国资监管工作改革及推进

　 国资监管工作改革及推进一、新时期开创国资监管工作新局面的重要意义

　 “十一五”时期是我国国资监管工作发展新的重要时期。通过“十五”期间两年多的努力，我国建立了国有资产管理体制，基本形成了国有资产监管的体制框架，为“十一五”时期国资监管工作全面发展打下了较好基础。这个时期，我们应当以科学发展观统领国资监管的各项工作，不断推进国资监管工作又快又好地发展。

　 新时期国资监管工作的科学发展有利于保持国民经济平稳较快发展。通过20多年的改革开放，国有企业有了较大幅度减少，但国有经济在国民经济中的骨干和支柱作用仍然突出。目前大型国有企业原油产量大体占全国的99％，发电量占41％，水运货物量周转占89％，民航运输总周转量占82％。国有及国有控股工业企业户数只占全部规模以上工业企业的11％，但实现利润和上缴税金分别占到44．9％和56．7％。国有企业通过调整结构，开拓创新，节约资源，采用高效、节能、环保先进技术，经济增长方式在加快转变，可持续发展能力在明显提高。据财务统计，2005年，全国国有企业实现销售收入11．5万多亿元，同比增长19％；实现利润0．9万多亿元，同比增长25％。国务院国资委监管169户中央企业实现销售收入6．7万多亿元，同比增长20％；实现利润0．63万多亿元，同比增长28．6％，同比都有较大幅度增长。“十一五”时期随着国资监管工作的科学发展和国有企业经济运行质量与效益的提高，对国民经济平稳较快发展的贡献会越来越大。

　 新时期国资监管工作科学发展有利于建立更加开放的体制环境。“十五”期间国有资产管理体制和国有企业改革取得了积极进展。“十一五”期间，国资监管部门将在现有基础上，继续推进国有企业尤其是大型国有企业的股份制改革，今后除极少数必须由国家独资经营的企业外，都要推行股份制，发展混合所有制经济；按照现代企业制度要求，促进国有独资公司建立健全董事会，完善法人治理结构；推进垄断行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制，实现投资主体和产权多元化，建立有效监管体制；推动国有经济布局结构调整，不断增强国有经济的控制力、影响力和带动力；推进国有资产监管体系建设，积极探索国有资产监管和经营有效形式；实施“走出去”战略，建立完善对外投资、经营、服务和监管体系。国有资产管理体制和国有企业深化改革有利于加快建立我国更加开放的体制环境。

　 新时期国资监管工作科学发展有利于进一步提高我国自主创新的能力。国有企业在国民经济中不仅发挥骨干作用，在自主创新中也是重要的生力军。“十一五”时期，国有企业将充分发挥自身优势，紧密结合企业实际，以国家战略为重点，推动有关科学技术创新发展；以企业为主体，加快建立完善产学研一体化创新体系；以市场为导向，不断提高产业技术创新和可持续发展水平。国务院国资委监管的一批中央科技型企业和行业性科研院所，将通过并购重组进入大型或特大型企业，与生产经营更加紧密结合起来。这将进一步推动国有企业自主创新的发展，对我国自主创新能力的提高也将发挥重要促进作用。

　 新时期国资监管工作科学发展有利于加强和谐社会建设。“十一五”时期，国有资产监管工作的科学发展，国有资产管理体制的深化改革，是我国经济社会和谐发展的客观要求和必然趋势。深化国有企业改革，积极探索国有制多种有效实现形式，不断完善公司法人治理结构，可以为建立和谐社会培育充满活力的微观基础；促进国有资本合理流动，优化国有经济布局结构，提高国有经济的控制力、影响力和带动力，可以为建立和谐社会创造必要的发展条件；转变经济增长方式，增强国有企业管理和技术创新能力，坚持走新型工业化道路，可以为建立和谐社会强化内在的持续发展动力；建立健全国有资产监管法律法规体系，进一步规范国有企业改制和产权转让，依法维护职工的合法权益，可以为建立和谐社会提供有效的法制保障。

