对于矛盾纠纷排查化解全覆盖提质增效调研与思考

　关于矛盾纠纷排查化解全覆盖提质增效的调研与思考

　为认真学习贯彻全省司法行政会议精神，进一步推进矛盾纠纷调处全覆盖工作提质增效，根据省厅的统一部署，我们于 3 月 15 日至 17 日赴常州市武进区，通过实地察看、召开座谈会、个别交流等多种方式，对该区推进“矛盾纠纷排查调处全覆盖”建设情况进行了专题调研。

　一、三年来武进区矛盾纠纷排查调处全覆盖体系建设情况

　2013 年以来，武进区按照省厅工作部署，积极推进矛盾纠纷排查调处全覆盖工作体系建设，认真落实“四个基本”建设要求，强化人民调解工作指导和支持保障，几年来先后化解各类社会矛盾纠纷 18329 件，为维护社会和谐稳定做出了积极贡献，得到当地党委政府充分肯定和人民群众的较好评价。

　人民调解组织广泛覆盖。目前，武进区建有 1 个区调委会，17 个镇（街道）调委会、298 个村（社区）调委会和交通、劳动、医患、婚姻家庭等专业性调解组织，其中，公安派出所“派驻式”人民调解工作室建成率达到 100%。创新培育大爱调解协会和特色个人调解工作室，针对少数民族集居区的矛盾纠纷特点，主动与外省建立对接机制，建立外省少数民族调委会派驻工作室，由外省调委会派驻专职调解员开展调解工作。2016 年，武进区成立水族调解工作室，专人专职负责水族居民集聚区的矛盾纠纷，依照水族的风俗习惯、语言文化，积极稳妥做好有关矛盾的疏导和化解矛盾。辖区内基本实现了多个调解组织之间互为支撑的工作格局，有力地维护了社会稳定。

　人民调解队伍建设得到加强。武进区通过多种渠道、多种措施加强调解员队伍。区、镇、村分别按照 5：2：1 的标准配备了 446 名专职调解员，并联合协调组织部门，充实“调解人才库”。在壮大调解力量的基础上，大力加强人民调解员的培训工作，创造了调解员“三驻培训”模式。注重考核激励，保障个案补贴经费落实，将人民调解工作列入年度考核，形成考核与奖励、责任与利益相统一的激励机制，有效调动了调解人员的积极性。

　人民调解工作机制进一步健全规范。设立目标责任考评机制，将人民调解工作纳入年度目标考评并列为重点项目。完善矛盾纠纷排查预警机制，进一步细化网格单元和责任，实现责任到人，分级负责，严格执行矛盾纠纷专报、直报、“零报告”和分级预警制度，做到矛盾纠纷隐患早发现、早预防、早处置。建立健全重大矛盾纠纷信息预警机制、诉调、公调对接机制、重大矛盾联动联调机制，分类高效地化解社会矛盾。

　在做好规定动作的基础上，武进区司法局积极创新，探索形成了具有武进特色的一些经验做法。创新调解模式。牛塘镇司法所创设村、镇、律所三方合力的“1+1+1”调解模式在武进区内得到广泛应用，根据矛盾纠纷的复杂程度，三方联动，突破镇村两级法律专业知识的瓶颈。牛塘镇厚恕村推行“全员调解”模式，结合村委例会，发动群众对重大矛盾纠纷调解集思广益，群策群力，及时排查化解纠纷，做到“小事不出村”。创新培训模式。区司法局以集中培训和实战化培训相结合，对调解员实行“三驻培训”：以共同参与具体案件调处方式为主的驻局培训、到所在地法庭旁听学习不少于两周的驻庭培训、以及将村级调解员按期分批进驻司法所跟班学习的驻所培训，贯穿全年并于年底进行综合考评，培训内容订单化使之更具实用性、针对性。强力推

　进工作。如 2014 年度的“两新组织建设”、2015 年度的“四项重点”以及 2016年度的“强优工程”中，都将调解工作列入重点考核，推动矛盾纠纷化解工作的深入发展。

　二、我省矛盾纠纷排查调处全覆盖工作提档升级的着力点分析

　通过本次调研，结合日常工作中掌握的情况，我们感到，经过几年的发展，全省矛盾纠纷全覆盖体系建设取得了明显的成效，但与形势发展要求仍有不足，这些不足之处也是我们着眼提档升级的短板所在。

　一是全覆盖体系已经形成，但是覆盖领域还有待进一步拓宽。主要表现在专业性、行业性领域人民调解组织有待进一步延伸扩展，特别是一些纠纷易发多发领域和行业，人民调解组织覆盖面还不够。企业人民调解组织建设仍需进一步推进。如武进区经济发达，企业众多，全区有各种企业一万家，其中 300 人以上企业中还有许多未成立人民调解组织。

　二是规范化建设取得成效，但分类发展推进不均衡。相较县乡人民调解组织来说，村（居）调委会规范化建设水平相对较低;专业性、行业性人民调解组织由于缺乏针对性的细化统一的规范制度，分类指导规范化建设不够。个人调解工作室作为新兴的人民调解组织形式，也存在着不以人民调解委员会的名义开展工作的不规范情形。

