从欧洲就业战略到新欧洲就业战略

　 从欧洲就业战略到新欧洲就业战略

　 摘　要：就业抑制是导致欧洲就业困境的主要原因之一，欧洲就业战略和新欧洲就业战略的核心都是在保障基本就业权利的基础上从传统的就业抑制转向就业激励，对促进欧洲就业发挥了巨大作用，对我国的就业政策具有较强的借鉴意义。

　关键词：欧洲，就业战略，转型

　20世纪70年代中期以来，欧洲长期遭受高失业困扰。30年来欧洲劳动力市场的显著特征是：就业增长缓慢，失业率居高不下，长期失业率比重高，青年失业严重。更为严重的是，欧洲的失业困境更多地与欧洲的就业抑制联系在一起，主要体现在欧洲的社会经济制度以及劳动力市场政策抑制了大陆的创业精神和市场机制。有鉴于此，欧洲自上个世纪90年代初就开始探索制度性的解决方案。欧洲就业战略就是这种探索的一个集中体现。在进行了系统的评估之后，欧洲就业战略得以升级。毫无疑问，欧洲就业战略取得了巨大的成就，尽管它并不能解决欧洲就业的所有问题。考虑到中国的劳动力市场与就业政策现实，欧洲的做法或许有不小的借鉴意义。

　一

　欧洲真正对就业政策的共同关心始于1993年的德洛尔白皮书“增长、竞争力与就业”。考虑到欧盟严重的失业形势以及就业对经济增长的贡献，1997年6月，《阿姆斯特丹条约》首次将就业问题作为独立的部分纳入欧洲共同体条约之中。条约确认就业为一个共同关注的问题，并且成员国被要求建立并实施一个欧盟层面上协调的就业战略，从而为在共同的优先考虑事项和利益基础上发展国家就业政策创立了一个框架。同年11月，欧洲理事会召开就业特别峰会，根据阿约正式提出了“欧洲就业战略”。1998年，卢森堡就业特别峰会签署了第一个《就业指南》，并要求各成员国制定相应的《(就业指南)国家行动计划》。

　欧洲就业战略由四大支柱所构成，第一个支柱是激励企业家精神，主要行动包括：1.通过提供一套清晰的、稳定和可预测的规则体系确保创业和运营企业更为便利；各成员国应评估并简化对中小企业的行政负担，促进自我就业。2.发展风险资本市场，为创业家和创新者动员欧洲的财富；建立适用于中小企业的次级资本市场(2000年前)。3.确保税收体系更有利于就业创造，各成员国应扭转针对劳动力的高税费趋势。第二个支柱的核心在于提升就业能力，通过教育与培训体系的现代化并强化与工作之间的联系来解决“技能缺口”。其主要举措有：1.通过工作、培训、再培训、工作实习或其他就业能力措施解决长期及青年失业。2.通过降低辍学率和改进学徒体制来改善学校到工作的转换。3.从消极措施转向积极措施，如从消极的收人支持转向积极的与就业能力相关的措施(寻找工作或培训机会激励)。4.发展伙伴关系，企业与社会伙伴共同努力以提供必要的工作实践／培训位置，谋求温和的工资增长。第三个支柱是为了强化就业适应性，要求企业和劳动力把握新技术与新的市场环境。它的关键措施在于：1.通过灵活工作安排(如减少工作时间与灵活合同)使工作组织现代化。2.通过消除投资人力资源的障碍并为企业内提供税收激励来支持企业的适应性。支柱之四关心欧盟的平等就业权利,推动男女就业能够基于平等条件和平等责任。其核心要求是：1.通过提供平等就业机会和消除性别分割而解决性别就业差异。2.通过提高照顾儿童质量以协调妇女的工作与家庭生活。3.通过消除就业技能过时与税收福利体系的负面影响以鼓励妇女在职业中断后重返劳动力市场。4.鼓励残障人士就业。欧洲就业战略的四大支柱可以从3个层面来理解，一是激励企业家精神；二是激活劳动力市场；三是推动就业权利平等作为保护性就业政策强调人的基本权利在劳动力市场中的体现。

