加 15 年运营期限共 17 年，合作期限长，需要完成项目建设和较长时间内的运营维护工作，且不致项目风险转移至社会资本母公司，因此需要单独设立项目公司，作为

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　 独立运营的中选社会资本的子公司，由项目公司负责项目融资、建设、运营维护等工作。

　本项目采用社会资本方独资入股设立项目公司，政府方不参股的股权结构。

　 13 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　第二章 风险分配基本框架 2.1 风险分配原则

　本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制和降低风险的一方承担风险。在 PPP 合同（协议）中需具体明确项目风险的分配，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

　最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提 下，风险应分配给能够以最小成本（相对政府而言）、最有效管理风险的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险的权利。

　风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损 失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

　风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。

　2.2 风险分配基本框架

　根据上述风险分配原则，结合财政部推广运用 PPP 模式的相关政策向导以及交通运输部、山西省交通运输厅的有关规定，综合考虑项目各方实际的风险承受能力，本项目风险分配方式如下：

　1.通常由政府方承担的风险，包括：土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力等风险。

　 14 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 2.通常由项目公司承担的风险，包括：项目优化设计、融资、建设和运营维护等商业风险。

　3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力风险。具体项目风险分配机制见下表所示：

　表 2-1 项目风险分配表

　风险类型 风险描述 风险分配

　 因政府方原因造成的延误由政府方承担，政

　 府方将就此等延误向项目公司支付因延误

　 造成的成本支出（因征地拆迁导致的延误只

　 顺延工期）。

　1.完工延误风险 由项目公司原因造成的延误由项目公司承

　 担，项目公司将就此等延误向政府方支付相

　 应违约金。

　 不可抗力导致的延期可顺延工期。

　 因政府方原因造成较大设计变更和重大设 建设风险

　计变更由政府方承担，政府方将就变更增加

　 2.设计变更 产生的费用计入项目全部建设成本。

　因项目公司自身原因造成的设计变更由项

　 目公司承担，项目公司自行支付因设计变更

　 所增加的费用。

　 材料价格变化导致的成本超支，材料价格变

　 3．建设成本超支风险 化在±5%以内，合同价款不作调整，项目公司承担； 超出±5%后，按政府主管部门发布的当期价 格予以调整，政府方承担。

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　 风险类型 风险描述 风险分配

　 除政府方要求较大/重大设计变更、材料价格变化超出±5%后的其他原因导致的建设成本超支风险，由项目公司承担 4．建设质量风险 项目公司承担

　财务风险 5．融资风险 项目公司承担，社会资本方承担连带责任 6．利率变动风险 项目公司承担。

　项目运营维护风险和成本超支风险 7．实际运营维护成本高于项目公司预期成本

　项目公司承担

　 不可抗力 8．发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转 项目运营期重大水毁导致的不可抗力风险， 由政府方承担。

　其他原因导致的不可抗力风险，由项目公司和政府方共同承担。

　政府征收、征用 9．政府对项目实施征收、征用等 此类风险由政府方承担，政府方根据相关规定给以项目公司相应补偿。

　2.3 主要风险说明 2.3.1 完工延误风险

　因政府方造成的延误由政府方承担，政府方将就此等延误向项目公司支付因延误造成的成本支出（因征地拆迁导致的延误只顺延工期）；因项目公司原因造成的延误由项目公司承担，项目公司将就此等延误向政府方支付相应违约金；不可抗力导致的完工延误由双方各自承担自身损失。建设期在违约方支付违约金后可以顺延。

　 16 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 如因政府方（或项目公司）原因导致延误总日数超过 1 年，则项目公司（或政府方）有权提前终止本协议。

　（1）政府方导致的延误 a）征地拆迁导致的完工延误 如因征地拆迁延误导致完工延误，项目公司需向政府方提出申请，经批准后可顺延工期。

　b）规划调整导致的完工延误 在建设过程中，如政府调整规划并导致完工延误，则由政府方承担该等违约风险。

　（2）项目公司导致的延误 a）资金未及时到位导致的完工延误 在建设过程中，如项目公司资金未及时到位并导致完工延误，则由项目公司承担该等风险。

　b）工程质量缺陷导致的完工延误 在建设过程中，如发生工程质量缺陷，项目实施机构有权要求项目公司采取合理措施弥补该等过失，由此造成的完工延误风险由项目公司承担。

　（3）不可抗力导致的延误 a）发现文物导致的完工延误 在建设过程中，在本项目场地建设用地范围内发现有古墓、古建筑或化石等具有考古、地质研究价值的物品，同时项目公司已经采取有效的保护措施，并及时通知政府相关职能部门，则该等延误由协议

