主题良法善治视野下城市管理体制改革

　 主题良法善治视野下的城市管理体制改革

　摘要：“SARS”灾害爆发以来，我国学界和政府对城市公共安全问题的关注度不断提高。政府作为管理城市的重要主体，对城市公共安全问题的预防和处理主要是通过制定和执行一系列的法律、法规和政策来实现，因此，要研究城市公共安全问题，就需要系统分析城市公共安全的相关政策。收集2005～2015年118项城市公共安全相关政策文本，按照文本形式、政策发布年度、制定主体、政策主题和政策工具5个维度进行政策的分析研究，可发现我国公共安全政策在政策工具的使用、政策主题的确定和政策本身的可操作性上存在一定的不合理性。为此，在遵循良法与善治的原则基础上，政府在未来的城市公共安全政策制定中应注重长远目标与短期效益相结合，根据政策主题采用合理的政策工具。

　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.005

　　一、问题的提出

　　改革开放以来，我国经济、社会、文化全面发展，城市化水平也不断提高，城市化率由1978年的17.9%上升到了2013年的56.1%。但随着城市地位的上升，城市安全事故呈现频率增高、危害程度大的特征。21世纪初，城市公共安全事故频发，如2001年美国纽约“9?11”恐怖袭击事件、2003年我国爆发的SARS传染病和2005年伦敦地铁连环爆炸事件等。我国城市安全事故的频发使我国学界开始意识到城市公共安全问题研究的必要性。

　　通过对中国知网文献检索统计后发现，我国对城市公共安全的研究开始于2003年，2003年至今篇名带有“城市公共安全”的文献数量为395篇，其中，共有35篇被CSSCI中文社会科学引文索引收录。随着研究的深入，城市公共安全从过去单纯的防灾减灾扩展至城市防灾、城市治安和城市防卫三个方面。

　　城市公共安全问题的研究逐渐呈现理论体系、研究方法、研究视角多元化的趋势。大量学者基于人口流迁、综合防灾和风险社会等视角将风险社会理论、应急管理理论等相关理论融入城市公共安全问题的研究。除传统采用的质性研究方法外，一些学者在研究城市公共安全问题上采用了个案研究的方法。

　　有学者认为，“城市安全的研究应包括城市灾害及预警系统研究、城市公共安全系统研究、城市生态安全研究、城市经济安全研究、城市文化安全研究、城市能源安全研究、城市人口安全研究、城市应急机制研究、城市安全规划研究以及相关政策法规研究等”。[1]目前我国对城市公共安全问题的研究主要集中于城市灾害及预警系统研究、公共安全系统的升级和应急响应机制的建设三个方面，缺乏对城市公共安全政策的研究。事实上，政府作为城市公共安全行动实施的主体，其行动对城市公共安全的发展有重要意义，而政府行动的重要组成部分就是制定和执行政策，对城市公共安全相关政策的梳理和研究，厘清我国政府在维护城市公共安全方面的核心思想和战略思路对城市公共安全问题体系的研究有重要意义。

　　本文基于对我国2005～2015年城市公共安全相关政策文本的梳理和分析，重点探讨了以下问题：一是我国城市公共安全政策的趋势和变化是怎样的？二是这些政策采用了哪些政策工具？三是基于良法与善治的原则对当前城市公共安全政策做出评价。四是基于良法与善治的原则提出我国城市公共安全政策的改进建议。

　　二、研究方法与文本选择

　　（一）概念界定

　　由于公共政策是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”，[2]故本文所指的城市公共安全政策文本是指我国城市公共安全政策制定主体为维护城市公共安全、保障城市人民基本利益而以正式书面形式颁发的各种法规性文件的总称。

　　城市公共安全是指城市范围内公共领域的基本价值、基本规范以及基本利益未受到威胁、从而能够沿着公共生活的固有逻辑或者人们的预期正常前进的状态。[3]一般来说，人们谈论公共安全时，总是针对如何避免危害安全的事件，公共安全政策主要是发布防范和处置危害安全事件的要求、措施和方法。

　　所谓良法，在实质上必须符合正义原则，也就是保障公共利益、维护社会稳定；在形式上必须符合科学原则，也就是要具备普遍性、明确性、统一性、稳定性。善治意指良好的治理，所谓良好当然是满足公共利益最大化的原则，治理则是利益相关方的共同参与管理，在社会公共领域主要是政府与公民合作管理公共事务。

