论我国学前教育财政投入体制改革创新—基于广州市123所幼儿园政府财政投入实证研究

　论我国学前教育财政投入体制的改革创新 ——基于广州市 123 所幼儿园政府财政投入的实证研究 Reform and Innovation of the Financial Investment System for Preschool Education in China:Based on the Empirical Research of Government Financial Investment for 123 Kindergartens in Guangzhou 作

　者：

　刘霞

　作者简介：

　刘霞，女，江西萍乡人，广州市教育研究院教育发展研究室副研究员（广东 广州 510030）。

　原文出处：

　《广东第二师范学院学报》(广州)2020 年第 20202 期 第25-35 页

　内容提要：

　完善的投入体制是办好学前教育的重要支撑与保障。基于广州市 123 所幼儿园政府财政投入实证数据的研究发现：政府对幼儿园生均财政拨款差异较大，且在大多数幼儿园中的生均拨款数偏低，政府生均拨款在不同类型幼儿园存在显著性差异；政府在不同幼儿园办园成本中的分担比例差异较大，且在大多数幼儿园办园成本中的分担比例偏低，不同类型幼儿园办园成本中的政府分担比例存在显著性差异；不同类型幼儿园办园成本中家庭分担比例差异较大，且家庭分担比例高的幼儿园偏多，不同类型幼儿园办园成本中的家庭分担比例存在显著性差异。对当前学前教育财政投入体制进行创新改革，就必须明确规定学前教育财政投入占比，落实政府投入为主的投入体制；要平等对待所有普惠性幼儿园，探索建立普惠性学前教育财政投入体制；要优先建设非营利制度，深入改革普惠性民办幼儿园财政投入及监管体制。

　A sound investment system is an important support and guarantee for preschool education.Based on the empirical data of government financial investment in 123 kindergartens,it is found that there is a large difference in appropriation per child between different kindergartens,and the average appropriation is low.There are significant differences in appropriation per child among different types of kindergartens.The proportion of government"s share in the cost of running kindergartens in different kindergartens varies greatly,and it is generally low.There are significant differences in the proportion of government"s share in different types of kindergartens.The proportion of family"s share in the cost of running kindergartens in different kindergartens varies greatly,and it is high in most cases.There are significant differences in the proportion of family"s share in different types of kindergartens.To carry out the innovation and reform of financial investment system for preschool education,the proportion of financial investment for preschool education should be clearly stipulated and government should be the dominant investor of investment system.All the universally beneficial kindergartens equally should be treated equally and the establishment of the financial investment system for it should be explored.Priority should be given to the construction of a non-profit system and the in-depth reform of the financial investment and supervision system for universally b

　期刊名称：

　《幼儿教育导读（教育科学版）》 复印期号：

　2020 年 07 期

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　键

　词：

　学前教育/财政投入/体制/改革

　preschool education/financial investment/system/reform

　标题注释：

　【基金项目】2018 年度国家社会科学基金重点项目“我国普惠性学前教育公共服务体系建设的路径和机制研究”（18ZDA336）。

　一、问题的提出

　 2019 年 2 月，中共中央、国务院发布了《中国教育现代化 2035》，部署了“建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制”的战略任务。完善的投入体制是办好学前教育的重要支撑与保障，学前教育财政经费在幼儿园之间的分配问题是学前教育投入体制的一个重要内容，它不仅影响着学前教育事业的整体发展，也直接关系到各社会群体的切身利益。

　 已有一些相关研究讨论过政府财政性学前教育经费在不同幼儿园之间的分配及其是否公平的问题。基于 2003 年河南及华东南 2 个县的财政投入数据，徐雨虹发现学前教育投入不仅存在地区之间的严重不均衡，而且同一地区不同类型幼儿园之间的差距也非常大[1]。张雪、袁连生等通过分析 1996—2009 年的省级数据，提出我国学前教育财政投入如果继续主要用于公办幼儿园教育质量的提高，则其扩大学前教育机会的作用会被抑制，学前教育政府财政投入方式亟需改变[2]。宋映泉根据2010 年河北等 3 省 25 县 591 所幼儿园的调研数据，发现地方政府整体上对幼儿园办学经费的分担比例低且不平衡，地方政府分担比例和财政投入在公办和民办幼儿园之间、不同类型公办园之间有显著差异[3]。张雪通过分析 2003—2013 年省级数据，发现 2010 年之前的地方政府财政投入对公办园具有倾斜性，2010 年后地方政