　三是人民调解队伍已成规模，但指导管理服务精细化程度还不高。调解员队伍素质参差不齐，对专、兼职调解员分类管理不够，人民调解员队伍正规化、专业化、职业化水平较低；少数地区个案补贴落实不到位，支持、鼓励措施不多，一定程度上影响了人民调解员队伍的积极性，有的地方人员的流动性较大；目前全省只有 35 个县（市、区）成立人民调解协会，发挥作用不一，政社互动不够，人民调解员自我管理、

　自我服务、自我教育、自我监督水平有待进一步提升。

　四是人民调解基础性作用发挥明显，但在多元化解纠纷中的对接联动机制还不完善。人民调解与仲裁、行政复议、诉讼等矛盾纠纷化解方式之间的衔接以及人民调解与司法调解、行政调解的对接程度参差不齐，人民调解参与矛盾纠纷多元化解机制有待进一步完善。

　五是排查预警和化解纠纷机制基本建立，但信息化建设应用水平不高。这几年省厅大力推进系统信息化建设，成效明显，但人民调解信息化建设与应用还存在着较明显的薄弱环节，在源头信息录入和对调解的服务支持方面还有待完善，录入不准确、不及时、不全面的问题普遍存在，调解信息系统的作用还没有充分发挥。

　六是党委政府和社会各界普遍认可，但调解服务水平和群众满意度还需进一步提升。从 2015 年度的调查情况来看，我省人民调解群众满意调查度只有 81%，不满意的主要原因有调解时间长、调解服务不规范、调解协议未达到当事人预期等方面，调解服务质量和水平仍需提升。

　三、对矛盾纠纷排查调处全覆盖体系建设提质增效的思考与措施建议

　加强矛盾纠纷排查调处全覆盖体系建设是省厅打造人民满意的服务型司法行政机关的重要内容，是提升社会治理能力与治理水平的重要抓手，也是贯彻落实《人民调解法》、《XX 省人民调解条例》的重要举措，必须持之以恒、常抓不懈，不断提升。面对全省经济社会发展的新形势、党委政府的新要求、人民群众的新期盼，我们必须深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，进一步更新理念、提升标准、创新举措，推动矛盾纠纷排查调处全覆盖体系建设不断迈上新台阶。基本做法：一是要注重实体实效，着力推动各类调解组织实体化运行，发挥真正看的见、

　摸得着的实际功能。二是要强化精准服务，提升人民调解员专业素质，推动矛盾纠纷排查调处服务由粗放型向精准型转变。不断提升人民调解的影响力和公信力。三是要严格标准规范，以标准化推动矛盾纠纷排查全覆盖工作的规范化、制度化，提高服务质效。四是要健全完善机制，进一步深化排查预警、分析研判、分类调解，以及工作保障、队伍管理、信息化建设等机制，推动矛盾纠纷全覆盖体系建设持续健康发展。五是要注重融合开放，突出人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性地位，进一步加强与矛盾纠纷多发领域及集中处理矛盾纠纷部门的协调对接，将人民调解渗透到社会的方方面面，推进与司法诉讼、行政调解、社会组织、公益志愿者的开放对接，努力实现调解资源有效整合。六是要以群众满意为出发点和落脚点，坚持以人民群众满意为工作标准，着力提升人民调解服务大局、服务群众的工作水平。今后一个时期重点做好以下几个方面工作：

　（一）充分发挥基础性作用，进一步扩大人民调解组织覆盖面。在继续抓好基层人民调解组织建设的同时，进一步推动调解人民组织对社会各领域的形式覆盖与工作覆盖。大力加强行业性、专业性调解组织建设，重点发展医患、劳动争议、交通事故、消费、物业管理等专业、行业性人民调解组织。持续推进企业人民调解组织建设，在鼓励引导企业自建人民调解组织的同时，对自建调解组织困难的企业，探索建立专职调解员定企联系机制，由辖区内乡镇（街道）人民调解委员会指定专职调解员包干负责，实现人民调解组织网络对企业的全覆盖。强化对接联动，进一步规范公调、诉调、检调等对接工作平台建设，完善与劳动、卫生、土地、住建等部门的协调联动，不断拓宽人民调解对专业性、行业性矛盾纠纷的有效覆盖。

　（二）强化人民调解队伍建设管理，进一步提高组织化程度。研究制定《XX 省

　人民调解员聘用管理办法》，规范人民调解员特别是专职人民调解员的入口，完善鼓励、支持和保障措施，加强队伍专业化、职业化、正规化建设，持续提升队伍整体素质。进一步健全人民调解志愿服务机制，动员引导社会组织、社会力量参与人民调解工作，壮大人民调解力量，扩大人民调解社会影响力。积极推进专职人民调解员“四集中”管理，力争年内县（市、区）专职调解员“四集中”管理模式覆盖率达到 70%以上，到 2018 年达到 90%以上。进一步健全个案补贴制度, 到 2016 年底，力争实现县（市、区）全覆盖。在此基础上，加强督查指导，推动各地切实将简易纠纷和专业性、行业性矛盾纠纷有效纳入个案补贴范围，并逐步建立个案补贴定期增长机制，鼓励有条件的地区将“三无村（社区）”创建（无矛盾纠纷激化、无民转刑案件、无群体性事件）纳入补贴范围。督促指导各地成立人民调解协会，2017 年,全省设区的市全部成立人民调解协会，2018 年,县级人民调解协会实现全覆盖,在此基础上,探索省、设区市和有条件的县区人民调解协会实体化运行模式，切实发挥协会的职能作用。

