坚定不移地加快推进改革

　坚定不移地加快推进改革中国经济体制改革研究会

　 近两年来，中国的经济改革再次引起人们的争论，这次争论的焦点在什么地方？持不同观点的人们能否达成共识？这是人们普遍关注的问题。为此，中国经济体制改革研究会最近邀请一些政府官员和专家学者进行了座谈。现将座谈会有关情况综述如下

　 一、如何看待这次关于改革的争论

　 对当前的改革形势主要有两种不同的判断。一种判断认为:一是从总体上看，改革形势是好的，符合邓小平同志“三个有利于”的精神，促进了社会生产力的发展，提高了人民生活水平，增强了国家的实力和国际地位；二是在前进中遇到的问题、矛盾、体制性障碍确实不少，如出现了贫富差距拉大、收入分配不公、官员腐败等问题。但是，对产生这些问题的原因要做具体分析，有些问题明显是因为改革不到位，有些问题则是因为改革被扭曲了，是假改革造成的。并且，这些问题只有靠改革和发展的办法才能解决，靠搞运动，靠批判自由化、国际化，进而上升到批市场化，解决不了这些问题

　 另外一种判断，认为当前的形势很不好：一是认为改革违背了社会主义原则，违反了《宪法》；二是认为90年代以后选择了一个破坏社会环境的错误道路，特别是否定1992年以后我们确定的社会主义市场经济体制改革的目标；三是认为市场化侵犯了弱势群体的利益，房改之后老百姓住不起房，医改之后老百姓看不起病，教改之后小孩上不起学；四是认为改革是以新自由主义理论为指导

　 除了以上两种判断，还有一种看法，总体上并不否认经济体制改革的市场化改革方向，但是对医疗卫生和教育等公共服务领域的改革基本持否定态度

　 正是由于以上的不同判断，导致了目前关于改革的争论。实际上自改革开放以来，对改革的争论从来就没有停止过，以前的争论主要是在意识形态上，如10多年前有人提出的“姓社姓资”问题，就曾使中国的改革在十字路口徘徊。由于这种意识形态上的争论离普通老百姓的生活较远，而普通老百姓看到的是改革开放给自己的生活带来的实实在在的变化，因此，对改革的争论只停留在社会的中上阶层，对改革的质疑并不能引起普通老百姓的共鸣。邓小平提出“不争论”和用“三个有利于”的标准来判断是非，把那场争论平息了下去。而这次对改革的争论，不仅有意识形态方面的东西，而且有涉及到普通老百姓切身利益的具体改革内容，如医疗改革、教育改革等。因此，引起了人们的普遍关注

　 与会者多数认为，那些公开反对市场经济的观点，特别是基于意识形态对改革的指责，基本上没有说服力。因为实践已经证明，传统的计划经济体制带给人们的是贫穷，中国走计划经济的回头路是没有出路的。改革的成就是有目共睹的。但是，我们也必须直面改革过程中出现的一些具体问题，实事求是地分析产生这些问题的原因，寻求解决问题的办法，在此基础上才能形成改革的共识

　 有专家认为，出现这次争论是必然的，因为改革走到现在，明显出现了两个方面的情况：一是改革进入了一个很艰难的阶段。就是好改的过去都改了，不好改的或者很难改的基本还没有解决。最突出的就是权力利益的深刻调整，主要包括政府行政体制的改革，国有企业的产权改革，等等，推进起来确实很困难。尽管大家都知道这些改革很重要，但实际上很难推动，因为涉及到权力利益的深刻调整，谁都不愿意放弃自己的权力和利益。二是改革走到现在，尽管经济发展突飞猛进，速度世界第一，但在经济社会生活当中也出现了一些非常突出的矛盾，如效益低下、分配不公、腐败严重等