　府在学前教育中的成本分担力度受学前教育财政努力程度和人口结构的影响，在如何提高地方政府学前教育成本分担力度及如何合理有效使用新增学前教育经费等方面还存在许多亟待解决的问题[4]。需要注意的是，随着《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010 年）、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（2011 年）的颁布，我国政府开始着力构建政府主导、社会参与的学前教育财政投入体制，从中央到地方各级政府相继出台了各种加大投入、促进学前教育健康发展的政策[5]。在 2011 年以来加大学前教育财政投入成为各地政策的主旋律背景下，政府财政性学前教育经费在不同类型幼儿园之间的分配呈现出什么样的格局？在学前教育作为社会公共服务体系重要组成部分的新定位下，如何创新建立更加科学合理公平的学前教育财政投入体制？学界尚缺乏较丰富的实证数据及相关研究。

　 基于此，本研究分析描述政府①在不同类型幼儿园中的财政投入基本情况及分担比例，同时试图回答以下问题：（1）政府在不同类型幼儿园之间的财政投入基本情况，包括不同类型幼儿园中幼儿所享受的财政教育经费情况如何？政府在不同类型幼儿园办学经费的分担比例情况如何？（2）政府财政投入在不同类型幼儿园之间是否存在显著性差异？特别是政府在教育部门办园、其他类型公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园、非普惠性民办幼儿园之间办学经费的分担比例是否存在显著性差异？在回答上述问题的同时，本研究尝试对我国学前教育财政投入体制的改革创新提出一些新的意见与建议。

　 二、研究对象与方法

　 （一）研究对象

　广州市 A 区（为尽可能控制社会经济水平及区域政策的影响因素，本研究样本幼儿园全部来自 A 区）全部 202 所幼儿园。依据幼儿园办园性质划分，本次样本幼儿园分为 4 类，其中，教育部门办园 28 所，占 22.76%；其他部门办园（包括机关办园、企事业单位办园、集体办园、部队办园）11 所，占比 8.94%；普惠性民办幼儿园 60 所，占比 48.78%；非普惠性民办幼儿园 24 所，占比 19.51%。

　 （二）研究方法

　 本研究采用自编问卷对幼儿园进行调查。问卷共包括 3 个部分内容，第一部分为 2018 年幼儿园总收入情况，包括 2018 年总收入（不含幼儿伙食费收入②），以及 2018 年政府财政拨款、保教费收入、托管费收入、办学者投入、社会捐赠等细目；第二部分为 2018 年幼儿园总支出情况，包括 2018 年总支出（不含幼儿伙食费支出），以及 2018 年人员支出、公用支出、专项基建费支出等细目；第三部分为开放式问题，主要了解幼儿园视角的政府财政投入情况及期望。通过问卷星发放202 份电子问卷，共收回 142 份，问卷回收率为 70.30%；删去答题不完整卷、无效卷后有效问卷为 123 份，问卷有效率 86.62%。在问卷调查过程中，笔者要求幼儿园财务人员先针对问卷内容核查、核准相关信息，再由正园长填写问卷。收到问卷后，对存疑数据，笔者逐一与幼儿园进行核查、核准。在问卷调查的同时，辅以对部分园长及财务人员的非正式访谈，访谈内容主要围绕园长对政府投入学前教育相关事项的具体感受及期望。

　 本研究使用生均财政拨款来分析政府对幼儿园财政投入的基本情况。生均财政拨款由 2018 年政府在该园的财政拨款总数除以该园在园幼儿数得到，这一指标有助于粗略了解每个幼儿及其家庭对政府财政投入的可能受益。此外，为了从不同角

