[论文：我国监狱突发事件应急管理机制的完善] 突发事件应急响应机制

　 我国监狱突发事件应急管理机制的完善

　摘要：监狱是国家暴力机关和重要的刑罚执行机关。安全的监狱环境是保障监狱工作顺利完成的前提和基础，更是保障国家长期稳定发展所不可或缺的。正是因为监狱自身拥有的特殊属性，也决定了监狱是一个多矛盾并发的关键点，同时也潜伏着大量的突发事件。近年来，随着世界的发展，各种犯罪手段层出不穷，犯罪形式多种多样，严重威胁着国家的稳定，这已经引起了我国各司法部门的高度重视。如何正确的解决、处理突发事件理所当然成为了监狱的首要工作。

　 关键词：监狱；突发事件；应急管理

　绪

　论

　目前，中国已经步入到了一个新的发展阶段。新起点、新长征，习近平同志对于当今中国发展的这一清晰定位，深刻揭示了当代世界和当今中国所处的时代方位和发展大势。当代世界正在发生深刻变动，当今中国正在发生深刻变革，当前我们党所面临的国内外形势、所肩负的使命任务正在发生重大变化。进入二十一世纪以后，伴随着经济全球化的进程日益加快、世界格局多极化的趋势日渐明显，各种各样的矛盾和竞争也不断涌现出来。目前，我国正处于经济转型和社会转型时期。整个社会的价值体系和社会结构正在发生深刻的变化。同时，它也与社会发展序列中“不稳定状态”的频繁阶段相吻合[1 ]。我国社会不稳定因素显著增加，进入了一个高频率突发事件阶段。2003年“SARS”公共卫生事件案，2008年河北省保定监狱罪犯驾车强行冲出监狱围墙，2014年黑龙江延寿县看守所3名在押罪犯杀警越狱案。类似的案件数不胜数，这些突发事件的发生已经严重威胁到了广大人民的身心健康发展、社会的和谐稳定和我国经济的健康持续发展，我们的国家与政府也面临着严峻的考验，如何有效预防和减少突发事件的发生，以科学合理的方法来应对突发事件，保障人民的人身财产安全，稳定社会是政府需要立刻解决的问题。创立和完善监狱应急管理机制，是构建社会主义和谐社会的重要任务之一。监狱是国家暴力机关和重要的刑罚执行机关。安全的监狱环境是保障监狱工作顺利完成的前提和基础，更是保障国家长期稳定发展所不可或缺的。如今的社会发展速度令人咋舌，同时监狱也面临着前所未有的机遇和挑战。2007年8月30日，在第十届全国人大常委会第二十九次集会上，审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国一个重要的里程碑，标志着我国监狱突发事件应急管理从此进入到了一个有法可依的正当轨道。这是一部规范突发事件的预防、检测、处置、事后恢复与重建等内容的重要法律。同时也对各级政府和各部门人员的应急管理能力提出了更高的要求和标准。

　一、监狱突发事件应急管理概述 （一）监狱突发事件 1.监狱突发事件的概念 突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。监狱突发事件，是指监狱内突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的生产事故灾难、服刑人员群体事件和影响监狱安全事件。 2.监狱突发事件的种类 按照中国2007年11月1日起实施的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。 3.监狱突发事件的级别 监狱突发事件的危害程度可以分为特别重大、重大、较大和一般四级。突发事件预警级别：一般依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，由高到低划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四个级别，并依次采用红色、橙色、黄色、蓝色来加以表示。 4.监狱突发事件的特征 学者们对监狱突发事件的特点持有不同的看法。周静如指出，监狱突发事件具有突发性、后果严重性和预测控制困难等特点。[ 1]。刘黎明指出，监狱危机具有爆发不确定性、处置时间紧迫性和危害不确定性三个特点。[ 2]。黄邵华、孙平指出监狱突发事件具有如下特点：事情的突发性、事件的复杂性、危害的严重性和处置的紧迫性[ 3]。孙斌提出了监狱突发事件的八个特点：突然、急迫、可预见的，人为的诱导性、联动性、矛盾性、可控性和危害性的影响[ 4]。

