某某供热实施方案
来源：六年级 发布时间：2020-09-07 点击：
某某 省 某某 市 某某 风景名胜区 核心景区集中供热服务
PPP
项目
实施方案
某某 风景名胜区旅游发展局 某某二 〇一八年二月
某某 省 某某 市 某某 风景名胜区核心景区集中供热工程
PPP 项目实施方案主要编审人员
姓名 职称/执业资格 签字或盖章
签发人
工程师 投资建设项目管理师 某某省 PPP 专家库专家
审核人
工程师 注册咨询工程师
某某省 PPP 专家库专家
项目经理
工程师
注册咨询工程师
编制人
工程师
注册咨询工程师
造价工程师一级建造师
助理会计师
目 录 前 言 ................................................... 1 一、编制说明 .......................................... 1 二、编制依据 .......................................... 1 三、编制原则 .......................................... 4 第一章 项目概况 ......................................... 5 1.1 基本情况 ......................................... 5 1.1.1 项目概述 ................................... 5 1.1.2 项目建设背景 ................................. 5 1.1.3 项目建设的必要性 ............................. 7 1.1.4 项目采用 PPP 模式的必要性 .................... 8
1.1.5 项目采用 PPP 模式的可行性 .................... 10 1.2 项目概况 ........................................ 12 1.2.1 项目总体方案 ................................ 12 1.2.2 项目建设内容与规模 .......................... 13 1.2.3 投资规模 .................................... 16 1.2.4 资金来源 .................................... 16 1.3 项目当前进展情况 ................................ 17 1.4 项目合作期限及实施进度 .......................... 17 第二章 风险分配基本框架 ................................ 18 2.1 项目风险因素的特征 .............................. 18 2.2 项目风险分配的原则 .............................. 19
2.3 风险因素的识别 .................................. 20 2.3.1 用地风险 .................................... 20 2.3.2 法律政策风险 ................................ 20 2.3.3 审批风险 .................................... 21 2.3.4 投融资风险 .................................. 21 2.3.5 建设风险 .................................... 21 2.3.6 运维风险 .................................... 21 2.3.7 价格风险 .................................... 22 2.3.8 不可抗力风险 ................................ 22 2.4 风险分配 ........................................ 22 第三章 项目运作方式 .................................... 25 3.1 本项目的运作方式 ................................ 25 3.2 项目参与主体 .................................... 26 3.2.1 政府主体 .................................... 26 3.2.2 社会资本 .................................... 26 3.2.3 项目公司 .................................... 27 3.3 特许经营权 ...................................... 27 3.4 项目建设 ........................................ 27 3.5 项目运营 ........................................ 28 3.6 项目期满处置 .................................... 29 3.7 合作延期 ........................................ 29 第四章 项目绩效考核 .................................... 30