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　 双方各自承担自身延期损失且建设期可以顺延。

　b）地震、洪水等不可抗力导致的完工延误 在建设过程中，如发生地震、洪水等不可抗力并造成完工延误， 则该等延误由协议双方各自承担自身损失且建设期可以顺延。

　2.3.2 设计变更风险

　因政府方要求变化等原因产生的较大设计变更和重大设计变更

　（参见《公路工程设计变更管理办法》中华人民共和国交通部 2005 年第 5

　号及《山西省交通运输厅设计变更管理办法》），风险由政府方承担，政府方将就该等原因导致的设计变更所增加的费用计入项目全部建设成本并按照合同约定支付给项目公司；因政府方要求变化等原因产生的一般设计变更或因项目公司调整设计等原因所产生的设计变更风险，由项目公司承担，项目公司需自行支付因自身原因所导致的设计变更所增加的费用。

　2.3.3 建设成本超支风险

　本项目建设成本超支风险分为材料价格变化导致的风险和其他原因导致的风险。

　材料价格变化导致的风险，材料价格变化在±5%以内，项目公司承担；材料价格变化超出±5%后，按政府主管部门发布的当期价格进行确认，风险由政府方承担，计入项目总投资。

　除政府方要求较大/重大设计变更、材料价格变化超出±5%后的其他原因导致的风险，由项目公司自行承担。

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　 2.3.4 建设质量风险

　因工程质量原因导致的路面塌陷、桥梁垮塌等质量风险由项目公司自行承担。

　2.3.5 融资风险

　本项目融资风险由社会资本承担，该项目 PPP 采购阶段社会资本必须提供能证明其融资能力的相关文件。社会资本方承担连带责任。

　2.3.6 利率变化风险

　是指项目建设及经营过程中，由于利率变动直接或间接造成项目收益受损（增加）的风险。贷款一般是浮动利率，一旦利率上升，项目建设和运营成本就会攀升，从而导致净收益减少；如果利率下降， 净收益也会相应增加。

　本项目融资利率变化风险由项目公司承担。

　2.3.7 运营维护超支风险

　本项目的运营维护由项目公司完成，由于项目公司原因（如管理混乱、低效率、管理团队人员臃肿等问题）造成的项目运营维护成本超支风险由项目公司自行承担，项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。

　2.3.8 不可抗力风险

　本项目中将不可抗力风险分为运营期重大水毁导致的不可抗力风险和其他原因导致的不可抗力风险。

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　 项目运营期重大水毁导致的不可抗力风险，由政府方承担。

　其他原因导致的不可抗力风险，如发生地震等自然灾害导致的不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转产生的风险由政府方和项目公司各自承担，项目公司应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目设施的修复。不能通过保险转移的部分，由项目公司和政府方共同承担。

　2.3.9 政府征收、征用风险

　因政府对项目设施提前征收、征用等原因导致的不可抗力风险由政府方承担，政府方应依据 PPP 合同（协议）约定给予项目公司相应补偿。

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　第三章 物有所值定性分析

　3.1 定性评价程序 （1）明确评价指标体系 参照财政部《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）以及国内物有所值评价相关资料，以全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标以及其他方面补充评价指标建立起一整套完整的评价指标体系，并结合第三方专业机构专家意见为每项评价指标设置合理的权重。

　（2）制定评分参考标准 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准，每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100~81、 80~61、60~41、40~21、20~0 分。

　（3）定性分析评价 由第三方专业机构专家依据指标评分参考标准，结合评价指标体系中的各项评价指标对本 PPP 项目进行指标打分，通过百分制评分方法，结合权重计算出各项评价指标的加权得分，得到评分结果，形成专家意见。

　（4）定性分析结论 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家

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　 组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

　3.2 定性评价指标体系

　参考财政部《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）并结合本项目特点，确定物有所值定性评价指标体系由全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和政府采购政策落实潜力、全生命周期成本测算准确性、资产利用及收益三项附加指标构成。

　其中：六项基本评价指标权重为 80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。具体指标权重见表 3-1 所示。

