岳进：经济全球化与超前立法

　岳进：经济全球化与超前立法|第1

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　二十世纪八十年代以来，经济全球化成为引人注目的大趋势。经济全球化趋势使世界上不同国家、民族和地区之间的经济、政治和文化的相互渗透、融合达到了前所未有的水平。然而，经济全球化并不单纯是经济的，它必然以国家的政策和法律为指导，同时又进一步促进了法律领域的变革，经济全球化推动了法律全球化。因此，建立完备的，应对经济全球化要求的法律、法规体系，创造一个良好的法制环境，是十分必要和迫切的。所以，我们的立法工作要改变被动滞后的状态，除对条件具备的法律、法规要加快立法步伐，对已有的法律、法规中不适应经济发展的部分进行修改外，更积极的态度是解放思想，更新观念，发挥法律、法规对经济生活的导向和保障作用，并不断进行探索，大胆进行超前立法，以适应经济全球化对人们的政治、文化生活、传统观念的改变和对我国经济、法律的发展带来的新的机遇和挑战。一所谓超前立法，意指制定法律、法规遵循“需要一个，制定一个”的原则，具体而言是指立法机关根据本国政治、经济生活运行机制的发展趋势和客观规律，对已经出现和将要出现的趋势进行全方位、多维性的分析研究，制定出法律、法规，使已经出现和将要出现的新的经济生活关系，一开始就纳入法制化的轨道。超前立法是相对于传统的经验立法而言的。经验立法强调制定法律、法规是在充分实践的基础上，成熟一个，制定一个，这符合认识论的观点，无可非议。但面对经济全球化趋势，如果我们制定法律、法规仅仅停留于“法只注重对现有经济关系的调整”这一传统的经济决定论观点，习惯于“先实践后立法”，“先政策后法律、法规”的传统立法模式，忽视法对经济发展的指导作用，将立法视为对过去事物的机械表述和总结，那么立法工作就会一直处于被动的落后状态，既不能适应我国改革开放和社会主义现代化建设发展的需要，也不能应对经济全球化这一关系世界经济全局的、长期的发展大趋势，并造成人、财及时间上的很大浪费。其实，任何法律、法规都是依据一定时空条件制定的。并非永远正确。立法难于求全，实践的发展需要法律、法规的指导，并在实践中不断地修改、完善。这比因过分求全求稳，致使法律、法规长期不能出台好得多。此外，立法失误难免会有，但一味等待条件成熟而不及时立法比超前立法的代价大得多。在这方面我们是有不少教训的。如，早在经济体制改革初期，企业承包、租赁、股份制试点了好几年，但我们总认为立法条件不成熟，一直拖到1988年才制定了承包经营责任制条例等。假如早一些出台有关法律、法规提供保障，企业转换经营机制，乃至改制一定会顺利得多。相反，我国的《中外合资经营企业法》、《经济合同法》、《商标法》、《企业破产法》等并不是等实践经验成熟后才制定，早在二十世纪八十年代初中期就相继出台了。尽管这些法律不尽完善，但在实践中经过一些必要的修改、补充，至今仍在我国经济生活中发挥巨大作用。可见，在应对经济全球化趋势中，立法工作要有前瞻意识，要有预见性和超前性，这样可以使我国的经济建设少走一些弯路，保障其规范、有序、持续健康运行。才能树立法律、法规的尊严和权威性。由于我们的立法基础薄弱，立法意见、立法技术都不够成熟，面对经济全球化趋势，必须发挥立法的应急性、随机性较强的优势，使一部分法律、法规超前制定。尤其是当前我国正处于封闭或半封闭经济向积极参与国际市场竞争和开放型经济转变过程中，不少方面还处于“法律真空”状态，经济活动经常出现一些摩擦、紊乱现象，迫切需要建立严密的、科学的法律、法规体系进行调控、规范。这里有一部分属于立法条件趋于成熟、欠帐未出台的，需要加快步伐，但更多的是属于尚未积累足够实践经验甚至无经验可谈，经济的快速发展又亟待尽早出台，不能消极等待“成套设备”，应先制定粗线条的法律、法规，在以后的实践中逐步完善充实。总之，超前立法是应对经济全球化趋势的必然要求，具有非常重要的理论和现实意义。而如何应对世界经济全球化趋势对我们仍属一个新课题，与之相适应的健全的法制，客观上需要尽快通过超前立法来实现。二为了适应经济全球化的要求，超前立法要围绕保障和促进经济的健康发展来着手进行，达到规范财产关系、信用关系和契约关系，维护经济秩序，保障公平竞争的目的。在规范财产关系、信用关系和契约关系方面，第一，要制定规范参与这些关系的主体即市场主体的法律、法规。市场主体是指在市场上从事经济活动从而享有权利、承担义务的自然人和法人，包括企业、个体经营者及其他从事经营活动的社会组织。