　（二）监狱突发事件应急管理 1.监狱突发事件应急管理 应急管理是指政府和其他事业单位在应急预防、响应、处置和恢复过程中，通过建立必要的应急机制，采取一系列必要措施，运用科学、技术、计划和管理等手段，保护社会公共安全的行动。综合实地调查、健康和财产安全。监狱突发事件应急管理作为一门新兴的独立学科[ 1]，目前还没有一个准确的定义，一般情况下指的是监狱内各系统部门对于各种突发事件所采取的有效措施，包括有效预警、应急方案、事发控制、事后完善处理保障等。 2.监狱突发事件应急管理的阶段划分 按照医学理论的概念，Steven Fink把危机管理的阶段划分为：症状阶段、发病阶段安、延续阶段和恢复阶段。米特洛夫站在工程技术的角度将危机管理过程划分为五阶段：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习阶段[ 2]。美国著名学者罗伯特·希思根据管理学将危机管理分为“减少”、“准备”、“应对”和“恢复”四个过程。宋玉婷按照监狱突发事件发生的先后顺序划分为：平时状态、警戒状态、战时状态和恢复状态四个阶段[ 3]。

　 二、我国监狱突发事件应急管理的现状、存在的问题 （一）监狱突发事件应急管理的现状 1.监狱人民警察素质状况 监狱人民警察是指依法管理监狱，对罪犯执行刑罚，并且承担改造罪犯，最终使罪犯改造成为合格的合法公民。在监狱的管理之中不能仅仅依靠机关的领导，基层狱警的素质养成也十分重要，他们的素质和技能水平的高低对于监狱突发事件应急管理往往有着关键的作用。《人民警察法》的颁布，对监狱人民警察队伍提出了更高的要求，从严治警，提高人民警察的素质，保障人民警察依法行使职权，保障了权力的正确实施，人民的合法权益受到法律的保护。我国狱警属于公务员编制人员，所以考试是必需的的条件。监狱警察担负着重要的职责因此他们必须时刻高标准要求自己，遵守法律法规，遇到事情保持冷静的头脑，具有一定的独立判断能力，始终坚持正确的方向，坚持人民民主，为人民服务。

　2.服刑人员管理状况 随着犯罪类型和罪犯构成的日益复杂，罪犯的复仇和狡猾得到加强，冲动和不安全感得到增强。稍有疏忽，就会导致他们冒险、劫持人质、逃跑、自杀，对监狱警察的人身安全和场所的可持续稳定产生非常不利的影响。监狱中重刑犯，暴力犯和团伙犯占较大的比例，这些罪犯都具有较大的危害性，也对监狱的稳定有着重要的影响。我国现阶段对于罪犯进行分类管理，分级处遇，该制度是根据罪犯的不同特点，依照一定的标准对罪犯进行不同的待遇。这样有利于激发罪犯获得优待的愿望，使其进行积极改造。目前，我国的监狱对罪犯关押有两个标准。首先，罪犯的年龄和性别是最主要的衡量标准。其次，根据罪犯的犯罪类型，刑期的长短，在监狱内的表现状况等。这样分类关押罪犯的好处在于对罪犯进行有目的，针对性的改造，防止不同类型的罪犯之间交叉感染，提高了监狱改造罪犯的效率和监管的安全性。 3.监狱突发事件应急管理的现状 监狱在维护社会稳定，保障公民人身安全，促进国民经济持续快速增长中起到的作用越来越重要。因此，各监狱开始重视建立监狱突发事件应急管理机制。对于紧急情况，我们应注重预防，并提前冷静处理。根据法律法规，监狱根据自身特点制定了相应的应急管理方案，并定期进行战斗演练，提高了监狱人员的应急管理能力和快速反应能力。在实践后全面总结经验，根据本地具体情况建立相应的应急管理体系和运行机制，同时成立了具有专业技术的研究小组。全面提高了监狱应对突发事件的处理能力，在意外突发的时候能基本处理妥当。 （二）监狱突发事件应急管理存在的问题 1.缺少应急管理的意识