　表 3-1 PPP 项目物有所值定性评价指标体系

　评价指标 权重

　 基本指标 1、全生命周期整合程度 20% 2、风险识别与分配 15% 3、绩效导向与鼓励创新 15% 4、潜在竞争程度 10% 5、政府机构能力 10% 6、可融资性 10% 基本指标权重小计 80%

　 附加指标 7、政府采购政策落实潜力 5% 8、全生命周期成本测算准确性 10% 9、资产利用及收益 5% 附加指标权重小计 20%

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　 相关定性评价指标说明：

　全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设 计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。通过采用 PPP 模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。

　风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素 是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。

　绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共 服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

　潜在竞争程度指标主要通过察看项目将引起社会资本（或其联合 体）之间竞争的潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。

　政府机构能力指标主要通过察看政府的 PPP 理念，以及结合项 目具体情况察看相关政府部门及机构的 PPP 能力等来评分，考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

　可融资性指标主要通过预计项目对金融机构（贷款和债券市场）

　的吸引力来评分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利

　 23 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。

　政府采购政策落实潜力主要通过预计有效落实政府采购政策的 潜力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够进一步采取落实措施等来评分。物有所值是政府采购的价值取向，不仅指提高公共资金的使用效率和效益，还包括有效落实促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等方面的政府采购政策。

　全生命周期成本估计准确性主要通过察看项目对采用 PPP 模 式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定 PPP 合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。

　资产利用及收益主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的 可能程度来评分。社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。

　3.3 分析方法及结论

　根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，并召开专家小组会议，得到项目评分结果，形成专家小组意见。具体评分计算、评分参考标准见 PPP 项目物有所值定性分析专家评分表（表A）、PPP 物有所值定性评价指标评分参考标准表（表 B）、PPP 项目物有所值定性分析专家意见表（表 C）所示。

　 24 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 表 A

　PPP 项目物有所值定性分析专家评分表

　指标 权重 评分

　 基本指标 1、全生命周期整合程度 20%

　2、风险识别与分配 15%

　3、绩效导向与鼓励创新 15%

　4、潜在竞争程度 10%

　5、政府机构能力 10%

　6、可融资性 10%

　基本指标权重小计 80% ——

　附加指标 7、政府采购政策落实潜力 5%

　8、全生命周期成本测算准确性 10%

　9、资产利用及收益 5%

　附加指标权重小计 20% —— 合计 100% —— 专家签字：

　年 月 日

　 25 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 表 B

　PPP 物有所值定性评价指标评分参考标准

　编号

　指标

　评分参考标准

　1

　全生命周期整合程度 ● 81—100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。

　● 61—80=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用 PPP 模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维 护将整合到一个合同中。

　● 41—60 项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用 PPP 模式，仅运营和 维护将整合到一个合同中。

　● 21—40=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中， 但不包括设计和运营。

　● 0—20=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。

　2

　 风险识别与分配 ● 81—100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。

　● 61—80=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。

　● 41—60=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。

　● 21—40=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。

　● 0—20=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。

　 26 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 编号

　指标

　评分参考标准

　3

　绩效导向 ● 81—100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。

　● 61—80=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确； 项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。

　● 41—60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。

　● 21—40=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。

　● 0—20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。

　4

　潜在竞争程度 ● 81—100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。

　● 61—80=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。

　● 41—60=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。

　● 21—40=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。

　● 0—20=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。

　 5

　政府机构能力 ● 81—100=政府具备较为全面、清晰的 PPP 理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。

　● 61—80=政府的 PPP 理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的 PPP 能力。

　 27 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 编号

　指标

　评分参考标准

　 ● 41—60=政府的 PPP 理念一般，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力一般。

　● 21—40=政府的 PPP 理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力较欠缺且不易较快获得。

　● 0—20=政府的 PPP 理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的 PPP 能力欠缺且难以获得。

　6

　融资可行性 ● 81—100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。

　● 61—80=预计项目对金融机构的吸引力较高。

　● 41—60=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。

　● 21—40=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。

　● 0—20=预计项目对金融机构的吸引力很差。

　 7

　政府采购政策落实潜力 ● 81—100=项目有效落实政府采购政策的潜力很大，预计后续通过进一步采取措施确定能够实现。

　● 61—80=项目有效落实政府采购政策的潜力较大，预计后续通过进一步采取措施可增强落实性。

　● 41—60=项目有效落实政府采购政策的潜力一般，预计后续通过采取措施可增强落实性。

　● 21—40=项目有效落实政府采购政策的潜力较小，预计后续通过采取措施有可能提高落实性。

　 28 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 编号

　指标

　评分参考标准

　● 0—20=项目有效落实政府采购政策的潜力小。

　（注：此处的政府采购政策主要是指，促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等。）

　8

　 全生命周期成本估计准确性 ● 81—100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性很大。

　● 61—80=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较大。

　● 41—60=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预估。

　● 21—40=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本理解和认识还不够全面清晰。

　● 0—20=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本基本上没有得到理解和认识。

　9

　 资产利用及收益 ● 81—100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，非常有可能充分利用资产增加额外收入。