　度了解政府财政投入的基本情况，本研究还分析了政府及家庭在幼儿园办园成本中的分担比例。因幼儿园办园成本复杂，不同地区不同类型幼儿园成本核算内容及方式各异等原因，要精确计算政府及家庭在幼儿园办园成本中的分担比例难度非常大。因此，本研究以政府财政拨款在幼儿园总支出中的占比来近似替代政府在幼儿园层面上办园成本分担的比例，以幼儿园保教费收入加上托管费收入在幼儿园总支出中的占比来近似替代幼儿家庭在幼儿园层面上办园成本分担的比例。

　 本研究采用 SPSS 软件进行统计分析。用简单描述性统计分析幼儿园生均财政拨款、政府及幼儿家庭在 123 所样本幼儿园成本分担的基本情况。用单因素方差分析法分析生均财政拨款在不同类型幼儿园是否存在显著性差异，政府及幼儿家庭在不同类型幼儿园办园成本分担上是否存在显著性差异。

　 三、研究结果与分析

　 （一）政府对幼儿园生均拨款的情况及差异分析

　 1.政府对幼儿园生均拨款差异较大，且在大多数幼儿园中的生均拨款偏低

　 对 123 所样本幼儿园的调查显示，政府对幼儿园生均拨款的均值为 7913 元，中位数为 2908 元，最高值为 99540 元，最低值为 0，标准差为 1.28。从表 1 可以看出，生均拨款数为 0 的幼儿园有 20 所，占比为 16.26%；生均拨款数低于中位数（2908 元）幼儿园有 61 所，占比为 49.59%；生均拨款数低于均值（7913 元）的幼儿园有 95 所，占比为 77.24%；生均拨款数低于教育部门办园均值（26917 元）的幼儿园有 115 所，占比为 93.50%。仅有 8 所幼儿园政府生均拨款高于教育部门办园的均值，占比仅为 6.50%。以上数据说明，政府对幼儿园生均财政拨款差异较大，且在大多数幼儿园中的生均拨款数偏低。

　2.政府生均拨款在不同类型幼儿园存在显著性差异

　 从表 2 可以看出，教育部门办园的政府生均拨款最高，均值为 26917 元，生均拨款区间为 16578～99540 元；其他类型公办性质幼儿园的政府生均拨款次之，均值为 3647 元，区间为 2340～5710 元；普惠性民办幼儿园的政府生均拨款数排第三，均值为 2983 元，区间为 1645～4549 元；非普惠性民办幼儿园的政府生均拨款最低，均值为 19 元，区间为 0～393 元。同在普惠性幼儿园体系中，从均值来看，教育部门办园的政府生均拨款是其他类型公办性质幼儿园的 7.38 倍，是普惠性民办幼儿园的 10.08 倍。需要注意的是，教育部门办园政府生均拨款的标准差相对最高，一定程度上说明政府对教育部门办园类别的幼儿园财政拨款差异较大。其他3 类幼儿园政府生均拨款的标准差都相对较低，说明政府对此 3 类幼儿园中同类幼儿园的财政拨款相对一致，差异不大。

　 政府在不同类型幼儿园中的生均拨款是否具有统计上的显著性差异？我们首先采用单因素方差分析方法（ANOVA）③对 4 类幼儿园政府生均拨款均值进行差异性检验，检验方差是否齐性，结果显示 p=0.000＜0.001，因此判断方差不齐。鉴于方差不齐，在做单因素方差分析时，用 Tamhane"s T2④对各组均值进行配对比较，结果显示 F=76.919，p=0.000＜0.001，说明不同类型幼儿园政府生均拨款有统计上的显著性差异。从表 3（见下页）可以看出，Tamhane"s T2 事后检验结果表明，教育部门办园的政府生均拨款显著高于其他类型公办性质幼儿园（p=0.000＜0.001）、普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）和非普惠性民办幼儿园（p=.000