　 二、按照科学发展观要求建立健全国有资产监管体系

　 1、国有资产监管应当全面完善发展

　 国有资产监管全面完善发展是贯彻落实科学发展观的内在要求。党的十六届三中、五中全会强调建立健全国有金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体制和制度，充分表明新时期国有资产监管工作全面发展的重要性和必要性。目前，我国国有资产监管体制改革不断深化，但在国有非经营性资产和自然资源性资产等领域的监管体制仍然不太健全，存在国有资产流失现象，有的还比较严重。这与中央关于推进国有资产管理体制改革，加强国有资产监管的要求是明显不相符合的。当前，各级国资委通过地方政府授权，监管范围不断扩大，有的逐步涉及到其他各类国有资产，有的甚至正在朝着全面监管的方向发展。国资监管机构作为国有资产出资人的唯一代表，应当通过授权积极探索各类国有资产监管体制和有效经营方式，积极履行出资人职责。从当前和今后一个时期看，可以考虑分步探索实践，首先由各级政府根据实际情况授权或者委托国资监管机构，监管国有资产中的经营性资产。国资机构在监管非金融类经营性资产的基础上，积极探索监管其他经营性资产的有效方式，建立和完善管理制度。随着条件成熟和政府授权，各级国资监管机构可在更大范围更广领域进行探索，并逐步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，使各类国有资产监管得到全面完善发展。

　 2、国有资产监管应当有序协调发展

　 国有资产监管有序协调发展是贯彻落实科学发展观的基本内涵。党的十六大和十六届历次全会不仅从战略高度强调国有资产管理体制改革，而且一直要求各类国有资产监管有序协调发展。国有资产作为一个有机整体，忽略各类资产管理之间的有序协调，忽略任何一个领域资产的监管，都不可能建立完善的国有资产管理体制，都不可能真正防止国有资产流失。“十一五”时期，随着国有企业和国有产权制度改革的不断深化，整个国有资产监管的有序协调发展需要得到高度重视，并应当采取切实措施付诸实施。一是监管类资产和非监管类资产的监管应当协调发展，逐步扩大监管范围，不断完善监管制度；二是经营性资产和非经营性资产的监管应当协调发展，建立监管机制，优化监管方式，堵塞资产流失漏洞；三是中央企业和地方国有企业应当协调发展，充分发挥各自优势，扩大资源配置范围，促进地方特色产业、区域规模经济和大公司大企业集团的发展，进一步优化国有经济布局结构；四是国有经济和非国有经济应当协调发展，打破各种体制性障碍，加强相互之间的合资合作，发展混合所有制经济，不断提高国有经济的控制力、影响力和带动力。

　 3、国有资产监管应当可持续发展

　 国有资产监管的可持续发展是贯彻落实科学发展观的必然趋势。全面建设小康社会，实施现代化的“三步走”战略，建立有中国特色的社会主义，需要国

　 资监管工作可持续发展。从当前改革发展的实践来看，“十一五”时期应当推进国有资产监督、管理和运营的发展，切实加强四个体系的建设：第一是建立完善的法律法规体系。这个体系主要包括：以《国有资产法》、《公司法》、《证券法》等为主体及其配套的一系列法规规章；以行政、司法、纪检等部门为骨干及其相应机构形成的监督系统；以国资监管、社会中介等机构及其国资投资、管理和运营法人实体形成的执行机制。第二是建立健全的组织机构体系。这个体系包括三个方面的内容：一是从上到下多层次的健全的监管组织机构；二是中央和地方之间有序的监管指导工作机制；三是培育一支高素质的国资工作队伍。第三是建立科学的监督管理体系。这个体系主要是建立健全：(1)与监管企业相适应的业绩考核和薪酬分配制度；(2)与监管资本相吻合的各项基础管理制度；(3)与党管干部原则和市场化选聘相结合的选人用人制度；(4)与监管工作相一致的外部监事会制度。第四是建立高效的资本运营体系。这个体系主要建立完善国有资本经营预算制度、授权经营制度和国有资产投资经营机制、国有资本经营风险防范和处置机制等。

　 三、加快推进国有企业的改革发展和自主创新

　 1、通过制度规范建设推动改革发展，使国有企业更加适应社会主义市场经济发展的需要

　 随着社会主义市场经济体制的建立完善，需要加快建立健全各种相应的制度。首先是建立完善现代企业制度。这是社会化大生产和市场经济发展的必然选择，也是国有企业改革发展的基本方向。今后主要是继续推进大型国有企业进行股份制改革，走投资多元化道路，发展混合所有制经济。同时要加快完善公司法人治理结构，国有独资公司要抓紧建立规范董事会，条件成熟的企业应通过上市，推进公司治理机构的完善，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，进一步提高权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间制衡机制的运行效率。其次是建立现代产权制度。这是完善社会主义市场经济体制的重要基础，也是国有企业深化改革的必然趋势。今后主要是在归属清晰的基础上，依法建立严格的保护制度，形成规范有序流动的机制，并使国有产权在流动中优化配置，国有资产在配置中保值增值。同时应当根据企业属性抓紧建立分类管理制度。对关系国家安全与国民经济命脉和提供重要公共产品服务的少数国有企业，应当抓紧建立健全专门的法律法规和政策制度，确保这些企业的规范发展和有序运转。对提供市场服务和经营性产品的国有企业，应当按照企业规律的内在要求继续推进改革发展。