4.1 建设期考核 ...................................... 30 4.2 运营维护期考核 .................................. 31 第五章 交易结构 ........................................ 35 5.1 投融资结构 ...................................... 35 5.2 回报机制 ........................................ 36 5.2.1 本项目回报机制 .............................. 36 5.2.2 使用者付费单价的确定 ........................ 36 5.2.3 政府补贴单价的确定 .......................... 36 5.2.4 停止用热用户采暖费用的处理 ................... 37 5.3 配套安排 ........................................ 37 5.4 调价机制 ........................................ 38 5.4.1 终端价格定价调价机制 ........................ 38 5.4.2 可行性缺口补贴调价机制 ...................... 38 5.5 付费安排 ........................................ 41 第六章 财务测算 ........................................ 43 6.1 财务测算方法和目的 ......................................................... 43 6.1.1 测算方法 .................................... 43 6.1.2 税费.......................................... 43 6.1.3 财务测算目的 ................................ 43 6.1.4 财务评价计算期 .............................44
6.2 总成本费用测算 .................................. 44 6.2.1 运营维护直接成本 ............................ 44
6.2.2 间接成本 .................................... 46 6.3 政府补贴测算 ..................................... 47 第七章 合同体系 ........................................ 48 7.1 项目合同体系的制定原则 .......................... 48 7.2 合同体系 ........................................ 49 7.2.1 项目合同体系 ................................ 49 7.2.2 本项目合同体系 .............................. 49 7.3 项目合同框架 .................................... 49 7.3.1 PPP 项目合同的作用 ......................... 50 7.3.2 PPP 项目合同的核心 ......................... 50 7.3.3 PPP 项目合同框架 ........................... 50 7.4 权利义务边界 .................................... 51 7.4.1 政府方主要权利 .............................. 52 7.4.2 政府方主要义务 ............................... 52 7.4.3 社会资本方主要权利 .........................53
7.4.4 社会资本方主要义务 .......................... 54
7.5 交易条件边界 .................................... 55 7.6 履约保障边界 .................................... 56 7.6.1 保险方案 .................................... 56 7.6.2 履约保函 .................................... 56 第八章 监管架构 ........................................ 57 8.1 授权关系 ........................................ 57
8.2 监管主体 ........................................ 57 8.3 监管内容 ........................................ 57 8.3.1 对项目公司的监管 ............................ 57 8.3.2 建设监管 .................................... 58 8.3.3 运营监管 .................................... 58 8.3.4 中期评估 .................................... 58 8.4 监管方式 ........................................ 59 8.4.1 履约管理 .................................... 59 8.4.2 行政监管 .................................... 60 8.4.3 公众监督 .................................... 60 第九章 采购方式选择 .................................... 61 9.1 采购方式的选择 .................................. 61 9.2 公开招标采购程序 ................................ 61 9.2.1 资格审查方式 ................................ 61 9.2.2 社会资本应当具备的条件 ...................... 62 9.2.3 采购程序 .................................... 63 第十章 物有所值评价 ................................... 68 10.1 物有所值定性分析结果 ........................... 68 10.1.1 物有所值定性评价指标 ....................... 68 10.1.2 专家评价结果 ............................... 69 10.2 物有所值定量评价结果 ........................... 72 10.3 物有所值评价结论 ............................... 72