　 有专家分析这场争论日益激烈的原因是：利益分化导致了价值判断的多元化，基本共识的形成越来越受到利益博弈的制约；强势利益集团对社会资源的垄断加深，财富占有和分配差距日益扩大；弱势群体利益不同程度受损，并且难以获得早期改革中凭借个人努力改变命运的机会；政府决策和职权运作部门化、利益化倾向没有得到有效抑制，公共政策的公正性遭到漠视；对外开放和互连网的发展大幅度拓展了信息传播渠道，对舆论的影响日益增大。目前经济社会中出现的许多问题，实际上与政府改革滞后有密切关系。正如有的与会专家指出，由于政府治理结构和职能转变滞后于经济市场化进程，体制转型期出现了政府履行公共职能的缺失，在医疗、教育、住宅等公共和准公共产品与服务领域，存在借市场化名义攫取垄断利润的现象。因此，政府改革必然成为眼下和未来一个时期改革的重心，并且对民主与法治建设提出了更高要求。改革的深化越来越具有综合性质，同时也意味着改革的决策程序以及推进方式等方面将发生深刻变化

　 二、如何看待当前人们普遍关注的几个焦点问题

　 当前，医疗改革、教育改革、分配不公和收入差距急剧扩大等方面的问题，引起人们普遍关注。一些人对改革的质疑，也正是以这些问题为依据，进而否定市场化改革方向。因此，与会者认为，正确认识这些问题，对我们已经进行的改革，从多方面进行一次认真的总结与反思是非常必要的 1.关于医疗改革。在医疗改革问题上，不同观点的争论主要表现在三个方面：首先是对医疗体制改革的评价。有专家认为，从总体上看，我国医疗体制改革是不成功的，其依据是，根据卫生部第三次卫生服务调查的结果，现在全国老百姓当中49%的人有病不敢去医院，29%的人该住院不住院。各方面都在反映看病难、看病贵的问题。同时，根据世界卫生组织对卫生服务的公平性评价和对卫生健康投入的绩效评价看，我国从80年代以来这两项指标持续大幅度下滑

　 多数专家对上述观点持不同意见。持不同意见的专家并不否认由于医疗费用太高，使一些群众看不起病。但是，有专家认为，应该从我国改革的大背景下看待这个问题。在90年代中期，医疗改革起步时，实际上计划经济时期的那套医疗体制已经明显不适应整个经济体制的变化。由于城市的经济体制改革，国有企业变为独立的自负盈亏的经济实体，过去实行的劳保医疗已经失去了经济基础。在农村由于人民公社的解体，过去的合作医疗相应地也失去了它的经济基础。

　“两江”（九江、镇江）的医疗改革试点是想从医疗保险入手，解决医疗费用严重浪费，企事业单位不堪重负，国家财政不堪重负的问题，因此，提出搞医疗个人账户，个人出一些钱，当时提出这个意见有一定的合理性。但是医疗改革有其复杂性，医院的体制不改，就解决不了以药养医的问题，而医院的改革又涉及到整个事业单位的改革，再加上部门利益掺杂在其中，改起来很难。现在的情况是旧的医疗体制已经无法维持，新的医疗体制尚不完善。因此，与其说医疗改革不成功，不如说是医疗体制改革起步晚了，进展慢了，改革的力度小了，使得长期形成的一些问题至今没有得到解决

　 二是医疗卫生领域出现的问题是什么原因造成的？有专家认为，当前医疗卫生领域出现的问题是由于市场化造成的。因为，从医疗卫生服务层面来看，现在基本都没有退出和进入的限制，有钱基本上就可以进入，可以投资任何领域；在价格形成机制方面，目前所有医疗的价格都靠供求关系来决定。此外，整个医疗服务机构，无论是私立的还是公立的，其运作方式基本是企业化的，而且目标非常单一，就是怎么样提高微观经济效益

　 持不同观点的人认为，现在的问题是，在医疗保险制度没有充分建立的情况下，政府把医疗服务付费的责任推给了老百姓个人，这不能叫市场化。因为市场化是市场机制主导医疗卫生行业的资源配置。付费责任在政府和老百姓个人之间的划分，不是一个资源如何配置的问题，实际上是财政体制的问题或者整个医疗卫生行业的成本如何分担的问题。现在，医疗卫生行业的资源配置根本不是由市场机制来调整。因此，老百姓看不起病的真正根源是政府没有承担好应该付费的责任，没有建立起一个适当的医疗保险制度。所以，问题的实质不是过多使用了市场化机制，而是因为政府的职能没有到位。

