某某市污水处理项目实施方案
来源：入团申请书 发布时间：2020-08-15 点击：
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某某市污水处理特许经营项目实施方案(第八稿)
实施机构：某某市住房保障和城乡建设管理局 咨询机构：某某
2 0 1 6 年 8 月 2 4 日
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第一章
前言
5 第二章
相关政策与法律文件
6 一、
污水与投资领域相关文件
6 二、
PPP 模式相关文件
6 三、
预算及地方政府债务相关文件
7 四、
采购服务相关文件
7 第三章
项目概况
8 一、
基本情况
8 (一) 公共产品与服务内容 8 (二) 采用 PPP 模式的必要性 8 (三) 采用 PPP 模式的可行性 8 (四) 项目运作的目标 8 (五) 项目运作的意义 9 二、
《 某某 市主城区污水处理厂项目》经济技术指标
9 (一) 主城区污水项目第一期部份 9 (二) 主城区污水项目第二期部份---改扩建 9 三、
《 某某 市长北污水处理厂项目》经济技术指标
9 第四章
合作主体
10 一、
项目实施机构
10 (一) 项目实施机构应具备的条件 10 (二) 项目实施机构的义务 11 (三) 项目实施机构的权利 13 二、
特许经营者与特许经营项目公司
14 (一) 特许经营者的条件 14 (二) 特许经营者的义务 15 第五章
项目运作方式
17 一、
运作模式与合作期间的设计
17 二、
项目第一次移交
18 (一) 项目第一次移交的条件 18 (二) 项目移交的范围与标准 18
3
(三) 申请项目第一次移交的文件 19 (四) 项目第一次移交的程序 19 (五) 项目运营及维护手册 19 三、
项目的运营与维护
19 (一) 运营及维护的基本原则 19 (二) 污水处理的具体方案 20 (三) 应急机制 20 (四) 本项目维修的具体方案：
20 (五) 卫生与安全的规定 21 (六) 暂停运营 21 四、
项目第二此移交
21 (一) 项目第二次移交的意义：
21 (二) 最后恢复性大修 21 (三) 项目第二次移交的标的 21 (四) 项目移交的标准 22 (五) 申请项目第二次移交的文件 22 (六) 性能检测程序 22 (七) 项目第二次移交的程序 23 (八) 保修期 23 (九) 承包商保证的转让 23
第六章
绩效考核与付费机制
23
一、
概述
23 二、
绩效考核
23 (一) 在线监测 23 (二) 人工监测 24 (三) 环保抽测 24 三、
付费方式
24 (一) 基本原则 24 (二) 计费标准 25 (三) 污水处理价格的计价范围 26 (四) 污水处理价格的单价调整 26 (五) 污水处理服务费的计算方式 27 (六) 违约金的计算方式 28 (七) 罚款的计算方式 28
第七章
融资方式
28
4
一、
股权融资
28 二、
债权融资
29
第八章
风险分配方式
29
一、
风险分配的基本原则
29 二、
法律变更
30 (一) 法律变更的定义 30 (二) 政府方可控的法律变更 30 (三) 政府方不可控的法律变更 31 三、
不可抗力
31 (一) 定义 31 (二) 界定方式 31 (三) 特殊分类 31 (四) 政治不可抗力 32 (五) 自然不可抗力 32 (六) 风险分配的细化规定 33 四、
风险分配框架
33
第九章
合同体系
34
一、
PPP 项目合同/ 特许经营协议
34 二、
股东协议
35 三、
履约合同
35 四、
融资合同
35 五、
保险合同
35
第十章
采购方式选择
35
一、
采购方式的定义
35 (一) 公开招标 35 (二) 竞争性谈判 35 (三) 邀请招标 36 (四) 竞争性磋商 36 (五) 单一来源采购 36 二、
采购方式的选择
36 三、
采购内容
36
5
第一章
前言
某某市人民政府为解决城市污水的处理问题，拟推动“某某市主城区污水处理厂项目”(以下简称主城区污水项目)、“某某市长北污水处理厂项目”(以下简称长北污水项目)两个子项目，由于以上两个子项目拟采取特许经营模式处理， 因此将两个子项目统称为“某某市污水处理特许经营项目”(以下简称本项目)， 并为此编制《某某市污水特许经营项目实施方案》(以下简称本方案)。本方案于本章前言中将处理两个问题，第一个问题撰写本方案的政策与法律依据？第二个问题是本方案应由谁提出？本方案的内容应包含有哪些部份？ 关于第一个问题，撰写本方案的政策与法律依据？依据《某某院某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42 号)规定：「在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。」由此规定可知，环境保护需要实施特许经营的，应依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
根据某某院 2016 年 7 月 5 日发布的《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》，某某院鼓励鼓励政府和社会资本合作，以多种方式拓宽融资渠道， 因此，《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》将对本项目的实施起的重要政策性文件。
至于环境保护项目是否包括污水污泥项目？依据《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90 号)的规定：「切实加强水污染防治力度，保障国家水安全，关系国计民生，是环境保护重点工作。……逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用 PPP 模式，以…„城镇污水处理 （含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、……等为重点。」由此规定可知，污水属于环境保护的重点工作，应逐步推广运用 PPP 模式。而由于本项目有实施特许经营的需求，依据前述的文件内容讨论，应执行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称特许经营办法)。
需特别说明的是，本项目虽然属于特许经营项目，但是政府与社会资本合作模式的相关政策与法律文件，与特许经营性质不违背的部份，仍得参照使用。