　　（二）研究方法

　　本文采用内容分析法，以定量分析的方式对2005年至2015年的城市公共安全相关政策进行研究。本文设计了“城市公共安全政策”分析单元编码表，对城市公共安全相关政策进行文本信息抽取，并对编码进行信效度检验。本文将城市公共安全相关政策文本信息分为5个维度进行定量统计分析：文本效力级别、发布年度、制定主体、政策主题和政策工具。最后，本文将遵循良法与善治的原则提出城市公共安全政策的改进方向。

　　（三）文本选择

　　本文所选用的城市公共安全相关政策文本均来源于“北大法宝”法律数据库。因城市公共安全相关政策复杂多样，政策标题一般未出现“城市公共安全”等相关字样，本文于数据库中采用模糊全文搜索，共搜索出4 768条相关法律、法规、政策，通过阅读政策文本，选取了118部与城市公共安全关联性较强的政策文本进行统计分析。

　　在政策本文的选择上，遵循权威性、公开性和相关性的原则选取城市公共安全相关政策。权威性是指文章所选用的城市公共安全相关政策的发布主体仅限于国家层面，即由全国人大、中共中央、国务院及各部委等单独或联合发布，而不包含地方政府颁布的相关政策；公开性是指本文所选用的政策文本是由国家权威主体以公开出版或刊登的形式对社会公众公布的城市公共安全相关政策，不公开或无法查阅的城市公共安全相关政策不在分析范围内；相关性是指某些政策文件虽于标题并未标明“城市公共安全”字样，但其内容实质上与维护城市公共安全相关，故将此类政策纳入研究范围内。

　三、统计分析

　　通过运用SPSS22.0及EXCEL等软件对118份城市公共安全相关政策文本数据统计分析，得出以下统计结果。

　　（一）文本形式

　　本文所选取的118份城市公共安全相关政策文本中，其标题大致有“法律”、“通知”、“意见”、“办法”、“函”、“公告”、“规定”、“决定”等几种形式（见表1）。其中发现，以“通知”形式出现的政策文本最多，占到了选取的城市公共安全相关政策文本数量的50%，以“公告”、“意见”形式出现的政策文本次之，占政策文本总数的24.6%，以这类形式出现的政策文本多是对早期总体规划的补充说明，或直接针对某一领域做出的相关要求和规定。相比之下，以“法律”等名称出现的政策文本则相对较少，目前仅有《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》这两部法律。经政策文本数据的统计分析可知，我国城市公共安全相关政策中，法律和行政法规的数量仅占政策总数的1/5，其余4/5皆为各部门制定的部门规章及规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，部门规章和规范性文件都属于非立法性的政策文件，部门规章的地位高于规范性文件，我国城市公共安全政策呈现政策效力较弱的状态。

　　（二）政策年度与数量

　　本文选择2005年作为所采用城市公共安全政策文本的起始年度，主要因为我国自2003年SARS以来才开始重视城市公共安全问题的研究。通过统计分析发现，我国城市化率呈线性增长，由2005年的42.99%增长到了2015年的56.1%，如图1所示。但随着城市化率的不断增长，城市公共安全相关问题的文献数量和政策文本数量并没有呈现持续增长的趋势。2005年至2015年，我国平均每年发布城市公共安全相关政策11.8部，其中2006年、2008年、2010年、2011年及2015年政策文本数量最多。总体来看，我国城市公共安全政策文本趋势以五年为一个节点，每隔五年政策文本数量会出现一个小高峰，笔者认为，这样的趋势显示了我国政府制定城市公共安全相关政策的高峰主要集中于每个五年计划颁布前，因每个五年的计划要求，政府需发现并解决当前城市主要存在的公共安全问题。此外，2008年，我国发生汶川大地震，当年我国颁布的关于“防灾减灾”的政策文本数量有明显增长。