第十一章 财政承受能力论证 .............................. 74 11.1 财政承受能力测算 ............................... 74 11.1.1 测算依据 ................................... 74 11.1.2 本项目财政支付责任测算 ..................... 74 11.1.3 财政未来年度一般公共预算支出测算 ........... 76 11.1.4 本项目财政承受能力评估 ..................... 77 11.1.5 其他项目占比情况 ........................... 81 11.1.6 所有项目占比情况 ........................... 83 11.2 财政承受能力论证结论 ........................... 86
附表：
1.项目基础技术经济指标及参数表 2.总成本费用估算表 3.项目投资现金流量表附件：
1.《关于某某风景名胜区核心景区集中供热项目一期工程可行性研究报告的批复》 2.《某某风景名胜区管理委员会关于某某省某某市某某风景名胜区集中供热工程 PPP 项目的承诺书》 3.《某某风景名胜区管理委员会关于某某市某某风景名胜区道路及市政基础设施工程 PPP 项目实施机构的授权通知》 4.《关于通过某某风景名胜区核心景区集中供热工程 PPP 项目物有所值与财政承受能力验证的函》 5.《某某风景名胜区管理委员会关于某某省某某市某某风景名胜区集中供热工程 PPP 项目实施方案的批复》
前
言
一、编制说明
经某某风景名胜区旅游发展局通过公开招标选拔，某某被选定为某某风景名胜区第一批 PPP 项目咨询机构中标人，为某某风景名胜区核心景区集中供热工程 PPP 项目提供咨询服务。为此，某某组建了包含工程技术、财务、法律等人员的专业咨询团队，以某某风景名胜区管理委员会提供的项目资料为基础，结合项目实际情况和类似项目经验，依据国家现行 PPP 法规和政策，编制了本实施方案。
二、编制依据
本方案的编制遵循合法依规、全面实用的原则，主要依据的政策法规和基础资料有：
2.1 国家法律 1、《中华人民共和国政府采购法》（主席令第 68 号）
2、《中华人民共和国政府采购法实施条例》 （某某院令第 658 号）
3、《中华人民共和国招标投标法》（主席令第 21 号）
4、《中华人民共和国招标投标法实施条例》 （某某院令第 613 号）
2.2 相关法规 1、《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕
36 号）
1
2
2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 （六部委令第 25 号）
3、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）
4、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112 号）
5、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号）
6、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》 （财金〔2014〕156 号）
7、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
8、《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215 号）
9、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资〔2014〕2724 号）
10、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）
11、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）
12、《关于印发 PPP 物有所值评价指引（试行）的通知》（财金 〔2015〕167 号）
13、《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21 号）
3
14、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）
15、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92 号）
16、《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231 号）
17、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 （财预〔2017〕 50 号）
18、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）
19、《某某院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力 促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）
20、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》（财办金〔2017〕92 号）
2.3 、某某省相关规定 1、《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发〔2016〕35 号）； 2、《某某省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（晋政发〔2015〕20 号）； 3、《在重点领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（晋发改投资〔2016〕268 号）； 4、《某某省财政厅关于加强政府和社会资本合作（PPP）综合信 息平台项目库规范管理的通知》（晋财金〔2017〕92 号）