规范市场主体的法律、法规，就是确认其主体资格、权利义务及组织形式等方面的行为准则。在经济全球化趋势下，市场主体不论所有制如何，都具有独立的生产经营自主权，在法律地位上一律平等。因此，所有市场经济国家在立法上一般均以投资方式及投资者对企业债务的责任承担方式为标准对企业进行分类，按投资方式分为独资企业和合资企业，按责任形式分为有限责任企业、无限责任企业、有限责任和无限责任两合企业，组合起来就有独资有限责任企业、独资无限责任企业、合资有限责任企业、合资无限责任企业、两合企业五种形式。所以，依照民商合一或民商分离的原则，我们要通过制定民法典或商法典来规范上述企业的组织形式。如，要尽快制定《股份合作企业法》、《两合企业法》、《合作社法》、《经纪人法》、《商会法》、《外商投资法》等。还要抓紧修改《企业破产法》以及加快修改和废止《私营企业暂行条例》、《全民所有制工业企业法》等。第二，要完善民法。民法是调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系的基本法律。可以说，民法与经济是一种相互融合的依存关系。因此，在经济全球化趋势的今天，我们要尽早制定一部能统率全局、系统概括经济基本要求的民法典。特别要抓紧制定物权法和侵权行为法等，为编纂民法典打下基础（作为民法重要组成部分的《合同法》，已于1999年3月15日经九届全国人大二次会议审议通过）。其中，制定《物权法》有着特别重要的意义，因为我国的物权法律制度很不完善，虽然在民法通则及其他法律中有一些规定，但过于简单，缺乏对我国经济生活中涌现出来的股权、社团财产所有权、地下和空间的用益物权等新型物权的规定，以及物权公示、善易取得等保障交易安全所必需的制度。所以，制定物权法、完善我国的物权制度已迫在眉睫。第三，要进一步完善现行的知识产权立法。随着经济技术的高速发展，新兴技术成为知识产权发展的基础，集成电路、计算机软件、生物工程发明等高科技智力成果的出现，给传统的知识产权保护提出了新的挑战。特别是信息高速公路与多媒体的结合，给知识产权领域带来了新的法律问题，如，多媒体作品，电子数据库以及新型的信息网络服务中的著作权保护，已经引起了国内外有关人士的关注。另外，关贸总协定乌拉圭回合达成的TRIPS协议生效后，将成为各国普遍接受的知识产权多边保护规则，这就意味着我国加入WTO后也必须有所遵循。因此，修订和完善现行的《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《计算机软件保护条例》等法律、法规，使之现代化和国际化，是建立国际经济技术新秩序的要求，也是我国加入WTO和应对经济全球化趋势的要求。在规范经济秩序，保障公平竞争方面，第一，要制定信托法、期货交易法、反垄断法等一批规范经济秩序的重要法律、法规。其中，反垄断法的制定具有非同寻常的意义。经济崇尚竞争，以竞争为动力机制，但自由竞争必然形成垄断，造成经济力量的过度集中和经济优势的滥用，反过来又限制竞争。虽然我国目前也有一些关于反垄断方面的规定，但大都散见于《条例》、《通知》等行政法规以及《反不正当竞争法》中，没有形成一套完整的、有效的措施来防止和制裁垄断行为。因此，在经济全球化趋势下，我们要把反垄断立法摆到应有的高度，制定一部应对经济全球化趋势客观要求的反垄断法。第二，要制定一批与《对外贸易法》配套实施的法律、法规。如，反倾销、反补贴、保障措施等，以适应经济全球化趋势的需要。第三，要加快服务贸易立法。长期以来，我国的服务贸易立法相对而言是最为薄弱的环节，与WTO《服务贸易总协定》的基本原则和要求有相当大的距离。在经济全球化趋势下，我们应该以《服务贸易总协定》规定的原则制度为基础，根据我国服务业的发展水平和我国的对外承诺，加强和完善服务贸易的法律、法规。三应对经济全球化趋势，地方立法超前国家立法也是超前立法的重要方面，符合《地方组织法》关于“省、自治区、直辖市人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”的规定，是可行的。地方性法规具有主动性、灵活性的特点，积极探索，先行一步是地方立法的重要职责，所以在制定全国性的法律的条件、时机都不具备的情况下，地方立法机构充分发挥积极性和创造性，敢于超前立法是十分必要和重要的。地方立法要大胆创新，为国家积累经验。邓小平同志曾经指出：“有的法规地方可以先搞，然后，经过总结提高，制定全国通行的法律”。