　＜0.001）。其他类型公办性质幼儿园的政府生均拨款显著高于非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。普惠性民办幼儿园的生均政府拨款显著高于非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。需要注意的是，其他类型公办性质幼儿园的政府生均拨款和普惠性民办幼儿园相比无显著性差异（p=0.473＞0.05）。

　 （二）幼儿园办园成本中政府分担比例的情况及差异分析

　 1.幼儿园办园成本中政府分担比例总体偏低

　 对 123 所样本幼儿园的调查显示，政府对幼儿园办园成本分担比例的均值为33.33%，中位数为 23.75%，最高值为 93.34%，最低值为 0，标准差为 0.30。从表 4 可以看出，政府分担比例为 0 的幼儿园有 20 所，占比为 16.26%；政府分担比例低于中位数（23.75%）的幼儿园有 61 所，占比为 49.59%；政府分担比例低于均值（33.33%）的幼儿园有 84 所，占比 68.29%；政府分担比例低于教育部门办园均值（82.87%）的幼儿园有 109 所，占比 88.62%。以上数据说明政府在不同幼儿园办园成本中的分担比例差异较大，且在大多数幼儿园办园成本中的分担比例偏低。

　2.不同类型幼儿园办园成本中的政府分担比例存在显著性差异

　 由表 5 可以看出，4 类幼儿园中，教育部门办园成本中的政府分担比例最高，均值为 82.87%，区间为 72.58%～93.34%；其他类型公办性质幼儿园的政府分担比例次之，均值为 27.07%，区间为 5.05%～58.57%；普惠性民办幼儿园的政府分

　担比例排第三，均值为 24.64%，区间为 12.87%～51.00%：非普惠性民办幼儿园的政府分担比例最低，均值为 0.11%，区间为 O～2.14%。从均值来看，教育部门办园成本中的政府分担比例是其他类型公办性质幼儿园的 3.06 倍，是普惠性民办幼儿园的 3.36 倍。此外，4 类幼儿园办园成本中政府分担比例均值标准差均较小，说明同类幼儿园中政府分担比例相对一致，差异不大。

　 我们首先采用单因素方差分析方法对 4 类幼儿园办园成本中的政府分担比例进行差异性检验，检验方差是否齐性，结果显示 p=0.000＜0.001，因此判断方差不齐。鉴于方差不齐，在做单因素方差分析时，用 Tamhane"s T2 对各组均值进行配对比较，结果显示 F=487.149，p=0.000＜0.001，说明不同类型幼儿园办园成本中政府分担比例有统计上的显著差异。从表 6 可以看出，Tamhane"s T2 事后检验结果表明，教育部门办园成本中的政府分担比例显著高于其他类型公办性质幼儿园（p=0.000＜0.001）、普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）和非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。其他类型公办性质幼儿园办园成本中的政府分担比例显著高于非普惠性民办幼儿园（p=0.002＜0.01）。普惠性民办园成本中的政府分担比例显著高于非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。需要注意的是，其他类型公办性质幼儿园办园成本中的政府分担比例和普惠性民办幼儿园相比无显著性差异（p=0.998＞0.05）。

　 （三）幼儿园办园成本中家庭分担比例的情况及差异分析

　 1.幼儿园办园成本中家庭分担比例总体偏高

　 对 123 所样本幼儿园的调查显示，幼儿园办园成本中家庭分担比例的均值为64.78%，中位数为 76.74%，最大值为 100.00%，最小值为 6.19%，标准差为

　0.30。从下页表 7 可以看出，家庭分担比例高达 100.00%的幼儿园有 9 所，占比7.32%；家庭分担比例高于 77.46%（普惠性民办幼儿园办园成本中家庭分担比例均值）的幼儿园有 58 所，占比 47.15%；家庭分担比例高于均值（64.78%）的幼儿园有 79 所，占比 64.22%；家庭分担比例高于 44.80%（其他类型公办性质幼儿园办园成本中家庭分担比例均值）的幼儿园有 91 所，占比为 73.98%；家庭分担比例低于 18.04%（教育部门办园成本中家庭分担比例均值）的幼儿园仅有 14 所，占比为 11.38%。上述数据分析说明，不同类型幼儿园办园成本中家庭分担比例差异较大，且家庭分担比例高的幼儿园偏多。