4
2.4 本项目相关资料 1、《某某风景名胜区核心景区集中供热项目一期工程（2#、4# 锅炉房及配套管网）可行性研究报告》；
2、《某某市城市供热管理运办法》；
三、编制原则
1．项目的实施应遵循科学发展，公开、公平、公正，保护公众利益，履行政府职责的原则； 2．按照政府和社会资本合作相关法律法规以及政策规定的程序和要求实施； 3．明确政府和社会资本的权利和义务，为项目的实施提供保障。
五台山风景名胜区核心景区集中供热工程
PPP 模式实施方案
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第一章
项目概况
1.1
基本情况
1.1.1 项目概述
1.项目名称：某某省某某市某某风景名胜区核心景区集中供热工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）
2.项目性质：新建 3.所属领域类型：市政工程 4.项目实施机构：某某风景名胜区旅游发展局 项目联系人：闫秀芳 联系方式：13803449793 5. 项目公司：中选社会资本出资成立 6. 发起方式：政府发起 7. 合作期限：30 年（含建设期），自 2018 年 5 月 1 日至 2048 年 4 月 30 日。
8. 运作模式：DFBOO 9. 工作分工：本 PPP 项目涉及到的主要工作包括土地取得、规划、环评、立项、设计、投融资、建设、运营、维护等。
政府方负责土地取得、规划、可研、立项、环评等前期工作以及建设期和运营期的监管工作。
项目公司负责设计、投融资、建设、维护等工作。
1.1.2 项目建设背景
五台山风景名胜区核心景区集中供热工程
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（1）某某省生态文明建设要求深入推进节能减排和生态环境保护工作 某某作为中国重要的资源提供、重工业省份，在过去一段时间的发展中付出了严重的环境代价。从十八大将生态文明建设列入建设中国特色社会主义的“五位一体”之中，到某某经济工作会议明确了经济发展要走推动形成绿色低碳循环发展新方式，某某省对环境保护与经济发展一致性、同步性的要求非常明确。
为此，某某省出台《节能减排实施方案》，方案要求“加强煤炭清洁、安全、低碳、高效开发利用，推广使用优质煤、洁净型煤，推进“煤改气”、“煤改电”，鼓励利用可再生能源、天然气、电力等优质能源替代燃煤使用。”本方案的实施完全符合该政策的要求。
( 2 ）符合某某省大气污染防治行动计划要求 为贯彻落实《某某省大气污染防治 2017 年行动计划》各项任务要求，2017 年 4 月，某某市人民政府办公厅下发《某某市大气污染防治 2017 年行动计划》，提出全面推进冬季清洁取暖，要求各县（市 、区〉要充分结合本地实际，制定清洁能源及清洁燃料替代方案，利用当地现有资源，因地制宜，实施集中供热、以气代煤、以电代煤、 工业低品位余热、地热能、洁净型煤、洁净焦替代工程，治理城中村、城乡结合部和农村地区民用散煤，年底各县（市）要完成 4000-10000 户民用散煤替代。加大燃煤锅炉淘汰力度，10 月底前，所有县城建成区 10 蒸吨／小时及以下燃煤锅炉全面“清零”。9 月底前，各县（市、区）所有在用燃煤锅炉必须全部安装、改造脱硫、除尘等环保设施， 并确保稳定运行，完成燃煤锅炉对标改造，不能达标排放的燃煤供热
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锅炉必须限期拆除。
（3）天然气的接入为某某景区 “ 煤改气”
创造了先决条件长久以来，某某景区燃料主要为煤炭景区内多以分散小锅炉和 居民用小炉灶供热为主，耗煤量大，污染严重，已经极大地影响了景区整体自然环境，为景区整体形象造成了恶劣的影响。自 2012 年某某依托清水河治理，将天然气引入某某景区之后，进一步完善了某某风景区的基础设施，优化了某某景区的能源结构，减轻了燃煤带来的大气污染。现燃气管网已基本覆盖了某某核心景区范围， 为某某景区实施 “煤改气”提供了良好的气源条件。
1.1.3 项目建设的必要性
某某风景名胜区采暖大气污染问题一直是困扰某某景区政府的一个难题 ，面对日益严峻的环保形势，国家陆续出台了相应的政策，如《 某某院关于印发大气污染防治行动计划的通知》及《 某某省人民政府办公厅关于印发某某省大气污染治理 2016 年行动计 划的通知》，加大了对燃煤锅炉房建设的管理力度 ，要求到 2017 年， 除必要保留的以外，地级及以上城市建成区基本淘汰每小时 10
蒸吨 及以下的燃煤锅炉，禁止新建每小时 20
蒸吨以下的燃煤锅炉；其他 地区原则上不再新建每小时 10 蒸吨以下的燃煤锅炉。同时提倡推集中供热及清洁能源供热。某某核心景区现在无集中供热热源，采暖大多采用燃煤小锅炉及小炉灶，均无脱硫除尘装置，而某某地形为两山夹一谷，不利于污染物的扩散，因此对景区环境造成了严重破坏， 对景区形象造成了恶劣影响 。
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(1) 环境保护的需要 实行燃气锅炉房集中供热以后，可以极大减少景区内煤炭和灰渣的运输量，从而减少灰渣在运输过程中的散落，有利于改善城市环境卫生。
(2)节能减排的需要 实行集中供热以后，由于采用燃气锅炉供热，锅炉效率 与分散的中、小型燃煤锅炉相比可以提高 30% 以上，从而大大减少燃料 、水、电等的消耗。
(3)景区发展的需要 某某风景名胜区是国家 AAAAA 级旅游景区，国家重点风景名胜区，国家地质公园，国家自然与文化双重遗产，是某某省的某某、国家的某某，更是世界的某某，某某风景名胜区环境污染不仅影响了某某省乃至国家的形象，更对自然和文化遗产造成不可挽回的破坏，为保护某某自然和文化遗产，净化某某 “佛教圣地 ”， 优化人民群众的生活环境 ，以“煤改气” 为基础的某某燃气锅炉房集中供热项目的建设是十分必要的。
1.1.4 项目采用
PPP 模式的必要性
(1) 项目属性符合采用政府与社会资本合作 PPP 模式 集中供暖是公益性、基础性设施，属于 PPP 模式鼓励应用的领域之一。同时，该行业存在较多数量的市场参与者，有扎实的市场竞争条件，市场运作化程度较高。
根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资