关于第二个问题，本方案应由谁提出？方案的内容应包含有哪些部份？依据特许经营办法第九条第一款规定：「县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。」由此规定可知，县级以上人民政府行业主管部门，可以根据社会发展的需求，提出特许经营项目实施方案；某某市住房保障和城乡建设管理局(以下简称住建局)为县级以上人民政府主管污水及污泥的行业主管部门，依法有权针对本项目提出特许经
6
营实施方案。
至于特许经营实施方案应包括哪些内容？依据特许经营办法第十条规定：
「特许经营项目实施方案应当包括以下内容：（一）项目名称；（二）项目实施机构；（三）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（四）投资回报、价格及其测算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（六）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（七）特许经营者应当具备的条件及选择方式； （八）政府承诺和保障；（九）特许经营期限届满后资产处置方式；（十）应当明确的其他事项。」本方案为了更完整说明本项目的实施方式，内容将调整为：第一章、前言；第二章、相关政策与法律文件；第三章、项目概况；第四章、合作主体；第五章、项目运作方式；第六章、付费机制；第七章、融资方式；第八章、风险分配方式；第九章、合同体系；第十章、采购方式选择；而特许经营办法第十条第一项项目名称、第三项基本经济指标与第五项可行性分析，本方案放在「第三章、项目概况」说明；特许经营办法第十条第二项项目实施机构以及第八项政府承诺和保障，本方案放在「第五章、合作主体」说明；特许经营办法第十条第四项投资回报、价格及其测算，本方案放在「第七章、付费机制」说明；特许经营办法第十条第六项特许经营协议框架草案，本方案放在「第十章、合同体系」说明；特许经营办法第十条第六项特许经营期限、第七项特许经营者应当具备的条件及选择方式及第九项特许经营期限届满后资产处置方式，本方案放在「第六章、项目运作方式」说明。
第二章
相关政策与法律文件一、
污水与投资领域相关文件
(一)《城镇排水与污水处理条例》【某某院第 641 号令】
(二)《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》【国发 [2014]60 号】
(三)《财政部等 3 部委关于印发污水处理服务费征收使用管理办法的通知》【财税[2014]151 号】
(四)《国家发改委等 3 部委关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》【发改价格[2015]119 号】
(五)《山西省物价局、山西省财政局、山西省住房和城乡建设厅关于制定和调整污水处理服务费收费标准等有关问题的通知》【晋价商字[2015]95】
(六)《财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》【财建[2015]90 号】
(七)《某某市市本级污水处理 PPP 项目特许经营考核及付费办法》二、
PPP 模式相关文件
(一)《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金
7
[2014]76
号】(以下简称财政部
76
号文) (二)《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财 金[2014]113
号】(以下简称财政部
113
号文) (三)《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资 [2014]2724 号】(以下简称发改委 2724 号文) (四)《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金 [2014]156 号】(以下简称财政部 156 号文) (五)《财政部关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指南》【财金 [2015]21 号】
(六《) 基础设施和公用事业特许经营管理办法》【发改委等 6 部委[2015]25 号令】
(以下简称特许经营办法) (七)《国家发改改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》【发改投资[2015]445 号】
(八)《某某院某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》【国办发[2015]42 号】
(以下简称某某院办公厅 42 号文) (九)《PPP 物有所值评价指引（试行）》【财金[2015]167 号】
（十）《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》【2016 年 7 月 5 日】三、 预算及地方政府债务相关文件
(一)《中华人民共和国预算法》 (二)《某某院加强地方政府性债务管理意见》【国发[2014]43 号】
(三)《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》【国发[2014]45 号】
(四)《某某院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》【国发[2014]71 号】
(五)《财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》【财预[2014]351 号】
(六)《某某院关于实行中期财政规划管理的意见》【国发[2015]3 号】四、
采购服务相关文件
(一)《中华人民共和国政府购法》 (二)《中华人民共和国政府采购法实施条例》【某某院令第 658 号】
(三)《财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》【财库[2015]214 号】
(四《) 财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》【财库[2014]215 号】
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第三章
项目概况
一、
基本情况
( 一) 公共产品与服务内容
本项目拟将某某市主城区污水处理厂与某某市长北污水处理厂两个子项目的特许经营权以 TOT 模式转让给项目公司，并将项目资产移交给项目公司，由项目公司于合作期间内提供污水处理服务，并于合作期间到期后，交还项目资产给政府方。
( 二) 采用
PPP 模式的必要性
1.