　 2.不同类型幼儿园办园成本中的家庭分担比例存在显著性差异

　 由下页表 8 可以看出，4 类幼儿园中，非普惠性民办幼儿园办园成本中的家庭分担比例最高，均值为 96.78%，区间为 57.76%～100.00%；普惠性民办幼儿园的家庭分担比例次之，均值为 77.46%，区间为 56.58%～88.79%；其他类型公办性质幼儿园的家庭分担比例排第三，均值为 44.80%，区间为 6.19%～72.98%；教育部门办园成本中的家庭分担比例最低，均值为 18.04%，区间为 9.58%～27.41%。从均值来看，普惠性民办幼儿园办园成本中家庭分担比例是教育部门办园的 4.29倍，其他类型公办性质幼儿园办园成本中家庭分担比例是教育部门办园的 2.48 倍。4 类幼儿园办园成本中家庭分担比例均值标准差均较小，说明同类幼儿园办园成本中家庭分担比例相对一致，差异不大。

　 我们首先采用单因素方差分析方法对 4 类幼儿园办园成本中的家庭分担比例进行差异性检验，检验方差是否齐性，结果显示 p=0.000＜0.001，因此判断方差不齐。鉴于方差不齐，在做单因素方差分析时，用 Tamhane"s T2 对各组均值进行配对比较，结果显示 F=460.816，p=0.000＜0.001，说明不同类型幼儿园办园成本中家庭分担比例有统计上的显著差异。从下页表 9 可以看出，Tamhane"s T2 事后检验结果表明，教育部门办园成本中的家庭分担比例显著低于其他类型公办性质幼儿园（p=0.004＜0.01）、普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）和非普惠性民办幼儿园（p=.000＜0.001）。其他类型公办性质幼儿园办园成本中的家庭分担比例显著高于教育部门办园（p=0.004＜0.01）、显著低于普惠性民办幼儿园（p=0.001＜0.01）、非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.01）。普惠性民办幼儿园成本中的家庭分担比例显著高于教育部门办园（p=0.000＜0.001）和其他类型公办性质幼儿园（p=0.001＜0.01）、显著低于非普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。非普惠性民办幼儿园办园成本中的家庭分担比例显著高于教育部门办园（p=0.000＜0.001）、其他类型公办性质幼儿园（p=0.000＜0.01）、普惠性民办幼儿园（p=0.000＜0.001）。与前述幼儿园办园成本中政府分担比例不同，其他类型公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园办园成本中的家庭分担比例有显著差异，这是因为其他类型公办性质幼儿园大都有主办单位（如企事业单位、部队、街道等）的投入，而普惠性民办幼儿园基本没有办园者的投入。

　 四、讨论与建议

　基于上述政府财政性学前教育经费在不同类型幼儿园的投入及分配情况，结合当前我国中央及各级政府学前教育财政投入的最新政策及动向，我们提出如下建议。

　 （一）明确规定学前教育财政投入占比，落实政府投入为主的投入体制

　 充足的财政投入是一个国家学前教育健康发展的基本保障。2019 年 5 月，国务院办公厅《关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2019]27 号）中明确提出，对学前教育“实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制”[6]。这与 2011 年 9 月财政部、教育部在《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教[2011]405号）中提出的“政府主导，社会参与”是财政支持学前教育发展的基本原则[7]一脉相承。何谓政府投入为主？我们可以从幼儿园办园成本分担比例的角度分析。笔者认为，政府投入为主意味着政府对幼儿园办园成本的分担比例至少应超过 50%。通过公共财政支持真正落实政府对学前教育的责任，是 OECD 成员国的普遍做法。早在 2005 年，OECD 大多数成员国采用公共财政支持和家庭缴费并行的方式发展学前教育，财政投入的比例大多高于 60%，家庭承担的比例一般不超过 30%[8]。王海英等人对 OECD 国家 1998—2010 年期间的学前教育成本分担进行了分析，发现将近七成的 OECD 成员国中学前教育财政支出占总支出的比例在 50%以上[9]。而本研究对 123 所样本幼儿园的调查显示，政府对幼儿园办园成本分担比例的均值仅为 33.33%，幼儿园办园成本中家庭分担比例的均值高达 64.78%，距离真正的“政府投入为主”尚有较大的差距。