　 监狱对于社会各界来说是一个环境压抑，充满危险的地方，其特殊性决定了监狱民警是突发事件的主力军并担负着重要的责任，监狱内发生意外毕竟是少数的，多数时间是稳定的状态，正因如此一些监狱民警甚至是上级领导人员都抱有侥幸心理，得过且过，认为监狱这么多年都没有发生危险事件，以后更不会发生，无需做那些复杂的预防准备工作，尽管他们都知道监狱突发事件的发生会产生一定的危害性并且会威胁监狱的安全和稳定，但是做起来仍停留在口头上，纸上谈 兵，毫无实际行动。这些思想都会导致监狱应急管理工作的表面化，实际制度和措施却落实不了，发生意外时监狱不能采取有效的措施应对，最终导致监狱的发展跟不上社会的发展潮流。 2.与其他部门协作不力 监狱因自身的特殊性在资源配置，基础设施等方面都存在着一定的不足，当突发事件发生时很难进行准确及时的妥善处理。考虑到监狱对于社会的影响，监狱通常会将一些突发事件隐瞒下来，要求各级部门以各种方式迅速平息事件，所以出现了隐瞒事件真相的情况。事件发生以后相关部门不了解具体情况，很难做出长期且正确的解放对策，而且会错过最佳时机。长期单打独斗，自我封闭的形式使各资源配置得不到最大化，最优化的应用。监狱和媒体没有建立良好的合作关系，不接受访问，低估媒体的力量，随意媒体的发展和肆意报道，部分媒体只顾利益而夸大捏造事实对于监狱产生了的不良影响。外界更加深了对监狱的不良印象，典型的案例就是2009年呼和浩特第二监狱罪犯杀警越狱后，因为缺乏第一手资料，媒体进行了错误的播报，最终导致了社会的公众舆论[ 1]，这是我们都不想看到的。 3.应急管理机制存在缺陷 随着社会的不断进步发展，各种犯罪手段，犯罪类型不断涌出。我国各监狱设置的应急管理机制虽然基本能存在于各部门内部，但是缺少创新性，效率明显低，处置能力有待提高。资源不足最主要体现在资金投入不足和各硬件软件配置缺乏。各政府也注意到了这个问题，2008年以后，司法部还提出了“全面保障、监督与企业分离、收支分离、规范运作”的改革政策[ 2]。但是监企合一的问题仍旧没有消失，要想实现它是一个漫长的过程。我国监狱应急管理法律法规也存在问题。1982年宪法只规定了戒严制度，其内容只涉及紧急状态，没有规定如何在所有紧急状态下行使紧急状态权力[ 3]。虽然《监狱法》已经颁布，但是目前尚未制定与其配套实施二级条例。法律本身存在着滞后性，这需要在实践中不断探索发展，完善与更新。

　三、完善我国监狱突发事件应急管理的对策 （一）加强树立应对监狱突发事件的危机意识 1.学习国外监狱的先进意识 美国、日本这两个国家在应对监狱突发事件上，上到政府下到基层机关都时刻保持着高度警惕性，高度重视的态度，对于各种可能发生的事件都做出了充足的预案。例如，美国监狱按照服刑人员的犯罪类型，危害程度将监狱划分为不同安全级别程度的监狱，并配置不同级别的武装警察，资源配置等。日本监狱内部的要求十分严格，对于巡逻时间，距离，频率等都做出了明确规定。美国的监狱对罪犯在分类管理上有着先进性，我国只是从基本层面进行分类，对此应当学习美国监狱的科学分类管理制度，进行更深层次的研究和改革。 2.树立正确的危机意识 各狱政管理局的领导以及监狱内的主要领导要时刻高度警惕突发事件的发生，率先树立起危机意识并及时下达给各部门，万事如果源头出了错，下面的程序做的再好也毫无意义。各级领导要改掉自身懒惰的工作习惯，不能存有侥幸心理，多多增强勤劳工作的品质和风气。坚持以身作则在日常生活中关心下属的工作情况，彼此建立起良好的合作关系共同努力奋斗。监狱民警是应对突发事件的主力军，面对高强度的工作和危险的工作环境，更要树立危机意识，在日常生活学习中要善于总结经验，发现问题。各监狱要定期组织教育和危机演练，培养危机意识，宣传安全知识。监狱人民警察要积极参加培训，提高自身的素质。严格完成上级下达的任务，养成职业自觉性，面对各种诱惑要坚持原则。 （二）加强与各部门之间的合作 1.实行信息公开制度 及时公开监狱突发事件，这是控制监狱舆论向负面发展的重要手段，监狱向外及时公布突发事件，一方面满足了广大群众的好奇心，另一方面有效控制了媒体舆论的捏造谣言等方法，监狱内部要建立起新闻发言制度，当媒体走入事发现场时要对其进行正确指导，这样才能使监狱与媒体之间建立起一个良好的关系，消除社会对监狱的偏见。监狱发生突发事件及时公开可以做到一方有难八方支援，一个人的力量是有限的，各监狱共同努力可以更高效率的解决问题，更可以学习到各种突发事件的特点，以便于建立起正确的对策。