基础设施及公共服务类项目的基本特点决定了采用 PPP 模式的必要性， 本项目拥有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场 化程度较高等特点，适宜采用政府和社会资本合作模式。
2.
采用 PPP 模式可以有效减轻财政负担，本项目采用 PPP 模式较传统政府采购模式相比，不仅使投资主体多元化，促成了更多的资金来源， 而且在提高政府财政资金利用率的同时，缓解了财政负担。
3.
采用 PPP 模式可以提高公共服务效率，本项目采用 PPP 模式选择的社会资本将具有丰富的建设管理经验，社会资本的全过程参与，一方面优化了项目风险的合理分配，另一方面保证了项目全生命周期的建设效率与运营服务效率。
4.
采用 PPP 模式可以助推社会资本发展，本项目采用 PPP 模式，在解决政府融资问题的同时，可以推动本项目社会资本在基础设施建设项目中的发展。
( 三) 采用
PPP 模式的可行性
1.
政府层面：本项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证，物有所值定性评价部分，确定了本项目增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等内容，同时，本项目已通过物有所值定量评价，由此，本项目可采用 PPP 模式。财政承受能力论证说明，项目实施对当前及今后年度财政支出的影响合理、可行。因此，本项目可采用 PPP 模式。
2.
社会资本层面：本项目采用 PPP 模式，社会资本可以通过政府付费形式获取收益。本项目财政承受能力论证给出了采用按实际使用量为社会资本的补偿方式，并保障了社会资本合理的收益率。因此，本项目以 PPP 模式与社会资本合作具有可行性。
( 四) 项目运作的目标
1. 合理风险分担目标：合理风险分担目标为确定最佳合理风险承担者， 有效降低项目全生命周期的风险成本。本项目风险合理分担依据为：
运营维护的风险由社会资本承担；法律法规变化、政策风险与最低需求等风险由政府承担；不可抗力风险由双方共担。
2. 最佳运作方式目标：本项目以实现政府和社会资本合作双赢，适宜项
9
目投资、运营等特点为目标，选择最佳的运作模式为 TOT 模式。
3. 有效交易结构目标：本项目以项目投融资比例合理化、汇报机制有序化、相关配套全面化为目标，实现有效的交易结构。
( 五) 项目运作的意义
1. 提升财政投资资金的使用效率：本项目通过确定合理的融资比例，引入社会资本投资，提升财政投资资金的使用效率。
2. 改善公共基础设施的服务质量：本项目通过将投资、运营一体化，最大化的提升社会资本能动性，改善公共基础设施的服务质量。
3. 实现政府和社会资本互利双赢：本项目通过实现风险的合理分配、收益的合理共享、收费标准的合理规制实现政府和社会资本互利双赢。
二、
《 某某 市主城区污水处理厂项目》经济技术指标
依据国家城市给水排水工程技术研究中心编制的《某某市主城区污水处理改扩建工程可行性研究报告》，主城区污水项目的基本经济技术指标如下：
( 一) 主城区污水项目第一期部份
1. 区位：某某市城区紫金西街西段南侧，长太铁路以西，石子河以北。
2. 占地面积：120 亩。
3. 建设内容：粗格栅、提升泵房、细格栅、旋流沉砂池、改良氧化沟、鼓风机房、二沉池、污泥浓缩脱水间、配电室、实验楼、机修车间、会议室、综合办公楼。
4. 投资规模：9,717 万元。
5. 主要产出说明：出水水质设计标准为国标一级 B，改建后出水标准将提升为国标一级 A，现日处理污水约 10 万吨，日出售中水 5 万吨。
( 二) 主城区污水项目第二期部份--- 改扩建
1. 区位：某某市城区紫金西街西段南侧，现主城区污水处理厂以西，石子河以北，西二环路以东。
2. 占地面积：160.08 亩。
3.
建设内容：进水泵房、沉砂池、生化池、二沉池、D 型滤池、鼓风机房、配电中心、接触消毒池、中控室。
4.
投资规模：47,922 万元。
5.