　　（三）制定主体

　　公共政策的主体是直接或间接参与公共政策制定、实施、监督等全过程的行动者。[4]政策制定者的权威性强弱很大程度上影响了政策运行能否顺利。本文将城市公共安全相关政策的制定主体按权威性强弱分为中共中央和全国人大、国务院和国务院各部委及直属机构三类，此外，还存在部分政策是由几个部门联合制定。如表2所示，由中共中央及全国人大颁布且实施的具有最高权威的政策文件共7项，约占政策总数的5.9%；由国务院颁布实施的政策共16项，占政策总数的13.6%；由国务院各部委及直属机构颁布的政策数量最多，共有79项，占政策总数的66.9%，其中，由环境保护部、住房和城乡建设部、卫生部、建设部单独颁布的政策数量较多，分别为22项、14项、12项和11项。可见我国政府在各类城市公共安全问题中对环境保护、基础设施建设、公共卫生等问题重视程度较高。

　　（四）政策主题

　　透过政策主题可以了解政策文本的主旨与目的。本文参考了大量城市公共安全管理的相关文献，根据城市公共安全问题的特点，将城市公共安全政策主题分为城市环境保护、城市基础设施建设、城市消防、城市灾害防控、城市公共卫生、社会治安和应对恐怖主义七类。经数据统计分析，在七类城市公共安全政策主题中，如表3所示，城市公共卫生、城市环境保护和城市基础设施建设三类政策数量最多，分别占政策总数的22.0%、21.9%和20.3%，这与上文对政策制定主体的统计数据不谋而合；以城市灾害防控和社会治安为主题的政策数量次之，占政策总数的26.3%。由此可见，我国对各类城市公共安全问题的重视程度存在差异，当前对城市消防和应对恐怖主义为主题的政策数量较少。

　　（五）政策工具

　　政策工具是政府用来解决各类社会问题的手段。目前国内外公共政策研究学界对政策工具的分类存在一定的差异，我国学者普遍认同加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什的政策工具分类方法，即将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具三类。本文结合城市公共安全政策实际状况，参考麦克唐纳和艾穆尔（McDonnell & Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）对政策工具理想类型的分类，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、信息发布工具、自愿性工具等。[5]权威工具是政府使用法律、行政和管制等方式达成政策目标的手段，本文将评估、要求、监管等纳入权威工具范畴，统称为管制。激励工具是通过能带来切实回报的奖励（或惩罚）去诱导目标群体采取行动。能力建设工具是指为那些有能力的个体、群体或机构各种信息、资源让其去决策或开展活动，手段包括基础设施建设、补助与支持等。信息发布工具是指目标群体需通过政策发布的信息依靠自身能力解决问题。自愿性工具是指个人、家庭或组织在自愿的基础上解决社会问题，主要体现为社会参与。

　　经数据分析可知，从城市公共安全相关的政策工具来看，如表4所示，使用最多的是权威工具，占政策总数的46.6%；其次是信息发布工具，占总数的33.0%；再次是能力建设工具，占总数的8.4%；相对较少使用的是激励工具和自愿性工具，分别占政策总数的5.0%和0.8%。

　　四、研究结论

　　伴随着我国城市化率的提高，我国城市公共安全问题发生频率、危害程度不断提高，但本文统计分析发现，城市公共安全政策文本数量并未出现显著增长。此外，现有的城市公共安全政策文本存在客观上如政策工具单一、政策措施可操作性较弱、政策主题较为集中等问题。

　　（一）权威工具和信息发布工具使用过多

　据政策文本频次的统计分析，我国城市公共安全相关政策大部分使用的是权威工具和信息发布工具，各占到政策总数的46.6%和33.0%，其中，权威工具中的“管制”和“要求”各占11.9%、18.4%。通过进一步研究会发现，“管制”和“要求”经常与信息发布工具联合使用，可见信息发布工具通常被作为“管制”和“要求”的具体信息的告知。而自愿性工具仅占城市公共安全相关政策的0.8%。事实上，尽管应对恐怖主义这类城市公共安全问题仅能由政府集中统计管理和解决的问题，但其余如城市环境保护、公共卫生等问题均可以采用自愿性政策工具解决，以提高公共资源的利用率。

　　政策工具中的自愿性工具要求社会中的个人、集体和组织在自愿的基础上进行自我管理，运用市场工具解决社会问题。在维护城市公共安全中采用自愿性工具可以激发社会公民共同管理城市的活力，提高社会资源的使用效率。公民作为城市活动的主体，应具有自觉维护城市安全的责任和义务，而当前政府在城市公共安全问题的预防、处理和解决方面仍然过多采用“管制”、“要求”等手段，这显然是不合理的。“善治”原则要求政府与公民共同治理国家。我国城市公民的受教育水平、参与意识已经达到了一定的高度，但我国政府在维护城市公共安全中仍然“独断专行”，忽视了公民的力量在解决城市公共安全问题中所具备的重要作用。