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[2014] 2724
号），“
PPP
模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务 、基础设施类项目”。根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014 ] 76 号）， “ 适 宜采用政府和社会资本合作模式的项目，市场化程度相对较高、投资 规模相对较大、需求长期稳定等特点，各级财政部门要重点关注城市 基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、保障性安居工 程等”。某某风景名胜区核心景区集中供热项目完全符合上述特点 。
( 2 )有利于降低项目周期成本，提升城区供热服务质量与效率。规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职 能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
采用 PPP 模式操作本项目，引入具有高水平、实力雄厚和运营管理经验丰富的社会资本，在项目建设阶段，由社会资本负责项目的施工管理等全部建设过程，保证了项目在技术和经济上的可用性，使项目建设费用降低；在运营阶段，项目公司凭借自己在公司企业管理运营方面的经验，可以提升企业管理水平、技术水平和服务水平，提高运营效率。总之，采用 PPP 模式，有利于降低项目的全寿命周期成本，促进供热行业健康发展，提升基础设施建设与管理的服务质量与效率，进一步改善当地居民的生活品位和生存环境 。
(3) 有利于缓解政府债务压力和降低地方政府的债务风险。
随着我国新型城镇化建设快速推进 ，城市基础设施与公用事业投资规模不断上升已成为必然。庞大的城镇化建设资金缺口仅仅靠预算内财政投资是远远不够的。目前，中央虽然赋予了地方政府适度发
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债的权限，但是相关制度办法还不完善，发债市场还未成熟。此外较 高的融资成本 ，依然会让政府背上沉重的利息负担。本项目采用 PPP 模式为地方政府开辟了一条新的融资途径，有利于缓解政府债务压力、降低地方政府的债务风险。PPP
模式对于项目的投资风险完全由社会资本承担，政府对项目的投资规模在初期就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化。有利于政府当年财政预算和中期财政支出规划编制，同时社会资本的进入可以加快项目的建设进程和提高投资效率，改善 项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的支出与收益匹配，地方政 府债务朝着规范化方向发展，从而有利于降低地方政府的债务风 险。
( 4) 有利于盘活社会资本 长久以来，社会资本在国家公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域发挥的作用非常有限，新一届政府提出“简政放权、让利于民”的理念，赋予社会资本更多权利参与到我国新型城镇化建设当中，突出了市场在资源配置中的决定性作用。引入市场竞争机制， 对社会来说，通过“让专业的人从事专业的事”，能够提高公共产品供给效率；对政府来说，可以有效促进职能转变，减少政府对微观事务的干预，腾出更多精力放到规划和监管上，从而结束长期以来政府单独操作项目，导致低效率以及极易滋生腐败的问题。
1.1.5 项目采用
PPP 模式的可行性
（1）政策体系不断完善 从 2014 年起 ，某某院以及各部委相继出台了《 某某院关于创
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新重要领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014]60 号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [2014]2724 号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家 发改委、住建部等六部委 25 号令）、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资［2016]1744 号）等多项规范操作规章。同时，某某省出台了《某某省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（晋政发［2015]20 号）、《在重点领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（晋发改投资发［2016]268 号）等相关文件。2016 年 7 月 5 日《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》中指出“放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力，充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式”。近期，国家财政部和发改委又密集发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金［2016]90 号）、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法＞的通知》（财金 [2016]92 号）、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744 号）等文件，对 PPP 项目的实际操作作出了更切实际的指导办法。随着 PPP 项目政策的完善和成功经验的推广，本项目的制度环境将持续完善。
(2）可以实现项目参与各方的共赢。
本项目具有可经营性，采用 PPP 模式，就政府方而言，通过有效的竞争，解决了项目融资难题，降低融资成本，缓解了政府的资金压力，提高了财政资金的使用效率。政府在合作期届满时，可以得到运