主要产出说明：出水水质设计标准为国标一级 A，现日处理污水约 3 万吨。
三、
《 某某 市长北污水处理厂项目》经济技术指标
依据 2008 年 6 月中国市政工程华北设计研究院所编制的《某某市长北污水处理及回用工程可行性研究报告》，长北污水项目的基本经济技术指标如下：
1. 区位：某某市郊区黄碾镇黄南村，市高压电瓷厂以南，榆黄路以西， 浊漳河(漳泽水库下游河道)以东，首钢长钢铁路以北。
2. 占地面积：96.3 亩。
3. 建设内容：粗格栅、细格栅、旋流沉砂池、水解酸化池、生物池配水
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井、生物池、二沉池、鼓风机房、加油加氯间、机械混合池、滤站、接触池、清水池、污泥浓缩脱水机房、送水泵房、配电室、机修车间、综合办公楼。
4. 投资规模：35,844.96 万元。
5. 主要产出说明：出水水质设计标准为国标一级 A，现日处理污水约 6.2 万吨。
第四章
合作主体
有关于本项目涉所及到的合作主体，可以分为项目实施机构、特许经营者与项目公司，具体内容说明如下：
一、
项目实施机构
( 一) 项目实施机构应具备的条件
有关项目的实施机构应具备的条件，依据特许经营办法第十四条规定：「县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。」由此规定可知，特许经营项目的项目实施机构条件包括：第一、授权人必须是县级以上人民政府授权，第二、被授权人即被授权对象为有关部门或是单位，第三、县级以上人民政府的授权必须具体明确。因此只要符合上述三条件，即可作为项目实施机构。
依据前述办法规定，项目实施机构必须取得具体明确的授权，至于具体的授权内容包括哪些内容？参照财政部 113 号文第 11 条第 6 款的规定：「授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。」由此规定可知，授权内容包括：第一、政府对项目实施机构的授权， 第二、政府直接或通过项目实施机构对社会资本(指特许经营者或是特许经营项目公司)的授权。
某某市人民政府为县级以上人民政府，依据上述的规定，有权将本项目所涉及到的相关权利，授权给某某市住房保障和城乡建设管理局(以下简称住建局)作为本项目实施机构，具体的授权内容包括：第一、某某市人民政府直接授权本项目的代表权给住建局，住建局不得将此代表权再授权给其他部门或是单位；第二、某某市人民政府将本项目特许经营权授权给住建局，住建局未来必须将此项目的特许经营权授权给特许经营项目公司。
某某市人民政府授予住建局的特许经营权，具体内容应包括：
1.
项目运作方式：本项目所采取的运作方式为 TOT 模式，即由某某市人民政府或是项目实施机构，授予特许经营项目公司本项目运营的特许经营权，并由项目实施机构移交项目资产的占有给特许经营项目公司后，由特许经营项目公司运营，并于特许经营权期满后，将项目资产的占有移交给项目实施机构。
2.
项目标的范围：本项目范围包括两个子项目，分别是“某某市主城区
11
污水处理厂项目”以及“某某市长北污水处理厂项目” 3.
禁止处分的规定：特许经营权经授权后，专属于特许经营项目公司， 未经项目实施机构同意，禁止特许经营项目公司转让、出租、质押、再授权或是其他任何处分。
4.
特许经营权的从属性：本项目特许经营权的授予，从属于特许经营合同，特许经营合同完成签署时，视为特许经营权的授权程序完成；特许经营合同生效时，特许经营权的授权同时生效；特许经营协议特许经营期间到期、提前终止、或是政府强制接管本项目资产时，所授予的特许经营权丧失其效力。
5.
特许经营期间：本项目特许经营期限自项目第一次开始移交之日起开始起算，至第三十年期满日截止，特许经营期间结束。
6.
污水处理服务费的收费方式：特许经营权授予特许经营项目公司后， 特许经营项目公司不得就其所提供污水处理的服务，向使用者收取任何费用，而应由项目实施机构依法统一向使用者收费后，再由项目实施机构依约付费给特许经营项目公司。
7.
项目资产使用费：合同生效后 30 日内，特许经营项目公司应给付项目资产使用费十亿元给项目实施机构，如特许经营公司未依约给付，项目实施机构有权拒绝移交项目资产、兑现履约保函、并且提前终止合同。此费用应作为财政收入入缴国库，实施机构将用该费用偿还污水处理厂债务，余额将用于城市基础建设。
8.
再生水的销售：再生水的水权归项目实施机构所有，特许经营项目公司销售再生水的收益，应全归项目实施机构所有，如特许经营公司增加再生水设备的投资，项目实施机构与特许经营项目公司对于再生水销售的收益可以进行分成，分成的比例由项目实施机构与特许经营项目公司协商。
( 二) 项目实施机构的义务
有关于项目实施机构对于本项目的相关义务，参照财政部 156 号文第十三节的规定：「为了确保 PPP 项目的顺利实施，在 PPP 项目合同中通常会包括政府承诺的内容，用以明确约定政府在 PPP 项目实施过程中的主要义务。一般来讲， 政府承诺需要同时具备以下两个前提：一、是如果没有该政府承诺，会导致项目的效率降低、成本增加甚至无法实施；二、是政府有能力控制和承担该义务。由于 PPP 项目的特点和合作内容各有不同，需要政府承担的义务有可能完全不同。在不同 PPP 项目合同中，政府承诺有可能集中规定在同一条款项下，也有可能散见于不同条款中。实践中较为常见的政府承诺如下：一、付费或补助：在采用政府付费机制的项目中，政府按项目的可用性、使用量或绩效来付费是项目的主要回报机制；在采用可行性缺口补助机制的项目中，也需要政府提供一定程度的补助。对于上述两类项目，按照合同约定的时间和金额付费或提供补助是政府的主要义务。在一些供电、供气等能源类项目中，可能会设置“照付不议”的付费