　　事实上，公民参与作为一项重要的政治活动，对国家的民主进程发展有着重要意义。在城市公共安全中多采用自愿性工具，提高公民自觉维护城市安全意识，有利于预防城市公共安全风险，减弱城市公共安全问题的数量和危害程度。

　　（二）政策主题与社会发展缺乏同步性

　　通过统计分析发现，我国政府在各类城市公共安全问题中，最关注的三类问题为城市环境保护问题、公共卫生问题和城市基础设施建设问题，这三类主题的政策占政策总数的64.3%。事实上，相比较这三类城市基础问题而言，2008年5?12汶川大地震、2015年8月12日的天津滨海新区爆炸事件等自然和人为灾害，随着世界格局变化带来的恐怖主义危险和近年来新闻报道中屡见不鲜的社会治安问题，都对城市公民人身安全、财产安全的危害程度、危害范围更大，但这几类主题的政策数量还不及城市基础问题相关政策的一半，城市消防问题和应对恐怖主义的政策法规均不超过10条。城市公共安全政策领域的过度集中，体现了我国在城市公共安全政策制定上与社会发展规律的同步性较差，对城市公共安全问题的涉及范围、危害程度等特性关注度不足，缺乏对城市公共安全体系的整体性认知。

　　“良法”原则认为，法律和政策的制定应符合社会发展规律。近年来，我国大中小城市的基础设施建设、环境保护和公共卫生工作已取得了较大的进步，城市的基础设施完备程度、可持续发展水平和传染病防治工作都有了很大的成效。社会治安事故、自然灾害的频发和世界格局动乱所带来的恐怖主义危机才是当前城市公共安全所面临的主要问题。因此，我国城市公共安全相关政策主题显然未符合“良法”的要求，实现与社会发展规律的同步变化。

　　（三）我国城市公共安全政策的可操作性较弱

　　一般认为，公共政策的可操作性是指公共政策的具体措施在实践中易于推行，是公共政策的有效执行在技术层面的体现。[6]大多数城市公共安全相关政策使用“管制”和“要求”手段预防、处理和解决城市公共安全事故，在政策文本中提出了大量的要求，但事实上，这些政策要求在实际事故处理中存在可操作性较弱的问题。如《城市市容和环境卫生管理条例》第十二条规定，城市中市政公用设施，应当与周围环境相协调，并维护和保持设施完好、整洁。但在条例中并未明确说明公用设施与环境相协调的标准，缺乏可操作性，城市中屡屡出现因照明设施、电路网络布局问题而影响城市整体环境的情况。又如2008年，国家安全监管总局颁布了《关于做好防范强降雨和雷电天气的紧急通知》，要求有关电网公司要做好应急准备，一旦发生由于滑坡等灾害造成的线路受损，要及时采取措施，防止大面积停电，但因具体措施要求表达不明确，我国各大中小城市仍屡次出现遭遇雷电暴雨袭击、全城停电数十小时的新闻。例如2009年，重庆降暴雨遭雷电，致使6条供电线路跳闸，主城停电数十小时；2013年，陕西渭南市一小区遭遇雷电击穿电缆，整个小区停电超过5天。事实上，不仅是城市公共安全政策，我国各类政策均存在可操作性不强、政策执行力弱的问题。

　　“良法”原则要求我国法律、政策能够保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到全面落实，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。我国城市公共安全政策文本中对城市公共安全各类问题都做出了规定和要求，但这些“章、条、款”在实际生活的操作性不强，导致政策目标难以实现，致使城市公民的生命和财产安全受到侵害的灾害事故常有发生。

　　五、遵循良法与善治原则的政策建议

　　通过上述对城市公共安全相关政策文本的分析，我国城市公共安全相关政策以五年为节点出现小高峰，但相关政策本身的可操作性、政策工具的使用方面仍存在许多问题，下文将遵循良法与善治的原则从政策目标、政策工具等方面提出政策建议。