　 三是医疗服务行业能否市场化。持否定观点的专家认为，医疗卫生领域有很多地方具有公共品的性质，这和商业化、市场化的服务方式有天然的矛盾

　 但是，持不同观点的专家认为，对医疗卫生部门能否市场化应作具体分析。国家可以负责基本医疗，但整个医疗事业不能由国家全“包”下来。在市场经济条件下，政府完全垄断医疗的体制必须改革，只有在医疗体制中引入市场机制，才能形成充分的竞争机制

　 尽管持不同观点的人在上述三个方面有意见分歧，但也有看法比较一致的地方：一是政府的监管责任没有到位；二是政府没有拿出足够的财力。同时，多数专家认为，医疗机构也必须引进竞争机制，才能提高医疗服务质量，合理配置医疗资源。当前医疗领域出现的种种困惑，是政府与市场双向不到位的结果

　 2.关于教育改革。针对有人把学校的高收费、乱收费，导致穷人的孩子上不起学，归咎为教育市场化。有专家指出，不能把教育领域出现的问题完全归结为市场化。实际上，义务教育和非义务教育要分别来谈，国家要确保作为公共产品的义务教育的供给，义务教育主要是指政府的义务，而我们多年来把义务教育理解为老百姓的义务。在义务教育这个领域，应该主要由政府来提供，当然也要有民办教育，但是从世界各国来看，民办义务教育的比例都较小

　 目前中国的情况是，本来应该由政府负主要责任的义务教育，政府没有承担起相应的责任，这在农村地区造成的后果特别严重。中小学阶段的教育，在很大程度上丧失了教育的公益性、公平性。而要从制度上校正义务教育阶段的这种扭曲，涉及到非常重大的利益调整。实际上，现在的重点学校和地方教育局甚至和地方政府已经形成了一个巨大的利益群体，要改变这种状况难度很大

　 在非义务教育领域，教育至多是一个准公共产品，应该通过培育一个发达的教育市场，广泛地引入社会资金来参与及发展非义务教育。但是，在高等教育领域，采取资源垄断的方式，缺乏适度的竞争，也产生了腐败问题

　 3.关于土地问题。有专家就农业税取消后，土地成为各方利益博弈的焦点，提出了自己的看法：中西部地区、落后地区，农业大省和农业集中的产区，农业税取消之后，相应的财力拮据，使各个利益相关方更把目光集中在农村的土地上，改变土地用途，借地生财，这是很多地方试图走出财政困境的手段。这方面的行为对农村的社会秩序带来很大的隐患。从XX年来看，很多地方的农民群体的冲突问题，60%多集中在土地问题上，关键是围绕征地和土地出让金分配上的冲突，有的已酿成了恶性事件，这样势必给社会带来更大的动荡和不安

　 土地出让金到底应该怎样分配？有一种观点认为，农用地转为建设用地的增值收益归于国家，用于社会，这是世界各国普遍采取的原则

　 对此，有专家提出了不同的看法：国家和社会本身是比较抽象的概念，增值收益到底归了谁？公共利益怎么界定？谁代表公共利益？这些都是问题。现在我们已经进入了利益博弈的时代，国家和社会利益最后往往都落实到部门和集团。以公共利益的名义进行土地开发，最后真正得到收益的很多是各个不同的利益集团。所以，农民就不干了，导致了现在很多的冲突

　 4.关于收入分配问题。与会者认为，当前分配不公的问题比较突出，人与人之间的收入差距过大，处理不当，很容易导致社会不稳定。引起收入差距过大的不合理因素，主要有以下两个方面：第一，一部分收入差距是权力腐败造成的，这样的收入差距是人们最不能容忍的。第二，有的国有部门打着维护国家安全和保护国家利益的名义，搞行政性垄断，而获取的高额利润由部门内部职工分享。正如有的专家指出的，国有企业是“全员寻租”，寻租者不仅包括政府部门和相关企业的“头头脑脑”，普通的工人也在分享垄断租金。石油公司、电力公司、电信公司员工的工资比其他竞争性行业要高得多，就是垄断行业全员寻租的证明