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安排，即政府在项目合同中承诺一个最低采购量，如果项目公司按照该最低采购 量供应有关能源并且不存在项目公司违约等情形，不论政府是否需要采购有关能 源，其均应按照上述最低采购量付费。二、负责或协助获取项目相关土地权利：
在一些 PPP 项目合同中，根据作为一方签约主体的政府方的职权范围以及项目的具体情形不同，政府方有可能会承诺提供项目有关土地的使用权或者为项目公 司取得相关土地权利提供必要的协助（关于土地取得的机制，请见本章第六节）。
三、提供相关连接设施：一些 PPP 项目的实施，可能无法由项目公司一家独自完成，还需要政府给予一定的配套支持，包括建设部分项目配套设施，完成项目 与现有相关基础设施和公用事业的对接等。例如，在一些电力项目中，除了电厂 建设本身，还需要建设输电线路以及其他辅助连接设施用以实现上网或并网发电， 这部分连接设施有可能由政府方建设或者由双方共同建设。因此，在这类 PPP 项目中，政府方可能会承诺按照一定的时间和要求提供其负责建设的部分连接设 施。四、办理有关政府审批手续：通常 PPP 项目的设计、建设、运营等工作需要获得政府的相关审批后才能实施。为了提高项目实施的效率，一些 PPP 项目合同中，政府方可能会承诺协助项目公司获得有关的政府审批。尤其是对于那些 项目公司无法自行获得或者由政府方办理会更为便利的审批，甚至可能会直接规 定由政府方负责办理并提供合法有效的审批文件。但政府承诺的具体审批范围以 及承诺的方式，需要根据法律法规的有关规定、项目具体情况以及获得相关审批 的难易程度作具体评估。五、防止不必要的竞争性项目：在采用使用者付费机制 的项目中，项目公司需要通过从项目最终用户处收费以回收投资并获取收益，因 此必须确保有足够的最终用户会使用该项目设施并支付费用。鉴此，在这类项目 的 PPP 项目合同中，通常会规定政府方有义务防止不必要的竞争性项目，即通常所说的唯一性条款。例如，在公路项目中，通常会规定政府承诺在一定年限内、 在 PPP 项目附近一定区域不会修建另一条具有竞争性的公路（关于唯一性条款， 请见第四章第一节）。六、其他承诺：在某些 PPP 项目合同中也有可能规定其他形式的政府承诺。例如，在污水处理和垃圾处理项目中，政府可能会承诺按时提 供一定量的污水或垃圾以保证项目的运营。」由此规定可知，项目实施机构于特 许经营协议的义务，一般包括：第一、付费或补贴：付款机制包括使用量付费、绩效付费以及可用性付费。第二、提供项目相关土地：项目实施机构有义务依据 合同约定，提供项目土地，供特许经营者或是特许经营项目公司完成工作。第三、 提供相关连接设备：实践中项目实施机构在合同中承诺提供全部或是一部份的配 套设施。第四、 办理相关审批：由于项目实施机构对于项目相关审批有一定的 控制力，因此经常约定由项目实施机构完成相关审批。第五、其他必要的承诺：
其他应该由项目实施机构办理之事项。
依据上述的规定，项目实施机构在合同中的义务应包括以下内容：
1. 预算编列：项目实施机构对于本项目跨年度预算期间内应给付的服务费，应编列相应的政府跨年度财政预算。
2. 财政投资评审：完成财政主管部门要求的财政投资评审。
13
3. 给付污水处理服务费：特许经营项目公司于特许经营期完成工作，项目实施机构按照合同所约定的时间及金额，给付污水处理服务费给特许经营项目公司。
4. 移交项目资产占有：项目实施机构应依照合同约定的条件及程序，将项目资产的占有移交给特许经营项目公司。
5. 办理项目审批：项目实施机构应于生效日期前，已合法获得本项目应获得的相关审批；并协助特许经营项目公司取得应由特许经营项目公司应取得的相关审批。上述生效日期是指：以项目实施机构与特许经营项目公司签订特许经营协议的日期，作为特许经营协议生效的日期， 具体日期为 2016 年○月○日。
6. 其他义务：项目实施机构履行合同时，应履行的其他义务。
( 三) 项目实施机构的权利
项目实施机构在特许经营协议中最关键的权利，是对特许经营项目进行监管， 至于具体的监管内容为何？参照财政部 113 号文的规定第 11 条第 6 款的规定：
「监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。」具体内容说明如下：
1. 履约监管 参照财政部 113 号文的规定第 28 条第 2 款的规定：「项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。」由此规定可知，合同的违约救济制度可以作为项目实施机构的履约监管手段。
2. 行政监管 参照财政部 113 号文的规定第 30 条的规定：「政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。」由此规定可知，项目实施机构相关职能部门，依据法律法规的规定进行行政监管。
3. 公众监督 参照财政部 113 号文的规定第 31 条的规定：「政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。社会资本或项目 公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国 家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评 估报告和项目重大变更或终止情况等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在 违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。」由此规定可知，公众监督的机制包括：公众知情权、以及提请监督检查权两部份。