　　（一）合理使用各类政策工具

　　通过前文分析可知，我国城市公共安全的各类政策工具的使用及其所应用的问题领域存在不均衡不合理的现象。总体来说，权威工具和信息发布工具使用过多，自愿性工具使用较少。各类政策工具都有优缺点，其适用范围和作用效果也不尽相同，如“管制”和“要求”等权威工具比较容易统一集中实施和管理，政策成本较低，效果具有直接性且见效较快，但权威型政策工具的使用容易降低公民自愿参与城市公共安全管理的自愿性，缺乏灵活性，以命令、要求的方式推行政策不利于政策解决中的创新和技术进步。自愿性工具能够有效地激发公民在维护和管理城市公共安全方面的积极性和自主性，增强公民主动预防城市公共安全风险的意识，但其见效较慢，且效果好坏不受控制。因此，在城市公共安全政策制定时应根据政策的主题和目标选择合适的政策工具，如应对恐怖主义、自然灾害的预防和城市环境总体规划等问题仅能采用权威性政策工具统一集中实施管理，但城市保护行为和预防社会治安事故等问题，甚至灾害发生后的救助等问题都可以引入自愿性政策工具，发挥公民自治的力量。

　“善治”的核心思想就是政府和公民共同参与治理。随着全球化互联网时代的到来，社会管理也应从过去单纯由政府管理向社会共治转变。应对城市公共安全问题应引入全社会的力量，形成公民在维护城市公共安全中的广泛参与，推进社会组织的发展，我国政府在城市公共安全政策制定方面，应重视自愿性工具的作用，搭建政府与公民的共同治理平台，在城市公共管理领域形成政府与公民共同治理的新局面。

　　（二）科学制定政策目标

　　政策目标是指政策所希望取得的结果或完成的任务。[7]缺乏一个明确合理的政策目标就无法确定合理的政策方案。政策目标是设计和评价政策方案的依据，也是政策执行的归宿。本文通过对2005～2015年118项城市公共安全相关政策文本的统计分析，归纳出政策目标主要有以下两类：一是推动某个项目的发展，如《关于做好2015年国家基本公共卫生服务项目工作的通知》《关于做好2014年防灾减灾日有关工作的通知》《关于进一步强化国家环境保护模范城市示范带头作用的通知》等；二是针对当时城市公共安全某一突出问题的对策，比如冰冻灾害管理、传染病防治、污水处理等，如《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》《关于加强雨雪冰冻灾害地区城市出租汽车管理的紧急通知》《关于做好流感等春夏季重点传染病防控工作的通知》等，这些政策都是针对城市中具体出现的公共安全问题所制定的，因而是短期的、被动反应型的。

　　“良法”的原则要求法律和政策的制定应具备科学、合理的体系，有效地发挥其调整社会生活的作用。我国当前的城市公共安全相关的政策目标具有即时性，而缺乏对城市公共安全问题的趋势预测和对长远目标的思考，这显然无法从根本上找出我国城市公共安全问题存在的原因并消除隐患。并且，短期目标政策过多，容易给人造成政府政策体系的不稳定印象，不利于人们对公序良俗的预期和养成。

　　因此，遵循“良法”的原则，我国城市公共安全政策的制定应注重长远目标和短期效益相结合，把握社会发展规律，依照社会规律来科学地制定公共政策。同时，遵循“善治”的原则，我国城市公共安全政策的制定应通过积极主动的风险分析和评估，制定相关政策来加强对城市公共安全问题的防控和高效的应急处置。

　　说明：本文系国家自然科学基金项目“社会化媒体下重大决策社会稳定风险传导路径与防控机制研究”。

　　参考文献：

　　[1]董晓峰，王莉，游志远，等.城市公共安全研究综述[J]，城市问题，2007（11）：71-75.

　　[2]E.R.克鲁斯克，B.M.杰克逊.公共政策词典[M].唐理斌，等，译.上海：上海远东出版社，1992.32.

　　[3]赵汗青，柏维春.政府在我国城市公共安全中的角色分析――来自治理理论的启示[J].东北亚论坛，2011，11（6）：57-60.

　　[4]陈振明.公共政策学：政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

　　[5]Schneider A，Ingram H. Behavioral Assumptions of PolicyTools[J].Journal of Politics，1990，52（2）.

　　[6]严荣.地方政府公共政策可操作性的思考[J].理论探讨，2000（3）：75-77.

　　[7]陈庆云.公共政策分析（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2011.

　　■责任编辑：张 炜