　● 61—80=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较有可能充分利用资产增加额外收入。

　● 41—60=预计社会资本在满足公共需求的前提下，利用项目资产增加额外收入的可能性一般。

　● 21—40=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性较小。

　● 0—20=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的可能性非常小。

　 29 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 表 C

　PPP 项目物有所值定性分析专家意见表

　项目名称

　委托单位

　评分结果

　专家小组意见：

　 组长签名：

　年

　 月

　 日

　姓名

　单位

　专业领域

　签名

　组长

　专家

　专家

　专家

　专家

　专家

　专家

　 30 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 按照现阶段以定性评价为主的原则，县财政局会同行业主管部门组织专家对该项目物有所值定性评价得分 72.01 分。具体见附件。

　专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用 PPP 模式。

　 31 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 是否通过

　否

　定性分析

　不宜采用

　 第四章 物有所值定量分析

　为便于进行项目物有所值评价和财政承受能力论证分析，本报告的计算周期采用特许经营期限（17 年）为计算期，其中建设期为 2 年，运营维护期为 20 年。

　4.1 定量分析步骤

　物有所值定量分析是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前期下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。

　 图 4-1 物有所值定量分析流程 PSC>PPP

　否

　是

　计算PSC值 不宜采用PPP 计算PPP值 设定参照项目

　定量分析

　进入准备阶段

　 32 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 物有所值定量分析的主要步骤包括：

　1、根据参照项目计算 PSC 值； 2、根据 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担、和配套投入等各项财政支出责任的现值，计算 PPP 值； 3、比较 PSC 值和 PPP 值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。

　PPP 值小于 PSC 值的，项目转入准备阶段，否则不宜采用 PPP 模式，应从当地 PPP 项目目录中剔除。

　4.2 PSC 值计算

　PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。

　PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

　（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

　（二）竞争性中立调整值；

　（三）项目全部风险成本。

　4.2.1 设定参照项目

　根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）

　中参照项目设定原则，参照项目可根据具体情况确定为：

　（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目； （二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施

　 33 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。

　4.2.2 参数指标选择

　1、资本结构：政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维护成本、第三方收入、其他成本等计算，应按照出资比例计算， 本项目采用政府付费的 BOT 模式建设，在运营维护期内，政府向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性（符合验收标准的公共资产），以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），可相应降低项目在运营期内的支付责任。政府已完成投资在项目公司中不作为资本性投资，由社会资本 100%控股项目公司。

　2、资本性收益：根据融资调整方案，项目总投资估算调整为 70575.01 亿元。扣除政府建设期补助，社会资本实际投资 56460.0 万元。按照 100%固定资产形成率测算，资本性收益按照残值率 0%估算，项目到期后设施全部无偿移交给政府。

　3、折现率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21

　号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，考虑市场因素和经济增长因素，结合公路行业情况，本项目折现率选定为 5.5%； 4、利润率选择：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量

　 34 长临高速公路古县连接线项目 物有所值评价及财政承受能力论证分析报告

　 付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，我国现阶段商业银行长期贷款利率约为 4.9%，根据项目实际，选定项目投资合理利润率为 7.3%。

　5、项目周期设定：根据上述折现率为 5.5%，合理利润率为 7.3% 设定，经对项目财务现金流量测算分析，项目在 17 年周期（含建设 期）的净现值为 1528.9 万元，动态投资回收期 16.57 年（含建设期），内部收益率为 6.31%，高于基准收益率 5.5%的要求，方案具有一定吸引力，可行性强，且在财政承受合理范围，故项目生命周期方案为 17 年较为合适。

　6、运营期运营费用调整计算 （1）运营维护费用 项目运营期限为 15 年，本项目运营维护成本如下：

　项目管理费参照《关于印发<山西省高速公路公司定编定员管理办法>的通...