依据上述的规定，项目实施机构在合同中的权利应包括以下内容：
1. 项目监督的权利：项目实施机构有权通过项目实施机构代表以及指定的第三人，依据合同约定以及相关法律的规定，对于特许经营项目公司履行合同义务，进行必要的监督。特许经营项目公司应为本项目的
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运营及维护服务，承担最终的全部责任，不因项目实施机构、项目实施机构的代表以及指定的第三人的审核、复核、指示、备案、或是其他监管的行为，减轻或是免除特许经营项目公司的最终责任。
2. 进入项目设施的权利：项目实施机构、项目实施机构的代表以及指定的第三人有权在任何时候进入本项目设施，按照合同规定对污水处理项目设施的运营和维护进行监管，但不得干涉、延误或干扰特许经营项目公司履行其在合同项下的义务。
3. 列席会议并发言的权利：特许经营项目公司股东会、董事会、监事会时，应通知项目实施机构代表列席，项目实施机构参与会议有权针对本项目相关事项发言并参与讨论。
4. 项目实施期间的知情权：特许经营项目公司在特许经营期间有义务向项目实施机构代表提交项目运营及维护报告，项目实施机构代表应对特许经营项目公司所提交的计划及报告进行审阅，并存档备查。
5. 进场检查与测试：在不影响项目正常实施的情况下，项目实施机构代表有权进场进行检查与测试，特许经营项目公司应派代表陪同检查与测试，并提供必要的条件。
6. 建立保证体系：在开始运营的日期之前，特许经营项目公司应建立健全质量保证体系、安全保证体系，制定和执行质量保证和质量控制计划，并在运营报表中，同时反映质量监控情况，供项目实施机构代表进行监督。
7. 财务检查权：项目实施机构得派员检查特许经营项目公司的财务状况， 项目实施机构执行检查时，得通知特许经营项目公司限期提出账簿、表册、财务报告或是其他相关文件，以供查核，项目实施机构对于相应财务问题的查询，特许经营项目公司应予配合。
8. 不免责条款：项目实施机构、项目实施机构代表对本项目行使的监督行为，并不免除特许经营项目公司的运营责任。
二、
特许经营者与特许 经营项目公司
( 一) 特许经营者的条件
参照财政部 156 号文的规定：「社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同 的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有 法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级 人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不 得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。」；依据某某院办公厅 42 号 文的规定：「„„鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业 积极参与提供公共服务„„大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制， 健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承 担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担 地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作
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项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。」；依据特许经营办法第十五条第一款的规定：「实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。」以及第十六条的规定：「实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。」由此规定可知， 有关特许经营模式中投资人的相关规定，可以整理如下：
第一、 特许经营的投资人分为两种，一种是特许经营者，另一种是特许经营项目公司。
第二、 可以由特许经营者与项目实施机构政府方签订特许经营协议，也可以由特许经营项目公司与项目实施机构签订特许经营协议。
第三、项目实施机构对于特许经营项目，特许经营的投资人是否要成立特许经营项目公司，应于招标文件中载明。
第四、特许经营的投资人是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，因此自然人不可以作为特许经营的投资人。
第五、社会资本又可以分为：民营企业、国有企业、外国企业以及外商投资企业。第六、本级人民政府下属的政府融资平台，已建立现代化制度的，可以作为特许经营项目的投资人。
第七、 鼓励国有控股企业积极参与提供服务。
为有效阻隔风险并基于财务专款专用控管之目的，因此拟由特许经营的投资人成立特许经营项目公司，并由项目实施机构与特许经营项目公司直接签订特许经营协议。
( 二) 特许经营者的义务
本项目特许经营者在合同中的义务应包括以下内容：
1. 特许经营项目公司的一般义务：
A.
依据合同、国家标准或其他相关之规定，提供本项目运营及维护服务。
B.
遵守本项目安全、环保的相关法律法规规定； C.
依约提供应提供的各式保函； D.
取得特许经营项目公司应取得的相关审批； E.
取得本项目应取得的相关保险及融资； F.
接受项目实施机构的监管，服从社会公共利益，履行对社会公益性事业应尽的义务； G.