　如何落实政府投入为主的投入体制？我们认为，作为衡量学前教育财政投入规模的重要指标，明确的学前教育财政投入占比对各级政府起着重要的引导、规范、评价和约束作用。2018 年，全国学前教育经费总投入为 3672 亿元，仅占教育经费总投入（46135 亿元）的 7.96%，远远低于同期高中教育占比（15.57%）[10]。本研究样本所在的 A 区，学前教育财政投入占比在广州市 11 个区中可以排进前三，但 2014 到 2016 年 3 年期间每年占比均仅在 8%左右，且 2016 年占比还略低于2014 年。因此，在国家及各地的相关政策中再泛泛提出类似“加大学前教育财政投入”“逐年提高财政性学前教育比例”等类似条款的约束性是远远不够的，当前应明确规定学前教育财政投入占教育总投入的比例。例如，《杭州市学前教育第二轮三年行动计划（2016—2018 年）》提出，“落实和完善区、县（市）学前教育经费财政投入机制。进一步提高各区、县（市）学前教育事业费在教育事业费中所占比例，逐步实现各区比例达到 12%以上、县（市）达到 10%以上”[11]。追溯杭州市的相关政策，我们可以发现，上述占比目标是在杭州市 2007 年提出的“各区学前教育事业经费达到同级教育事业经费的 5%以上，县（市）达到 3%以上”[12]；2012 年提出的“各区学前教育事业费应当达到同级教育事业费的 8%以上，各县（市）应当达到 5%以上”[13]的基础上逐步提出的。

　 综上所述，尽管加大学前教育财政投入是 2011 年以来各地发展学前教育的主旋律，但总体上看，政府在学前教育领域的财政投入仍然严重不足，学前教育财政经费投入仍然远远低于其他各学段教育。且在绝大多数地方，学前教育财政经费仍然未被单独作为独立项目列入各级政府教育经费预算。学前教育财政投入的不足导致“入园贵”问题难以从根本上解决。明确规定学前教育财政投入占比，将学前教

　育经费单独设置为独立的项目预算，真正实行政府投入为主的投入体制，需要各级政府更加积极的作为。

　 （二）平等对待所有普惠性幼儿园，探索建立普惠性学前教育财政投入体制

　 本研究发现，政府生均拨款在不同类型幼儿园存在显著性差异，尤其需要注意教育部门办园的政府生均拨款显著高于其他类型公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园；不同类型幼儿园办园成本中政府分担比例有显著性差异，教育部门办园成本中的政府分担比例显著高于其他类型公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园。上述研究结果充分说明，当前学前教育财政经费分配仍然存在较为严重的不公，教育部门办园获得了大部分的政府学前教育财政经费，而同在普惠性幼儿园体系中的其他类型公办性质幼儿园及普惠性民办幼儿园获得的财政经费远远低于教育部门办园，学前教育财政投入更多的是“教育部门办园财政投入”。

　 教育部等四部门《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中明确提出“普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到 80%左右”的目标[14]。显然，普惠性幼儿园将是实现我国学前教育公益普惠发展的基本途径。需要注意的是，普惠性幼儿园不仅仅局限于教育部门办园，还必然也现实地包括其他类型公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园。不同办园体制的普惠性幼儿园在普惠性学前教育公共服务供给框架内一体化发展，应当成为我国学前教育发展的基本方向。因此，必须以教育公平为基础，深入改革学前教育财政投入体制，实现由“教育部门办园财政投入”向“普惠性幼儿园财政投入”的转变，积极探索建立普惠性学前教育财政投入体制。