　 2、通过集团化建设推动改革发展，使国有企业要素资源配置更加合理，更加适应市场竞争的需要

　 今后的发展，第一是推进行业的集团化重组，加大同行业之间并购重组的力度，通过合资、合作、联营等市场方式，进一步整合行业资源，减少无序竞争，发展一批集团企业，提高行业竞争能力。第二是推进产业的一体化重组，通过产供销、贸工农、科工贸等形式，加快产业组织的一体化建设，形成不同规模的产业战略联盟，使产业链组合更加高效有序，产业组织规模更加适应市场经济发展的需要。第三是推进企业的技术优化组合，充分发挥技术要素的作用，采用产业重大技术发展或系统技术创新来调整产业组织与企业规模结构，不断增强企业集团的技术含量和核心竞争能力。

　 3、通过国资监督管理推动改革发展，使国有企业形成更加规范的管理体系

　 首先是通过经营业绩考核体系建设，推进不同层次企业间的经营业绩考核，加快形成科学规范的经营考核指标和奖惩分配制度，强化企业经营管理，降低企业经营成本，不断提高企业竞争实力。其次是通过资本经营预算制度建设，进一步加强企业财务预算管理，健全风险控制机制，优化投资结构，规范投资管理，完善投资前、投资中、投资后评价制度，提高资本运营效益，推进国有经济布局结构调整。还要通过发展规划建设，加强企业战略管理，加快形成更加科学的规划决策机制和更加有效的战略实施能力，使企业中长期发展能够在经济全球化条件下更好地优化配置国内外资源，提高资源的利用效率，不断促进企业做强做大。

　 4、通过文化体系建设推动改革发展，使国有企业建立更加良好的社会形象

　 先进的企业文化不仅是企业持续发展的动力源泉，也是企业核心竞争力的重要组成部分。当前国有企业文化体系建设发展比较快，形成了具有中国特色的国企文化，有力推动了企业改革发展。今后要在现有基础上，通过企业文化建设促进法人治理结构完善。以人为本，培育共同的价值理念，充分发挥各类人才在制衡机制的积极作用；不断创新制度文化，规范制度建设，有效发挥治理结构中的制度效应。通过企业文化建设促进诚信体系发展。增进服务意识，发展服务文化，提高企业服务的质量和水平；创新廉洁文化，规范交易行为，树立企业良好的社会形象。通过企业文化建设促进企业管理。加强“学习型”队伍建设，提高员工文化素质，为企业科学管理奠定人文基础；推进企业文化融合，优化文化资源配置，为企业的重组发展提供文化保障；创新企业文化模式，推进管理文化发展，加快构建新型的企业管理体系。“十一五”时期，按照科学发展观要求推进国有企业发展，既要不断深化国有企业改革，还要进一步加大自主创新力度，使国有企业始终保持竞争实力和经营活力。

　 5、以企业为主体，加快建立完善产学研一体化创新体系

　 这个体系建设是当前一项十分重要的工作。在推进创新体系建设过程中，应当继续加大企业体制创新和管理创新的力度，积极推进现代企业制度建设，完善法人治理结构，为企业的技术创新提供体制机制保障；充分发挥企业内部各种研发机构的作用，培育有效的激励约束机制，加强知识产权保护，充分调动科研人员的积极性，为企业的自主创新奠定必要的制度基础；以企业为平台，加强与国内外各种科研机构和大专院校的交流合作，优化配置国际国内优秀的科研资源，为企业创新创造更加广阔的发展空间。

　 6、以国家战略为重点，推动有关战略产业和科学技术创新发展

　 国资委作为监管国有资产的特设机构，应当充分发挥大型国有科研机构的作用，积极为国家科技发展战略服务。一是根据国家发展重点，加强与国家相关研究机构的合作，积极参与基础性、公益性科学研究，特别是要参与具有国家战略需求关键技术的创新；二是围绕战略产业的发展，积极参与共性技术研究和先进适用技术集成创新以及国外技术的引进再创新；三是结合大型国有企业承担的国家重点项目核心技术，进行研发和创新。