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行良好的核心区集中供热工程项目。就社会资本而言，政府部门可以通过优惠政策给予社会资本很大的扶持，比如税收优惠、可行性缺口补助，使社会资本在运营期收回全部建设投资、运营成本并获得合理利润，尽可能地激发社会资本投资本项目的积极性，从而可以实现项目参与各方共赢。
1.2
项目概况
1.2.1 项目总体方案
某某核心景区供热工程包括 2#、4#锅炉房及配套管网，供热范围为大石线沿线燃气管网覆盖范围内的采暖建筑。
本工程供热面积约为35.6 万 m 2 ，其中居民住宅 14.6 万 m 2 ，寺庙建筑8.4 万 m 2 ，公建及宾招建筑 12.6 万 m 2 。2 座锅炉房分区供热，供热划分片区划分见表 1-1。
表 1-1 某某集中供热工程一期工程供热片区划分表
锅炉房编号
供热面积 （万 m2 ）
采暖热指标(W/m2 ) 供热热负荷(MW)
拟选位置
供热范围
２＃锅炉房
20
70
14
友谊宾馆北侧 杨柏峪村周边
居住建筑及公用建筑
菩萨顶、圆照
寺、罗睺寺、五 ４＃锅炉房 15.6 70 10.92
营坊村北侧 爷庙、十方堂、三塔寺、普寿
寺、广化寺、营
坊村、东庄村
合计
35.6
24.92
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2# 、 4# 锅炉房距供热对象距离均超过了 500 米，为降低供热管网对热用户内采暖系统的冲击，采用二级供热形式，一级管网将热 量送往热力站，通过热力站与二次网换热后供往热用户。二级供热 系统中一级网供回水温度为 90/70 ℃，二级网供热回水温度为
70/50℃，地暖用户通过入户浑水装置，将供回水温度降为
60/50℃。
1.2.2 项目建设内容与规模
（1）管网敷设方式及工程量 本工程供热管网全部采用直埋敷设方式。村庄内供热管网，在条件允许的情况下，尽量采用直埋敷设或管沟敷设，在特殊情况下采用架空敷设方式。供热管道采用预制聚氨酯保温管。
供热管网总度合计约为 7801 米，详见表 1-2。
表 1-2 本工程供热管网工程量表
序
管径（mm）
长度（mm）
2# 4# 合计 1 DN400 400
400 2 DN350 180 120 300 3 DN300 200 200 400 4 DN250 118 882 1000 5 DN200 200 1000 1200 6 DN150 500 1000 1500 7 DN125 286 714 1000
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序
管径（mm）
长度（mm）
2# 4# 合计 8 DN100 168 632 800 9 DN80 188 313 501 10 DN65 229 171 400 11 DN50 120 180 300
（2）锅炉房主要设备 本项目共设 2 个锅炉房，包括主机系统、燃气供应及燃烧系统、风烟系统、热水循环及补水定压系统等，锅炉房主要设备如下表：
表 1-3 2#锅炉房主要工艺设备表
序号 设备名称 规格型号 单位 数量 备注 1 燃气热水锅炉 WN7.0-1.6/90/70-Y 台 2
2 钢烟囱 上口直径 0.8 米 1 台 2 锅炉配套 3 一次水循环泵 Q=331.1m3 /hH=44mN=55KW 台 3
4 软化水装置 Q=20m3 /h 台 1
5 水箱 20m3 3.6m×2.6m×2.4m 台 1
6 补水泵 Q=20m3 /hH=30mN=2.2KW 台 2
7 除污器 DN400 台 1
8 锅炉间送风机 Q=510m3 /hH=l70PN=0.75KW 台 2 装置防爆型 9 防爆事故排风机 Q=6840m3 /hH=220PaN=l.5KW 台 2 锅炉间防爆型
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表 1-4 4#锅炉房主要工艺设备表
序号 设备名称 规格型号 单位 数量 备注 1 燃气热水锅炉 WN7.0-1.6/90/70-Y 台 2
2 钢烟囱 上口直径 0.8 米 台 2 锅炉配套 3 一次水循环泵 Q=259m3 /hH=44mN=55KW 台 3
4 软化水装置 Q＝20m3 /h 套 1
5 水箱 20m3 3.6m×2.6m×2.4m 台 1
6 补水泵 Q=20m3 /hH=90mN=llKW 台 2
7 除污器 DN350 台 1
8 锅炉间送风机 Q＝3510m3 /hH=l70PaN=0.75KW 台 2 装置防爆型 9 防爆事故排风机 Q＝6840m3 /hH=220PaN=l.5KW 台 2 锅炉间防爆型 10 换热机组 2.8MW 台 1
（3）锅炉房土建 表 1-5 锅炉房土建明细表
序 编号 建筑面积（m2）
结构形式 1 2#锅炉房 453.25 一层框架结构 2 4#锅炉房 335.65 一层框架结构 （4）其它附属设施 包括项目相关的给排水、采暖通风、电气及控制系统。
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1.2.3 投资规模
根据《某某风景名胜区核心景区集中供热项目一期工程（2#、4#锅炉房及配套管网）可行性研究报告》，结合政府前期支出费用明细（包括配套设施费用、前期规划、咨询等约 200 万元），本项目建设投资共计 2954.64 万元；加上建设期利息，项目总投资共计 3100.49 万元。
表 1-6 本项目总投资构成表
序号
投资额（万元）
一、建筑安装工程费合计
2244.52 其中: : 建筑工程费
792.55 安装工程费
996.37 设备费
455.60 二、工程建设其他费
459.70 三、预备费
250.42 建设投资合计
2954.64 四、建设期利息
145.85 项目总投资
3100.49
1.2.4 资金来源
项目资金由项目资本金和融资资金两部分组成，全部由社会资本负责筹集。其中项目资本金投资比例不得低于项目总投资的 20%，必
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须为中标社会资本的自有资金，其余部分由社会资本通过银行贷款、基金、保险等方式筹集。
1.3
项目当前进展情况
本项目已完成可研、立项、安全评价、环境评价等工作，目前正在进行 PPP 两评一案的编制。
1.4
项目合作期限及实施进度
本项目合作期限为 30 年，即从 2018 年 5 月至 2048 年 4 月。建 设期为 2018 年 5 月 1 日至 2018 年 9 月 30 日，2018 年 10 月 01 日起投入供热运行。