在经济全球化趋势下，许多新生事物需要不断探索、研究、认识，要求国家对各个不同地区、经济社会领域的各个方面都制定出法律加以规范是不可能做到的。因此，地方立法应当为国家立法创造条件、积累经验，尤其对一些新生事物，地方立法可以超前进行，如，农村合作股份经济推行问题等。做到使确定的行为规则建立在实践和成熟经验的基础上，更深刻、更正确、更完全地反映经济社会关系，在实际生活中行得通，办得到，确实成为普遍遵守的行为规则。地方立法要超前国家立法，并在一定程度上对国家法律起补充作用。我国幅员辽阔，各地政治、经济、文化情况千差万别，经济发展也极不平衡，仅靠国家立法，难以对地区特殊情况加以规范。享有立法权的地方国家权力机关在国家相关法律没有制定或者不完备、不具体的情况下，根据经济全球化趋势和本地的实际，有针对性地制定一些地方性法规来调整各种社会关系，维护地方正常的经济社会秩序，促进经济的快速健康持续运行，无疑对国家法律、行政法规起着重要的弥补作用。对那些有利于经济发展的行为，特别是对本地区经济活动中一些风险大、投机性强、要求法律约束力严的行业，如，期货交易、拍卖等，要敢于事前订规、超前立法，以免发生混乱。全国各地的地方立法实践已充分证明了这一点，如，福建的《保护消费者合法权益条例》、江西的《农民负担管理条例》、昆明的《游行示威暂行规定》等，都是在国家相关法律制定之前出台的，在实施过程中取得了显著的效果。这些地方性法规在保持地方特色的同时，弥补了当时国家立法的空白，促进了地方经济的发展。地方立法要掌握立法重心的平衡原则，能够与国家及当地政治经济、文化建设保持协调同步。这一原则要在较多的情况下，表现为关于地方立法的战略策略的选择，即，如何对国家法律及行政法规进行配套立法；如何根据某项法律的原则规范进行地方立法；如何根据本地区的具体情况和特有问题进行地方立法；如何对长期性的立法战略与近期立法目标之间进行平衡；如何在法规之间建立良好的连续性与反弹性，使之具有较强的适应性。为此，地方进行超前立法时，必须深入实际调查研究，根据客观实际的真实性和全面性，把客观规律正确地反映在法规之中。同时把客观实际看成是运动发展的过程，预测其发展趋势，使立法活动不仅与经济发展相适应，而且与经济全球化趋势的需要相适应。四超前立法在很大程度上可以保证适应经济全球化趋势的需要，改变立法落后于实践的局面。但是，也要避免立法工作急功近利，贪大求多，以致于出台的法律、法规质量不高，稳定性差的情况出现。我们进行超前立法，一方面要解放思想转变观念，在工作中不断有新办法、新突破、新建树；另一方面又要严肃、慎重、注重立法的科学性和稳定性，因而必须做到：加强立法理论学习、研究，提高立法工作质量和水平。提高立法理论水平，是提高立法机关的立法能力，搞好超前立法，解决立法滞后的基础。这就要求我们必须努力学习掌握马克思主义理论精髓，用马克思主义的立场、观点、方法来研究分析经济全球化趋势下的立法问题，特别要在超前立法中学习运用唯物辨证法的工作方法，努力探求立法工作的内在规律，增强立法的预见性和效率，提高对立法的综合分析能力，使制定的法律、法规不因超前而失去正确方向。还要用邓小平理论和江泽民同志“三个代表”的重要思想来指导立法工作，以宪法为依据，深化对国情的认识，使超前立法能在应对经济全球化趋势中有所作用，能取得突破性进展，从而提高立法的质量和水平。制定系统、科学、可行的超前立法规划。编制立法规划要转变立法指导思想，注重从应对经济全球化趋势的实际出发，开阔视野，通盘考虑，合理部署。要加强调查研究，广泛征求各部门、各方面人士的意见，把握立法的轻重缓急，统筹安排立法工作。经过科学化、民主化程序编制的立法规划，可使超前立法有计划、有重点、有步骤地进行，尽量避免因超前而与宪法相抵触，并逐步完善配套，取得较好的稳定性和权威性，从而满足应对经济全球化趋势的需要。改进立法程序，建立比较完善的立法体制。针对目前立法工作中存在的有碍于立法步伐的加快，立法渠道单一，立法的部门倾向明显，扯皮多、出台慢等问题，第一，立法机关要加强对立法工作的领导，组织各方面的力量参加法律、法规的起草工作。第二，立法机关要做好协调工作，形成一套立法机关与政府部门、上下级人大及其常委会、人大代表、专家学者等各方面相结合的民主协调的立法工作体系，在超前立法过程中协调好方方面面的关系，使制定的法律、法规在确保质量的同时，较好地体现国家与人民的长远、整体利益。第三，要建立起立法效益信息反馈机制和评估制度，使超前制定的法律、法规在实践中不断得到检验，并逐步完善，使法律、法规更好地适应经济全球化趋势的需要。（单位：云南省昆明市人大常委会）（完）