其他特许经营项目公司履行合同应履行的义务。
2. 编制人员的安置：特许经营项目公司应提出人员安置方案，妥善安置本项目编制人员，方案内容应对编制人员名册全部接收人员，按原编制同一劳动条件、同一工资水平全部接收，具体的安置办法由特许经营项目公司与接收人员进行充分沟通协商。特许经营项目公司应充分考虑编制人员的需求，编写人员安置方案，并提交项目实施机构审议， 经项目实施机构审议通过后，由特许经营项目公司实施，实施过程中
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如发生无法实施之情事，项目实施机构可以要求特许经营项目公司， 考虑项目实施过程中的具体情况，重新编写人员安置方案送审。特许经营项目公司接收人员，项目实施机构应支付人员安置费，人员安置费的计算方式为编制人员名册中，扣除合理操作人员 158 名后(其中包 括主城区污水处理厂 43 名，长北区污水处理厂 115 名)，剩余的接收人员以每人年平均工资肆万（40,000）元，由项目实施机构另外支付人员安置费用给特许经营项目公司，支付年限为五年。合理操作人员是指编制人员名册中，年资最资浅的前 158 名人员，合理操作人员的工资纳入水价计算，项目实施机构不另外支付人员安置费。特许经营项目公司必须按照审议通过的人员安置方案，对所有接收人员(包括合理操作人员以及剩余的接收人员)支付工资并安排工作，不得以项目实施机构支付人员安置费用的金额与年限不足为由克扣人员工资，或是发生其他不当安排工作的情形，否则项目实施机构有权全数追回已支付的人员安置费用、兑现履约保函、并追究特许经营项目公司的违约责任。项目第一次移交完成后起算一年后，由特许经营项目公司提出第一年人员安置费用的申请，经项目实施机构审查人员安置妥适后依约付款。第二年至第五年的人员安置费用支付方式，类推第一年的人员安置费用支付方式。
3. 履约保函：特许经营项目公司应于生效日期 10 日内，依约缴交金额伍千万元银行所出具的履约保函，履约保函的格式应为项目实施机构可接受的见索即付的银行履约保函，担保范围为特许经营项目公司于合同中全部的义务。
4. 股权转让的限制：特许经营期内非经项目实施机构的同意，特许经营项目公司应促使特许经营者不得转让其对特许经营项目公司的股权。
5. 转投资的限制：特许经营项目公司的资金必须专款用于本项目，不得将资金转投资，或是将资金用于其他与本项目无关的项目。
6. 财务相关报表的提送：特许经营项目公司须按期向项目实施机构提供以下财务相关报表：
A.
会计报表：包括资产负债表、损益表、现金流量表 B.
成本表和人工、能源及化学品月消耗表 C.
年度财务报告：包括资产负债表、现金流量表、所有者权益变动表、附注、财务分析说明 D.
经项目实施机构所指定的会计师事务所完成审计的上年度财务报告 E.
固定资产清点表 7. 经营管理报表的提送：特许经营项目公司须按期向项目实施机构提供以下经营管理相关报表：
A.
按期上报进出水的水质、水量、污泥处理情况、设备运行情况等生
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产报表 B.
安全月报表 C.
维持和购买保险的证明材料 D.
在每次兑现履约保函补充至规定的金额，并提供已经恢复履约保函金额的证据 E.
及时提供可能不定时合理要求的特许经营项目公司财务状况的其他资料 8. 分别制作财报及管理报表：财务报表与管理报表，应区分主城区污水处理厂与长北污水处理厂分别编制。
9. 知识产权之合法取得：特许经营项目公司承诺因履行合同所使用之知识产权均以合法方式取得，如因非法取得知识产权，致使第三人对于项目实施机构提出赔偿，特许经营项目公司应负担相关之费用及损害。
10. 特许经营项目公司使用人责任：特许经营项目公司因履行合同所聘用、委托、指派第三人履约的，特许经营项目公司对于第三人的行为，负同一之责任。
11. 第三方合同的效力：特许经营项目公司因履行本项目合同与第三方签订相关出租或是出借等合同中应约定，除项目实施机构同意外，当本项目合同发生提前终止事由时，特许经营项目公司与第三人所签订的合同应一并提前终止。
12. 变更事项的通知：特许经营项目公司的登记事项或是公司章程有变更的，应于完成变更登记五日内，检附相关文件通知项目实施机构。
第五章
项目运作方式
一、
运作模式与合作期间的设计
依据特许经营办法第五条规定：「基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； （三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。」至于何为国家规定的其他方式？依据某某院办公厅 42 号文的规定：「积极运用转让—运营—移交（T OT ）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。」由以上规定可知，T O T 模式属于政策文件认可的模式，即项目实施机构将项目的特许经营权以及项目资产的占有转让给特许经营项目公司，特许经营项目公司于合作期间进行运营，并于合作期限届至后，由特许经
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营项目公司将项目资产的占有转让给项目实施机构。
一般项目合作期限分为建设期与运营期，而如果项目涉及到特许经营权，运营期又称为特许经营期，由于本项目采取 TOT 模式不涉及到建设期，因此本项目合作期间等同于运营期，也等同于特许经营期，因此只需讨论特许经营期间长短的问题，有关于特许经营的期间长短的规定，依据特许经营办法第六条之规定：