　2.坚持协同合作原则 监狱突发事件处理需要各部门齐心协力，相互协助，共同努力才能完成。监狱自身的资源配置存在着一定的局限性，受特殊环境的限制，当突发事件发生时很难第一时间的组织起来应对，这就需要监狱加强与社会各系统之间的合作，资源共用，改变长期单打独斗，自我封闭的局面，实现资源配置的最大优化。监狱可以定期举行会议，与地方一些医疗卫生部门进行学术经验的交流，共同探讨问题。其中要充分听取借鉴各学者的意见，使其为科学决策服务。监狱应当建立起公关小组，负责外部发言工作，新闻发言人不能对媒体隐瞒真相或任由媒体随意发挥，而要对媒体进行积极地引导，为媒体提供详细准确的信息，使媒体能够相信监狱的处置能力，使事件的危害降到最低，让广大人民群众能够安心，避免人心惶恐引起二次危害。监狱要定时联合各军警部门，共同分析监狱的现状和存在的隐患，共同出谋划策，建立科学预案，将危害事件扼杀在摇篮里，做到早发现、早预防、早治疗。监狱还要注重与各技术人员的合作，科学发挥心理学等专业人员作用，使其对罪犯和民警进行心理疏导，发生突发事件后，通过心理专家进行心理康复治疗。 （三）完善应急管理机制 1.加快监狱应急法律的创制与保障 建立健全突发事件应急管理的法律体系是必不可少的，法律是行动的重要依据和保障。各发达国家在应对突发事件时始终致力于法律制度的完善，在多层次多方面都设置的相关的法律法规。我国监狱应急管理法律的拟定应当始终贯彻科学发展观和坚持以人为本的理念。同时，要加强监狱应急管理的立法基础，加强宪法修改，加强对现行监狱应急法律规范的完善和补充。不断弥补和丰富监狱应急管理法律体系的缺陷和内容，目前，最重要的任务是加强丰富有关紧急状态的界定、对突发事件利益相关者合法利益保护等方面的监狱应急法律规范，如规制监狱应急状态制度、监狱应急征用制度、应急公开制度、应急隔离制度等[ 1]。 2.健全监狱应急管理体制 （1）纵观突发事件的全过程，其发生存在着一定的规律，并不是不可预测的，而想要做到实现预防，应急管理机构的建立是必不可少的，在机构建立的过程中，要对其成员、职责、设备等进行详细规定，应急管理机构与其他机构之间要保持合适的关系，不能相互干扰，保障它的权威性。应急管理机构在监狱内担 任策略规划，突发事件应急管理研究与建设，组织保障等职能。（2）突发事件发生时，多部门联合的整体力量是毋庸置疑的，但是各部门和人员对待问题的想法是不同的，以致于采取行动时难免会产生冲突，大大降低了效率。这时候就急需一个富有专业知识和统治力的指挥员。通过指挥各部门可以各司其职，充分发挥自己的长处，各部门之间服从指挥，相互配合，大大提升了工作效率。（3）应急资源的优劣同样关乎着处理突发事件的水平高低，首先要对现有的应急资源配置进行评估，认清自己的实力，总结使用过程中的经验弥补不足之处，提高快速应急能力。加大科技的投入，运用现代高科技术设备对信息进行全面搜集和分析并建立起数据库。政府要加强对于监狱应急管理的资源保障，加强对特定应急物资的储备力度，例如防暴车辆等交通设备、单兵用防爆设备（防暴盾牌、防弹背心、防刺服、防弹头盔等）、监控设备、应急药品与医疗器械、发电设备、野外救援设备、防身自卫工具等[ 1]。（4）为了避免浪费，监狱也要定期对设备进行检查和维护。有了良好的设备还需要人员的准确熟练的操作，不定期组织突发事件处置能力知识教育和培训，并把这项技能列入工作能力综合考评。积极开展实战演习，模拟突发事件的发生场景，例如：监狱内罪犯脱逃、监管内打架斗殴、劫持人质、袭警等。实战演习既考验日常学习的应用，又考验随机应变的综合能力。监狱人民警察要首当其冲，主动学习，科学学习，在学习之余也要重视体能，射击等训练，不断重视自身的综合全面发展。 结语 虽然我国监狱已经制定了突发事件应急管理制度，但是从整体，相比于发达国家来说，我国监狱制定的制度还有许多不足之处，有待完善。本文对于我国监狱突发事件应急管理体系作了简单的分析和总结，首先对其框架进行了梳理，对一些基本概念作了阐述。分析了我国的监狱所面临的环境和突发事件应急管理的现状，问题。表明了领导人员的重要性，执行人员的严谨性。监狱独特的属性决定了他有一定的局限性，想要解决好问题必须要充分加强与各部门的合作。取其精华去其糟粕，学习发达国家监狱管理的优秀之处并加以变通应用于我国监狱，通过实践不断的完善和修改，形成具有中国特色的管理模式。 监狱突发事件应急管理是一项复杂、重大的任务，不是一朝一夕就能完成的，我国监狱各方面都要严格把控，及时发现问题解决问题，进一步探索。相信在不久的将来我国监狱的管理模式也一定能成为各国学习的模范。