　在欧洲就业特别峰会之后的首脑会议中，就业经常是其中最重要的议题之一。2000年3月，里斯本首脑会议将充分就业设置为新欧洲经济的一个长期目标，其雄心目标是2010年的就业率总体达到70%，妇女达到60%。2000年12月，尼斯会议提出将质量问题作为社会政策议程的指导思路，特别是要将工作场所质量作为欧洲就业战略的一个重要目标；它还声明应该通过跨越所有支柱的行动来提高质量。2002年，3月巴塞罗那会议强调，欧盟内的充分就业是里斯本战略的核心，也是经济和社会政策的基本目标。根据以上所述，欧洲理事会要求一个强化的就业战略并为欧洲就业战略的未来发展确定方向。

　二

　2002年欧洲委员会发布一个报告，详细评价了欧洲就业战略的政策绩效。报告肯定过去5年欧盟劳动力市场有了明显的结构改善，从而充分肯定了欧洲就业战略对于整个欧盟劳动力市场改善的贡献，尽管也存在着不同的观点。

　欧洲就业战略最直接、最明显的绩效体现在欧盟结构性的就业改善上面。1997—2001年，就业岗位总数量增长超过1000万(16.5%)，其中的600万工作岗位由妇女承担；失业人数减少超过400万(-25%)；劳动力参与人数增长几乎500万，大部分是由妇女就业所导致的。由于要分开结构改革和周期作用对劳动力市场的影响很困难，委员会评价了一些与欧洲就业战略主要目标相关的结构改革较长期的支持性。更重要的是，欧洲就业战略不仅推动各成员国实现或接近实现既定的目标，而且还形成了更为协调的一体化的欧洲就业政策。欧洲就业战略巩固了成员国就业政策的一致性；每个支柱下的政策日益被调整，如税收和社会保障政策。

　在企业家精神激励方面明显的变化是商业环境的改善，成员国已经采取大量特殊方法来对行政简化做出回应(例如减少创业的障碍、公司注册变为简单的在线程序，等等)，并加大对不公开就业的打击力度。在欧盟，近年来90%的新工作是由服务部门创造的，而且大部分这样的工作被证明是持续性的。加在劳动上的全部税收负担的增长趋势已经被扭转，1997-2001年欧盟层面上减少了大约2%。低工资群税收减少得更明显，平均3%，主要途径是减少社会保障摊款。

　在促进就业能力提高方面，表现在就业能力作为一个终生概念而被欧洲和成员国所接受。就业能力最初主要被看作是对失业者的补救方法，但是这个概念日益被扩展到覆盖整个生命周期，包括预防早期离校、预防失业、促进技能的持续更新等。多数成员国已经做大量工作通过预防性方法来改善失业者的覆盖面，既针对青年也针对成年；此外，欧洲就业战略已经激励政府引进或推行与国家特征相符合且有利于就业的社会保障和税收改革。欧洲就业战略也使终身学习成为政治上的头等优先考虑事项并起到了作用；教育和培训已日益被用作带有预防性的积极劳动力市场工具，提高就业能力、适应性和竞争力。

　强化就业适应性要处理的问题是：使工作组织和规章制度现代化，引进工作新方式和工人技能，目标是提高企业的适应性。欧洲就业战略已经把政府、社会合伙人和企业的注意力集中到了适应性和竞争力的重要方面。

　在推动就业机会平等方面，欧洲就业战略倡议用男女平等的方法解决性别差距以及协调工作和家庭生活，旨在实现“使男女在工作时机会均等、责任均等”的目标，协调工作和家庭生活在所有成员国内都成为政策优先考虑事项。1997—2001年间，妇女从所创造的大部分新工作中受益，她们的就业率从50.6%增加到54.9%。就业率方面的性别差距已经从20%降到了18%，而失业率的差距从12%降到了9%。

　考虑到欧盟独特的政治结构，制定并实施欧洲就业战略的卢森堡进程在就业政策合作方面卓有成效，不仅对欧洲就业促进至关重要，而且还为其他政策领域合作提供了“最佳实践”。卢森堡进程鼓励不同参与者的积极合作。欧洲就业战略已经认可了社会合伙人在与就业相关的广泛领域内所扮演的关键角色，要求成员国发展与社会合伙人建立广泛合作关系。社会合伙人在准备参与国家层面的国家就业行动计划方面已经稳定改善；欧洲就业战略还支持了就业政策的合作向更基层发展，地方和区域当局，不管是社会服务的供应者还是地方雇主，都已日益成为就业政策执行中的合伙人。欧洲就业战略的实施已经引起了成员国之间越来越多的且更加全面的信息交流；欧盟委员会和理事会之间的合作，尤其是经过就业委员会，已经得到加强。