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第二章 风险分配基本框架
2.1 项目风险因素的特征
本项目具有投资大、涉及面广、建设运营周期长等特点，不确定风险因素较多，各种风险之间的关系也错综复杂。本项目从决策、立项、融资、设计、建设、运营直至结束，每个环节都是分别由不同的参与者负责完成，同时也导致本项目风险因素变化的多样性。总体来说本项目中的风险具有以下特征：
1.项目风险存在于全生命周期的各个环节 一般建设工程通常只涉及建设阶段的风险，而本项目风险覆盖了项目全生命周期的各个阶段，直到合作期结束后，风险才完全转移。因此，本项目风险贯穿于设计、融资、建设、运营直至结束等每个环节，而且由于项目参与者众多且关系复杂，风险分担也在多个承担主体多个环节间交织。
2.项目风险具有明显的阶段性 本项目的风险阶段特征主要表现在两个方面：一是风险在本项目 的设计、融资、建设、运营等各个阶段不断发生变化，其综合表现程 度在决策和建设阶段表现出递增趋势，并在建设期结束后达到最大值， 在运营期间风险的表现程度又在递减直至项目结束风险转移；二是 PPP 合作模式下的项目面临各种各样的风险，它们出现在项目的不同阶段，在进行合理的风险分担和制定风险应对措施时都应关注风险的阶段性，要建立有针对性的风险预警机制，对各个阶段的风险分别进行辨识，从而为本项目的成功运作提供一定保障。
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3.项目的风险因素表现形式复杂多样 本项目面临的风险涉及到国家政策、建设、运营、不可抗力和市场机制等多方面，同时这些风险又相互交织、相互影响，它们的关系错综复杂。准确辨识这些风险并且采用相应的应对方案来合理处理它们之间相互作用是本项目能否成功运作的关键。
4.政策制度的调整对本项目风险的影响较大 由于市政设施建设完成后的用户是社会公众，因此，政府在项目的运作中还具有一定的监管和介入的权力。一方面，政府部门有介入权，可以单方面终止或变更合同，这也就增加了项目的政治风险；另一方面，它还可以通过相关法律法规来控制项目公司的行为。
2.2 项目风险分配的原则
项目风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加本项目对投资者的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在本项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，项目风险分担需要遵循一定的原则。
本项目风险分配机制按照最优风险分配、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，具体风险原则如下：
（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给最能够以最小成本（对政府而言）、最有效管
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理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得承担风险相匹配的收益水平的权利。
（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过期承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
2.3 风险因素的识别
采用 PPP 合作模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营等各个阶段的风险在政府方和项目公司之间进行合理分配。
2.3.1 用地风险
项目用地取得是一个项目能否顺利进行的前提条件，本项目为市政设施项目，用地采用划拨的方式取得，项目涉及的用地的取得由政府方负责。
2.3.2 法律政策风险
法律政策风险主要是指由于法律政策变更而导致项目的合法性、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。本项目法律政策风险由政府承担。
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2.3.3 审批风险
项目基本建设程序中涉及到一系列的相关部门对项目的审批环节，与城市规划等与政府决策有关的风险由政府承担，与项目本身的技术、经济、工艺有关的风险由项目公司承担。
2.3.4 投融资风险
项目的投融资风险主要包括融资风险、利率变化风险等。融资风险是项目公司不能按期筹集到项目建设所需资金的风险；利率变化风险在本项目中的主要表现为项目公司融资成本的变化。根据项目的权利义务边界划分，本项目的投融资风险由项目公司承担。
2.3.5 建设风险
建设风险主要包括施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、发现文物、工地发生事故等。
其中施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、工地发生事故等建设风险由项目公司承担；发现文物等类似事件造成的不利影响由双方共同承担。
2.3.6 运维风险
运维风险主要包括运维管护水平不足、运营成本超支、运营商违约、运维质量达不到运维标准、运营安全以及供热工艺变化等，由项目公司承担。运营过程中补贴支付延迟的风险由政府承担。
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2.3.7 价格风险
价格风险是指政府出于民生考虑，采用固定供热价格的方式，导 致项目公司不能获得适当收益的风险，该项风险根据约定的调价机制， 双方分别承担各自范围内的价格风险。
2.3.8 不可抗力风险
不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，它包括某些自然现象（如地震、水灾、火灾、风灾等）和某些社会现象（如战争、群众集会上访等）。不可抗力风险由双方合理共担。
不可抗力风险双方共同承担的方式：
1.因不可抗力造成的合同任何一方违约，违约方无需承担违约责任。
2.因不可抗力造成的合同任何一方损失，由当事人各自承担。
2.4 风险分配
序
号