　有学者提出，改变政府学前教育财政投入方式，政府可以对就读于所有公办幼儿园和合格民办幼儿园的幼儿按照幼儿数拨款，使得每个幼儿及其家庭都能受益[2]。美国学前教育模范州——乔治亚州采取“政府补贴”的方式鼓励各类性质的幼儿园提供学前教育服务，其具体方式是通过类似学前教育补助券进行补贴，任何类型的学前教育机构都可以通过学前教育补助券获得州政府的资助。之所以称为“类似学前教育券”，是因为不是通常意义上把钱发到父母手中的“学前教育券”，而是当学前教育机构提供服务之后，政府通过报销的方式按幼儿人数对学前教育机构进行补贴，这种做法同时鼓励了公立和私立机构对学前教育的投入[15]。此外，我们关注到一些地区已经在先行先试。例如，时任北京市副市长王宁在市十五届人大常委会四次会议上做报告时提到，北京在学前教育保障机制方面，将加大财政扶持力度，淡化公办、民办概念，突出公益普惠。普惠制不意味着低质量，未来，所有普惠性幼儿园都将逐渐实现“四同”：质量相同、价格相同、补助相同、教师待遇相同。在具体扶持与保障政策上，北京市政府按照统一办园标准、统一收费标准、统一财政补贴的“三统一”原则，坚持一视同仁，对执行政府限价的普惠幼儿园，不分公办民办，均提供财政补贴扶持[16]。《广州市促进学前教育普惠健康发展行动方案》中明确提出，“将各类普惠性幼儿园按照统一标准管理；继续优化财政投入结构，在财政补助、成本分担等方面逐步达到相同标准”等[17]。尽管到目前为止，北京市和广州市尚未出台具体的相应政策措施，但我们认为，类似的政策走向将有效改变长期以来政府学前教育财政经费大多投向公办幼儿园尤其是教育部门办园的做法，将是探索建立面向所有普惠性幼儿园的法治化、均等化的学前教育投入体制的有益尝试。在此过程中，各地政府应根据各地实际情况，尽快确定普惠性幼

　儿园的基本质量标准，确保学前教育财政投入和家长成本分担在普惠性幼儿园之间的基本公平，缩小和逐步消除公办幼儿园（包括教育部门办园和其他类型公办性质幼儿园）和普惠性民办幼儿园在收费标准、保教质量上的差距，以创新的普惠性学前教育财政投入体制，办好每一所普惠性幼儿园，使有质量保证的学前教育公共服务真正做到普遍惠及、人人享有。

　 （三）优先建设非营利制度，深入改革普惠性民办幼儿园财政投入及监管体制

　 普惠性民办幼儿园是我国公益普惠学前教育公共服务供给体系的重要组成部分。本研究发现，在普惠性幼儿园供给体系中，普惠性民办幼儿园生均拨款及其办园成本中的政府分担比例，显著低于教育部门办园和其他类型公办性质幼儿园。与此同时，政府认定和管理普惠性民办幼儿园时，普遍对其保教费采取了较为严格的限价措施。部分普惠性民办幼儿园特别是希望保持原有保教质量水准的幼儿园普遍存在运行经费不足的实际问题，还有部分普惠性民办幼儿园办园者希望继续获取一定的收益而出现不适宜的压低成本的行为。我们在调查过程中发现，部分普惠性民办幼儿园以课外兴趣班、课程费、材料费等各种名义收取托管费，个别普惠性民办幼儿园每月收取的托管费已经远远高于其保教费。还有个别普惠性幼儿园通过减少应配备的教师数甚至低价聘用不合格的教师以降低办园成本。上述种种乱象提醒我们，必须要深入改革普惠性民办幼儿园财政投入及监管体制。