　三

　卢森堡就业峰会所倡导实施的欧洲就业战略取得了巨大的成就，但随着环境的变化和欧洲一体化的深入发展，欧洲就业战略也须相应调整与转型。在里斯本欧洲理事会上，欧盟确定了一个广泛战略，其目标是：长期的经济增长、充分就业、社会包容、知识型社会里的持续发展，从而欧洲就业战略应该被设计成一个能够在扩大了的欧盟内支撑里斯本策略的关键工具，因此，在欧洲就业战略的基础上发展一个新欧洲就业战略将会对欧洲的经济和社会一体化做出贡献。新欧洲就业战略基于应对中长期挑战、注重执行的手段、确保和其他过程的一致性以及更好的管理的原则，提出了3个相互补充、相互支持的目标和11项优先领域，并致力于强化管理。

　新欧洲就业战略的三大目标是充分就业、工作中的高质量和高效率与扩大劳动力市场并维持其一致性。通过提高就业率达到里斯本和斯德哥尔摩目标中的充分就业目标，对于欧盟的经济增长和社保系统的承受力非常关键，而且高就业和高经济增长必须受到劳动力供应增长的支撑。在工作质量和效率方面，里斯本议程要求更多更好的工作，欧洲就业战略应该反映这个平衡的方法。质量一直都位于欧洲社会模式的中心位置，而且包含很多标准，尤其包括对工资和工作环境的满意度、工作地点的健康与安全、工作时间安排、灵活性和安全性之间的平衡。在扩大劳动力市场并维持其一致性方面，一体化的劳动力市场无论是对于社会经济还是对于地区经济、减少失业和现有劳动力市场的不平等都是重要的，关系到欧洲就业战略的公平与效率。为有效地推动新欧洲就业战略目标的实现，欧盟委员会确定了11项需要优先考虑的因素，它们分别是：针对失业者和待业者采取积极预防措施、使得工作更值得、培育企业家精神以创造更多更好的工作、使不公开就业转化为正规就业、促进积极的老龄化、移民、在劳动力市场上提高适应性、对人力资本的投资和终身学习战略、男女平等、维护一体化，打击对劳动力市场上弱势群体的歧视、解决就业的区域性差别。

　在对失业采取积极预防措施方面，新欧洲就业战略一个最重要的影响就是在所有成员国引入一种针对失业者的更积极的预防方法。考虑到提高劳动力参与度的需要，对所有希望重回劳动力市场的失业人员实行积极方法成为重中之重。为确保工作更值得，有必要对税收／收益体制做一个系统性检查，特别关注消除失业和贫穷、鼓励女性进入、留在或中断后重新回到劳动力市场、使老龄员工更长时间地留在就业队伍中。在培育企业家精神以创造更多更好的就业机会方面，需要发展一种广泛的政策组合：有更好的规章和管理机构；在企业家精神和管理技巧方面培养更积极的态度；运作良好的产品和劳动力市场；有利于研究和创新的环境。为使不公开就业转化为正规就业，需要一个既有预防行动又有制裁措施的混合政策：简化程序和立法；减轻劳动力税收负担；有效的监督和制裁等。为了促进积极的老龄化，需要构建一个动态的预防方法，例如：创造更多更好的工作机会；提高技能和适应性；使工作成为所有人的真正选择。至于移民政策，要考虑移民对成员国的影响，这些战略需要应付很多挑战，包括：提高第二代移民的充分就业；解决女性移民的特殊需要等。

　在提高劳动力市场上的适应性方面要求公司以及公司员工具备以积极方式应对变革的能力，这依赖于劳动力市场上灵活性和安全性之间较好的平衡，此外，社会合伙人之间拟订的合同也起着关键作用。与适应性相对应，对人力资本的投资和终身学习战略至关重要。政府应该带头制定终身学习战略，公司需要在成人培训上投资更多以提高生产率、更新在职人员的技能、更长时间地留住工人。