风险
类别
风险因素
政府
承担
社会资
本承担
双方
共担
备注
1
政治法律风险 宏观经济调控 √
2 政府征用 √
3 政策、法律变更 √
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序
号
风险
类别
风险因素
政府
承担
社会资
本承担
双方
共担
备注
4 审批 风险 土地取得风险 √
5 政府决策相关的风险 √
6
项目技术、经济、工艺 等相关风险
√
7
投融资风险 未筹足所需资金
√
8 融资成本超预算
√
9 利率变化风险
√
10
建设风险 技术不过关
√
11 质量不达标
√
12 文物保护 √
13 安全事故
√
14 建设成本超支
√
15 工期滞后
√
16 分包商违约
√
17 项目终止
√ 责任方承担 18
运营风险 运营成本超支
√
19 运营商违约
√
20 运营安全
√
21 运维管护水平不足
√
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序
号
风险
类别
风险因素
政府
承担
社会资
本承担
双方
共担
备注
22
运维质量达不到运维 标准
√
供热工艺变化
√
23 财政补贴支付延误 √
24
价格风险
供热价格固定
√
√
在双方约定 的调价范围内分别承担 25 不可抗 力风险 自然不可抗力
√
26 社会不可抗力
√
27
其它风险 社会资本暂停运营
√
28 政府干预 √
29 合同文本不完善
√
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第三章 项目运作方式
3.1 本项目的运作方式
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。结合本项目实际情况适合选择设计—融资—建设—拥有—运营，即 DFBOO 方式。
某某风景名胜区管委会与中标的社会资本签署 PPP 项目合同， 授予其设计、投资、建设、拥有、运营本项目的权利。
社会资本在合作期内根据 PPP 项目合同的约定，负责设计、投资、融资、建设、运营项目，在满足供暖服务标准的条件下，按照当地物价部门批准的价格向用户收取服务费用，同时政府向其支付可行性缺口补贴费用，使其收回投资并取得合理回报。
本项目运作模式如下图。
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图 3-1 本项目运作模式图
3.2 项目参与主体
3.2.1 政府主体
某某景区旅游发展局作为景区管委会授权的本项目实施机构， 在合作期内拥有对项目建设和运维管理行使行政监管的权力及项目合同约定的其他权利，承担项目用地保障等义务。
3.2.2 社会资本
社会资本在中标后约定时间内出资成立项目公司，协助项目公司进行除资本金以外项目所需资金的筹措，合作期内享有取得投资回报的权利。
授权 公开招标 授权与监管 出资 提供服务
收取费用
设计、投资、 建设、拥有、运营 审计 给予缺口补贴
项目公司 社会资本 供热系统 财政局
实施机构
采暖/热力 用户 项目实施机构 五台山风景名胜区管委会
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3.2.3 项目公司
项目公司应按项目合同约定，享有实施项目、收回项目投资并获得合理回报的权利；按约定履行项目设计、投融资、建设、拥有、运营、维护等义务，并承担融资、建设、运营、维护等风险，同时履行环境保护、水土保持、文物保护及安全生产等义务和相应的社会责任。
3.3 特许经营权
1、项目公司在项目合作期内独家对某某风景区核心景区集中供热设施享有土地使用权、建设权、设施设备的拥有权、运营管理权、向用热用户收取服务费以及从政府获得可行性缺口补贴的权利，特许经营权在整个项目合作期内始终持续有效。
2、某某风景名胜区管委会同意在授权的经营区域和合作期限内，不再批准任何个人和企业进入经营区域从事供热服务，确保项目公司实现排他性经营。
3、根据环保等政策要求增加供暖区域时，需经项目实施机构、管委会财政局及相关部门审核批准后方可进行。
3.4 项目建设
1、项目建设过程中各类施工手续的办理、施工队伍的选择、重大材料设备的采购等严格按照国家相关法律法规执行：
严格履行开工前各项手续的办理，无手续或手续不全不得开工；
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项目公司通过招标程序依法选择具有相应施工等级和资质的施工队伍，招标方案需经过项目实施机构的审批，招标结果需在项目实施机构备案。
重大备件、材料的采购必须根据国家相关法律规定及可研批复文件中要求进行招标，招标方案需经过项目实施机构的审批，招标结果需在项目实施机构备案。
工程建设执行国家和省有关技术标准和技术规范。
2、项目竣工后由项目公司组织建设、质监、环保、供热管理等有关部门对供热工程及设备、设施进行验收，并于验收合格之日起十五日内将竣工验收资料报当地供热管理部门备案。
3、供热工程未经验收或验收不合格的不得投入使用。
3.5 项目运营
1、项目公司可自主运营或通过招标方式选择具有相应运营能力的运营商进行项目运营。
2、项目公司应配备具有相应从业资格的供热技术人员和安全管理人员。司炉、维修和专业技术人员，应当经有关部门培训合格后， 持证上岗。
3、项目公司应当对 PPP 合同中约定的所有用热用户普遍地、无歧视地提供公共产品和服务，不得对任何用户实行差别待遇。
4、供应产品质量按照以下标准执行：
按面积收费的居民热用户居室及客厅温度应当保持在 18±2℃；
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安装供热设施的方厅（卫生 间、厨房、用户自行改造后的厅、阳台）温度达到 16℃±2℃标准。
非居民热用户的室内温度执行国家规范标准或由供用热双方在供热合同中约定。
5、建立规范的安全生产运行管理制度，保障安全供热。
6、建立供热运营突发事件应急保障体系。
7、每年停热期间，项目公司负责对供热设备进行检修，对供热设施进行疏通、清洗、除锈以及维修养护，保障供热设施安全运行。
3.6 项目期满处置
项目经营期满后，政府将收回项目公司的土地使用权，设备、设施归项目公司所有。
3.7 合作延期
在项目合作期满后，在同等竞争条件下，项目公司有继续经营的优先权。
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