「基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30 年。」由此 规定可知，特许经营期间最长不超过 30 年；本项目合作期间定为 30 年，不超过 特许经营期间 30 年的规定，应属合规。
关于在 TOT 模式下项目移交与国有资产交易问题，我们认为，第一，PPP模式下的 TOT 程序是国有资产交易的特别程序，在两者出现冲突时，应优先适用PPP 模式关于 TOT 程序的相关规定；第二，本项目的 TOT 资产转让是特许经营权的转让，而不是所有权的转让，本项目所有权将始终保持政府方所有。
基于以上两点，以 TOT 方式处分国有资产应履行的国有资产监管程序如下：
（1）由第三方评估机构出具资产评估报告，根据长北污水处理厂资产评估报告 (晋长诚信评报字【2016】第 012 号)长北污水处理厂的市场价值为 237,433,886元 , 根据某某市供水总公司污水处理厂资产评估报告(晋长诚信评报字【2016】第013 号)某某市供水总公司污水处理厂资产的市场价值为 123,473,327 元,
根据长
治市供水总公司污水处理厂资产评估报告(晋长诚信评报字【2016】第 013 号)长
治市污水处理厂(二期)资产的市场价值为 262,138,901 元,经计算本项目资产市场总价值共为 623,046,114 元；（2）实施机构就以 T O T 方式处分国有资产向项目所在地国有资产监管机构进行备案；（3）在进行 T O T 方式移交时，无需通过指定的国有资产交易场所，只需按照 PPP 特许经营合同约定的内容办理。
二、
项目第一次移交
( 一) 项目第一次移交的条件
项目的第一次移交指的是 TOT 模式中的第一个 T，即项目实施机构将项目资产的占有，现况交付于特许经营项目公司，特许经营项目公司完成以下全部义务后，项目实施机构应依约办理项目第一次移交：
1. 于合同生效日期 30 日内，完成合同约定的融资义务； 2. 于合同生效日期 30 日内，完成合同约定的给付项目资产使用费义务； 3. 于合同生效日期 10 日内，完成合同约定的提交履约保函的义务。
( 二) 项目移交的范围与标准
项目实施机构依约办理项目第一次移交时，应将项目资产清册所示项目资产的占有，全部移交给特许经营项目公司。项目资产的产权仍归属于项目实施机构， 不因项目实施机构移交项目资产的占有后，而失去产权。
特许经营者于本项目投标阶段，对于项目资产的功能、性能、质量等使用现 况都已明确了解，且对于项目资产均达良好运营情况已有充分的认识。项目实施 机构移交项目资产的占有于特许经营项目公司后，项目资产如发生任何无法运作、
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瑕疵或是其他障碍的情况，特许经营项目公司须自行排除项目资产的障碍，与项目实施机构无关。
( 三) 申请项目第一次移交的文件
特许经营项目公司已完成第一移交的条件后，特许经营项目公司应提交以下文件，向项目实施机构代表申请项目第一次移交：
1. 申请项目第一次移交的书面申请文件； 2. 已履行第一次移交条件的全部义务的相关书面证明文件； 3. 声明项目现场移交的项目资产，与项目资产清册内容一致的声明书； 4. 项目现场移交代表名单以及特许经营项目公司出具的授权书； 5. 编制人员安置计划； 6. 项目运营及维护手册。
( 四) 项目第一次移交的程序
项目实施机构代表收受前条约定的相关文件后，应审查文件内容是否符合合同要求，经项目实施机构代表审查合格后，转交给项目实施机构，项目实施机构复核文件后，应组织有关方面办理联合移交。
项目实施机构应通知特许经营项目公司，至本项目现场办理项目第一次移交， 双方应于项目现场确认移交的项目资产是否与项目资产清册内容相符，经双方确 认相符后，由项目实施机构代表制作移交记录一式三份，实施机构、特许经营公 司各持一份，报送国资监管机构备案一份，移交记录由现场双方代表签字并经项 目实施机构审查无误后，将移交记录送达给特许经营项目公司。
项目实施机构将移交记录发送给特许经营公司后，项目第一次移交程序视为完成。
( 五) 项目运营及维护手册
特许经营项目公司编写项目运营及维护手册，内容应包括生产运营、日常维护、设备检修内容、程序和频率等。
特许经营项目公司必须确保本项目在移交的过程中，污水处理服务必须持续不中断，并将确保服务持续不中断的计划方案编写于项目运营及维护手册中。
三、
项目的运营与维护
( 一) 运营及维护的基本原则
特许经营项目公司应根据合同的约定，自行承担费用（包括税费）和风险， 管理、运营和维护污水处理设施。特许经营项目公司应确保在特许经营期间内， 始终根据下列规定运营并维护污水处理项目设施：
1. 国家和地方现行的企业运行的有关法律法规，污水处理的有关法律法规、标准和规范，本项目有关批准文件的要求； 2. 合同所约定的质量保证、质量控制和安全生产的要求； 3. 《某某市市本级污水处理 PPP 项目特许经营考核及付费办法》、《山西省污染源自动监控系统运行管理办法(暂行)》、《城市污水处理厂运行、维护及其安全技术规程》(CJJ60-2011)、《城镇污水处理厂污染物排放
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标准》(GB18918-2002)； 4. 如有国家最新标准发布，依最新标准执行； 5. 合理的商业标准以及谨慎运行惯例； 6. 项目运...
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