　推动男女平等就业一直是欧盟追求的目标，特别是通过鼓励老龄妇女更长时间地留在劳动力市场以及为有小孩的母亲参与就业提供便利条件，使妇女在劳动力市场上持续增加。消除对劳动力市场上弱势群体的歧视是欧洲就业权利保护的一个必然的组成部分，需要积极的和预防的两种劳动力相配合；促进创造充足就业机会；在社会经济或部门内应该进一步开发响应新需求的工作机会。解决就业的区域性差别对于就业政策将特别重要，因为表现差的地区达到里斯本就业目标更加困难。通过在技能和终身学习上进行重大投资以提高人力资本质量，这一点对于消除区域差异很关键。在地方和区域水平上的合伙契约对于充分开发工作创造的潜力，能更有效解决技能差距是至关重要的。

　新欧洲就业战略的成功不仅有赖于它所确定的优先因素，而且取决于它在多大程度上进行有效的管理。首先，就业政策执行的成功依赖于很多运行服务，政策实施服务在欧洲就业战略的背景中扮演着特殊的重要作用，这些实施服务主要包括：就业服务和劳动力市场综合角色相关联的社会综合服务、培训服务以及劳动力监察。其次，就业政策执行的成功依赖于社会合作伙伴广泛参与，社会合作伙伴已经采纳了一个多年度工作计划以解决很多支持

　2003-2005年里斯本战略的重要问题。第三，就业政策执行需要动员所有相关参与者，应该鼓励成员国传播更多关于欧洲就业战略目标和程序的目标性信息；建立在合伙契约基础上的地方和区域就业策略应受到鼓励和支持。最后，就业政策需要充足的资金支持，1999年的柏林欧洲理事会成立了欧洲社会基金，作为一个主要的财政工具来支持欧洲就业战略。

　　四

　政策干预既要解决市场失灵，更要避免政府失灵，因此，要对公共政策进行评估以汲取经验教训为未来的政策决策改进提供基础值得特别强调。在就业政策领域，首先是不能对劳动力市场的运行产生负面影响，其次是有效改进就业结构，促进就业增长，最后是更广泛地对整个市场与经济运行产生积极效应。田欧洲就业战略的核心或本质就是在保障基本就业权利的基础上从传统的就业抑制转向就业激励，从而使就业政策成为市场机制发挥作用的促进因素，因此，毫无疑问，从理论上评估，对微观和宏观领域的影响都是积极的。实践中，欧盟及各成员国的劳动力市场绩效也支持了这个结论，尽管还存在着程度上的差别。由于社会经济环境的变化，所以任何政策干预对特定就业目标的实现都存在风险，因此，必须建立全面政策分析评价系统，并根据新的就业政策目标和外部环境来不断调整政策措施与执行程序，确保政策干预取得积极成果。在对欧洲就业战略进行全面的评价之后，欧盟确定了新的就业战略，提出了新的目标、优先领域与管理措施，及时地实施欧洲就业战略的转型与深化，有助于更好地实现欧洲劳动力市场一体化并扩大就业、改进就业质量的目标。

　欧洲就业战略及其转型不论在其政策措施方面还是在其政策管理方面对我国的就业政策选择、评价与调整都有积极的借鉴意义。就业乃民生之本，明确了就业与就业政策的价值，而创业乃是就业之源，解决了创造就业的本原问题——企业家精神及其创业活动。在这方面，中国和欧洲都面临类似的问题，也都在积极依靠政策投入来促进和推进创业精神。提升就业能力的核心是针对市场需求及其变化来进行长期人力资本投资，而强化就业适应性的关键是要求企业和劳动力都应把握新技术与新的市场环境，这两个领域都是积极的劳动力市场政策的集中体现。虽然“机会平等”作为保护性就业政策的滥用有可能损害就业，但是，没有一个共同的“就业权利底线”不仅有违现代经济社会的基本准则，也容易造成“劳动倾销”，并不利于企业形成长期竞争力。从政策管理角度看，欧洲经验的价值是切中要害。我国的就业政策制定要认真研究国外就业政策的前提条件、政策措施、政策传导机制、最终结果以及不同国家就业政策的比较，更要研究中国的特定社会经济结构、劳动力市场发展的趋势以及不同群体就业的特点，界定我国的就业问题，确定解决问题的范围与目标，提出解决办法，制定政策草案，并对就业政策效应做前期模拟研究；对政策实施进行跟踪研究，并进行阶段性评估和反馈，以便于政策决策的改进。

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