　 7、以市场为导向，不断提高产业技术创新和可持续发展的水平

　 这是国有企业走新型工业化道路，转变企业增长方式关键着力点。今后需要根据市场需求，加大技术开发投入，建立完善技术中心，形成比较健全的技

　 术开发体系，在主导产品、关键技术和集成技术上尽快形成自主开发的能力；面向市场发展，加大研究开发和科技成果的产业化力度，使科技成果迅速转化为具有市场竞争力的新工艺、新技术、新产品；结合市场实际，加大利用高新技术和先进适用技术、关键技术改造传统产业的力度，提高企业的工艺技术装备水平；按照市场竞争，提高资源的利用效率，大力开展节能、节水、节地、节材和资源综合利用技术的研究开发，不断提高资源节约的整体技术水平。

　 8、以人才培养为根本，加快推进自主创新研发队伍的建设

　 国有企业推进自主创新必须把人才队伍建设放在首要位置。当前应当通过国家、企业、个人等多种投资方式进行培养，尤其是要通过企业各种形式的在职培训，加快建立一支熟练技术人才队伍，为企业自主创新奠定广泛的群众基础；通过社会招聘和企业的再教育培养，建立一支知识技术人才队伍，不断提高企业技术创新的能力；通过国内外选拔、招聘、再培养方式或者企业与教育、科研机构重点培养等方式，建立一支专业研究人才队伍，逐步形成中央企业自主创新的中坚力量。

　 9、以再创新为原则，继续加大引进、吸收和消化国外先进技术的力度

　 这是国有企业改革发展的一项重要措施。今后应当继续通过中外合资、引进战略投资者和加强技术合作等措施，把资本、人才与技术交流紧密结合起来，把原始创新、集成创新和引进吸收消化再创新紧密结合起来，当前尤其是要加强对引进技术的消化吸收和再创新的引导支持工作，要把技术引进与自主创新同优化产业结构、提高产业竞争能力结合起来，特别是在一些重点领域要在引进消化的基础上尽快形成自主创新能力，形成可持续发展的能力。

　 四、坚持用科学发展思路推进国有经济布局结构调整

　 改革开放以来，国有经济布局和结构调整取得了明显成效。在“十一五”时期，我们应当按照国家宪法和基本经济制度要求，全面贯彻落实科学发展观，遵循“有进有退，有所为有所不为”的方针，正确处理国有经济社会属性与经济属性对立统一的关系，进与退的关系，使国有经济整体布局与结构更加优化，在国民经济中的主导作用更加充分。总的来讲，是维护国家安全，控制国民经济命脉；不断推动自主创新和产业升级，促进经济增长方式转变，支撑国民经济长期平稳较快发展；搞活国有企业，发展壮大国有经济。从布局来看，关键是围绕国家安全和国民经济命脉进行三个层面优化。不同层面、不同区域国有经济的总体布局，是我国优化功能区域、避免结构雷同、参与国际竞争、保障国家安全的必然要求。第一是根据国家经济社会中长期发展规划和现代化目标进行的全国性布局。重点包括：一是主要的交通网、通讯网、水利网、供电网、能源网和特定产业带等；二是重要的军事工业基地和基础设施网络等；三是不同功能的重要科研基地、教育基地和科研基础设施网络等；四是医疗监控、信息安全和防灾救灾体系等。第二是按照区域经济发展战略进行的区域性布局。重点包括：一是支撑区域经济长期稳定发展的各类基础设施网；二是引导促进产业集群发展的先导、主导产业和重要科研基地；三是具有重要经济辐射功能的中心城市集群。第三是依照我国参与经济全球化进程和我国参加有关国际组织要求进行的世界性布局。重点包括：一是主要能源产区特别是经济发展相对落后地区的能源集中区域投资；二是主要交通枢纽尤其是周边国家和地区交通、通讯、电力、资源开发等基础设施建设等；三是主要的资本市场投资；四是各种国际合作项目和我国自身科研基地的建设等。从结构来看，重点是围绕发展国有经济和搞好国有企业进行三个领域的调整。这些调整主要是通过存量和增量比例的增减来优化国有经济结构。一是主要向高新技术产业、支柱产业、基础产业以及这些产业的关键领域集中，加快促进形成能在国民经济中发挥带头作用的重要产业集群，并要向特定产业链中市场机制难于发挥作用的领域投资。二是主要向重点行业、具有竞争优势的行业以及这些行业的重要环节集中，通过发挥技术优势和市场竞争，进一步增强行业的控制力、影响力和带动力。三是主要向具有较强国际竞争力的大公司以及这些公司的主业集中，着力发展一批技术先进、结构合理、具有较强国际竞争能力的大公司大企业集团。

　 (作者单位：国务院国资委研究室、清华大学建设管理系)

　 责任编辑　王登凯

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