　 我国大多数民办幼儿园是在民政部门登记的“民办非企”，理应属于“非营利性”机构。但目前各地政府对普惠性民办幼儿园的相关财政政策引导，还仅局限于收费标准及财务管理规范。例如，广州市越秀区明确规定了普惠性民办幼儿园必须具备与经费有关的两个条件。其一为收费合理合规，即保教费符合越秀区普惠性民

　办幼儿园保教费收费标准要求，并在一定时期内（1 个学年以上）保持稳定；收费行为规范，按规定进行收费公示，无乱收费现象。其二为财务管理规范，即财务独立核算、制度健全、运转良好，无克扣或变相侵占幼儿伙食费的行为；依法开展年度财务审计，定期公开收支情况，开支合理，账目清楚；财政补助经费专款专用，无虚报、冒领、挤占、挪用专项资金行为[18]。其他地区普惠性民办幼儿园的认定标准大多不外乎此[19]。类似的政策并没有明确限制举办者获得“合理回报”或分红，导致很多普惠性民办幼儿园举办者抱有“普惠”与“营利”可以兼得的误解或期盼，也导致了部分普惠性民办幼儿园举办者获得了实际的办园红利。在此背景下，各地政府要着手消除这种政策上的模糊界限，明确规定普惠性民办幼儿园的“非营利”属性。2019 年 2 月出台的《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》规定，“幼儿园、社区办园点、幼儿班参与申报普惠性幼儿园认定，需同时满足以下条件：1.登记性质为非营利性；2.在北京市幼儿园办园质量督导评估中评价结果获得 C 类及以上”[20]。这是认定与管理普惠性民办幼儿园政策上的创新尝试，值得各地参考与借鉴。

　 2018 年颁布的《民办教育促进法》规定，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。全国政协委员、北京师范大学刘焱教授提出，“非营利”是普惠性学前教育公共服务的基本特征，政府扶持普惠性民办幼儿园发展必须以非营利制度建设为先[21]。我们体会，非营利制度必须明确要求幼儿园举办者不能从办园收入中获取利润，办学所得只能用于幼儿园的发展，这必须是民办幼儿园接受政府资金支持、成为普惠性民办幼儿园的前提条件。在《民办教育促进法》实施办法及细则尚未出台的背景下，各地政府应主动作为，积极尝

　试建立非营利制度，包括对非营利性幼儿园（即普惠性民办幼儿园）的免税政策、政府财政投入经费的使用与监管、相关的预防与惩处制度等。非营利制度将有利于解决政府财政性学前教育经费进入普惠性民办幼儿园的合法性问题。与此同时，政府应更加关注财政性学前教育经费在普惠性民办幼儿园使用的监管规范问题，及时健全普惠性民办幼儿园政府财政经费使用的监管机制，加强财务审计工作，确保财政性学前教育经费的安全性和有效性。应要求普惠性民办幼儿园严格按开支范围使用财政性学前教育经费，定期张榜公布政府经费拨付及开支使用情况，接受幼儿家长、教师及社会等的监督，确保政府拨付的财政性学前教育经费真正且全部用于幼儿园保教活动、保障教职工待遇、改善办园条件等方面。

　 ①自 2011 年以来，中央、省、市、区政府对学前教育的投入均在加大，对幼儿园的政府投入既有来自区级政府的财政拨款（理论上是以区级政府财政投入为主），也有来自市、省以及中央政府的财政拨款，且在幼儿园层面上很难区分。因此，本研究使用“政府”这一笼统的称呼。

　 ②按《广东省幼儿园督导评估方案》及相关规定，幼儿伙食费与教职工伙食费必须账目分开、专款专用、独立核算，因此本研究不将幼儿伙食费收入纳入幼儿园总收入。

　 ③方差分析（Analysis of Variance），简称 ANOVA，又称“变异数分析”，主要用于两个及两个以上样本均数差别的显著性检验。在本研究中，运用方差分析（ANOVA）检验不同类型幼儿园中政府财政投入均值之间的显著性差异。

　 ④Tamhane"s T2 是事后检验的一种方法，主要在方差不齐的情况下对两两之间的均值进行进一步比较。

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