　（三）认真贯彻落实调解条例，进一步推进调解规范化建设。以人民调解组织规范化建设示范点为抓手，强化分类指导，进一步深化人民调解委员会规范化建设，力争年内全省 98%以上的乡镇（街道）、95%以上的村居（社区）人民调解委员会、70%以上的专业性、行业性调解委员会达到规范化标准。研究制定《XX 省个人人民调解工作室建设与管理办法》，促进个人人民调解工作室规范有序发展。积极推进人民调解标准化建设，明确人民调解组织、队伍、矛盾纠纷排查调处工作、宣传以及表彰奖励等方面的建设标准，进一步提升人民调解工作规范化水平。加强指导，推动各设区市，以贯彻落实《XX 省人民调解条例》为契机，结合本地人民调解工作实际和化解矛盾纠纷的需要，加快推进本地人民调解立法工作，在全省逐步建立健全人民调解法规体系；加强人民调解执法督查推动各级政府、各相关部门全面落实人民调解工

　作责任。适当时候，提请省人大对《XX 省人民调解条例》落实情况进行专项检查。

　（四）着力提升人民调解服务水平，进一步提高党委政府和人民群众的认可度和满意率。以群众满意为导向，着力加强人民调解员培训工作。研究制定《XX 省人民调解员教育培训办法》，进一步明确各级司法行政机关职责、培训方式、内容、标准，以及考核绩效评价、结果运用等，有效提升培训工作制度化、科学化、实战化水平。贯彻落实《XX 省人民调解员等级评定管理办法（试行）》（苏司通[2016]3 号），认真做好人民调解员等级评定工作，在此基础上，结合人民调解员年度开展排查、调处纠纷数量、类型、复杂程度、质量、当事人满意度等因素，探索建立与等级评定相挂钩的人民调解员绩效工资制度、表彰奖励机制，通过人民调解员队伍正规化、专业化、职业化建设带动人民调解服务水平的有效提升。强化调解质量管理，定期开展人民调解卷宗质量评查，提升人民调解公信力；明确人民调解服务标准，提升人民调解亲和力。完善网格化排查工作，探索建立网格员聘用、管理、使用以及绩效评价机制，切实发挥网格在矛盾纠纷排查预警中的独特作用。进一步完善矛盾纠纷分析研判机制，充分利用信息化、大数据的优势，切实提升分析研判的动态化、精准化、智能化水平，提高对矛盾纠纷的主动预防、科学处置能力水平；以县（市、区）为单位，探索建立党委政府重大决策、重大工程项目矛盾纠纷预防化解评估机制，强化人民调解对矛盾纠纷的预警管控能力与水平。

　（五）加强推进信息化系统建设的完善与应用，进一步提升人民调解工作管理水平。进一步加强人民调解信息化建设，以信息化引领矛盾纠纷全覆盖体系建设提质增效。优化人民调解信息系统。要优化系统对人民调解组织队伍的管理功能，实现组织队伍管理的信息化、动态化。要优化系统和对纠纷信息的管理功能，实现对调解纠纷

　信息数量、类型、隐患、风险等级等基础信息的有效管理,实现对矛盾纠纷发生规律、发展趋势的动态分析、智能研判，主动预警，真正发挥大数据的优势。要优化完善系统指挥调度功能，增加省、设区市、县（市、区）司法局层级的指挥协调、个案督办、资源调度，以及县（市、区）层级的分流指派、考核激励等功能。要优化系统服务功能。丰富优秀调解案例库，增加“无讼案例库”为全省人民调解调解专业性、行业性矛盾纠纷提供最新审判案例学习借鉴；完善交流平台，促进人民调解员相互交流学习；健全系统教育培训模块，定期上传学习培训资料课程，为人民调解员提供更加方便快捷的学习培训渠道。要优化源头信息录入，打造与调解活动紧密联系的工具型、服务型使用端口，与各类纠纷调解工作相适应要素信息输入界面，努力实现信息采集与调解活动的统一、管理工作要求与调解活动需求的统一。同时，继续大力推动信息化系统的应用，加强督查指导，对各地系统运行中出现的问题及时提供技术支持，保障人民调解信息管理平台稳定畅通，加大手机 APP 推广使用力度，探索建立源头信息采集激励考核机制，推动纠纷源头信息及时准确全面录入。依托人民调解信息系统，建立实战化工作模式和工作机制，将系统打造成综合性实战服务平台，实现信息流、工作流、管理流的有机融合。

　尤其是县（市、区）司法局层级，要将人民调解信息系统的运用与“1+4”分析研判机制结合起来，推动基层司法行政工作由被动勤务向主动勤务转变。