　 在收入分配问题上，还涉及到如何看待公平与效率问题。对此，有专家指出，由于“公平”是一个很有价值判断色彩的概念，强调效率的学者似乎失去了道德的正义性。其实，公平可以理解为“机会均等”，也可以理解为“结果均等”。如果是机会均等，公平与效率并没有矛盾，因为只有机会均等的经济才是最有效率的经济，“效率优先，兼顾公平”的更准确表述，应该是“机会均等第一，兼顾结果均等”。如果公平指的是“结果均等”，效率和公平在一定范围内是有矛盾的，但“效率优先，兼顾公平”并没有什么错。如果我们真正关心穷人，就应该把机会均等放在优先地位

　 三、如何解决当前存在的主要问题，进一步推动改革

　 与会专家认为，争论是必然的，是不可避免的，关键是下一步怎样解决这些问题。为此，与会专家提出了一些建议

　 关于如何采取有效措施，缩小贫富差距。有专家提出，当前解决分配不公，首先应该调整国民收入分配中积累与消费或者投资与消费的比例关系。我们提出要扩大消费，已经说了多年，但到现在消费也没怎么扩大，关键就在于投资率和消费率的关系长期没处理好。因此，要化解收入差距过大的矛盾，当前首先要解决积累与消费或投资与消费的比例关系。这个比例安排好了，消费基金扩大了，才有条件把消费基金增加的那部分，尽可能地向农村居民和城市低收入居民倾斜，地区差距、城乡差距和个人收入差距就可以缩小

　 但是，也有专家对采取调整国民收入分配中积累与消费的比例关系，解决收入差距过大的问题，提出了不同的看法，认为如果不解决政府管理的公正、透明和有效性的问题，只把注意力放在政府拿出多少钱来帮助弱势群体，当然很重要，但难以真正解决问题。因为如果漏洞不补，政府花的钱越多，漏掉的也越多。该帮助的没得到帮助，反而用纳税人的钱又造就了一批富人

　 关于如何抑制腐败问题。有专家提出的改革措施是：一方面必须深化经济改革，特别是加快要素市场化的改革进程，包括资金、资本、外汇的市场化改革和土地垄断制度的改革等。尽可能减少这些方面的体制漏洞，增加改革的公开性和透明度，有效消除人们可以寻租利用的机会。另一方面，下决心适当加快政治体制改革，逐步建立起一套合理的行政管理体制与完善的法律制度

　 与会者认为，中国改革现在面临的最大的难点是行政管理体制改革。不推进行政管理体制改革，很多事情落实不了，很多其他改革可能会半途而废或者南辕北辙

　 如何推进行政管理体制改革。有专家提出，不能靠各个政府部门自己定自己的改革计划，自己定自己的方向，按自己的意愿去推进，这样的改革是不行的。行政管理体制改革要有通盘考虑，要有步骤地推进

　 首先，要规范政府和公共管理部门的职能，制定相应的制度、工作程序、考核和监督办法。在市场经济条件下，政府的首要经济职能应当是保证市场的正常运行，保证公平竞争的条件，同时市场不能提供的公共服务要由政府来提供。市场不完善的地方要靠政府来监管。各个不同的公共部门担负着各种不同的公共职能，这些部门的责任、义务、权利都必须有一套明文规定把它规范出来。一个政府部门该干什么，依照什么程序来干，什么事情可以干，什么事情不可以干，都有一套清清楚楚的规范，政府才能向全社会提供良好的服务和履行公正的管理职责，才能提高政府的效率

　 其次，公共部门的职能和工作规范的形成，需要通过民主程序来保证其合理性；一旦形成规范，必须是公开的、透明的，能够监督核查。只有能够对政府部门的运作实行监督，才能保证规范的有效性

　 最后，仅靠政府自身监督是不够的，必须引进社会监督、公共监督、新闻媒体的监督等一系列监督机制。现在最主要的任务是，把政府自身的职能、运作程序搞清楚，建立一套公开透明的制度，形成一套公共监督机制来监督政府的运作，这些做到了，社会关系就容易理顺，矛盾就不难化解，持续发展就有了保证

　 （胡玉平 整理）（本文编辑 马国川）