何以能实现粮食安全,体制变迁,农业科技与现代投入

　今年以来的一系列国内外形势变化，让粮食安全再度成为社会关注的焦点议题。本期“原子智库”分享北大国家发展研究院卢锋教授探讨粮食安全的文章。在卢锋教授看来，无论是从粮食产量、贸易、库存还是食物消费情况来看，即便对粮食库存数据给予较大误差置信区间，我国基本粮食安全也有可靠保障。并且，粮食安全支持国民膳食结构与营养水平实现历史性改善。而我国成功实现粮食安全，除了得益于提升国内生产力，也离不开市场化取向的体制改革转轨与制度创新支撑，离不开经济得到发展后对粮食及农业部门提供的现代要素投入与政策扶持。也因此，需总结历史经验，克服“半周期改革”困难，改革完善粮食流通体制和价格干预政策，提升保障粮食安全的整体效率水平。

　我国经济发展转型期的一个特征性现象，是粮食安全之忧会周期性演变成热议问题。近年，中美关系积累矛盾释放，伴随外部环境变化；今年新冠疫情全球流行，一度引发国际粮食市场波动，最近，国内粮食市场与政策调整伴随国有部门夏粮收购下降；另外，国家最高领导人再次严肃强调杜绝餐饮浪费、倡导节约粮食……多方面因素叠加作用下，公众与学界对粮食安全关注度显著升温。最近有关机构发布报告，预测几年后我国粮食供求缺口将显著加大，有学者把粮食安全作为实施“双循环”调整的首要举措加以强调，市场分析机构纷纷发表相关分析评估观点，如何看待我国粮食安全形势，再次引发各方关注与广泛评论。

　作为 14 亿人口的转型大国，保障粮食安全，对我国经济与社会发展至关重要。目前，国内外经济环境经历深刻演变，更需动态研判粮食安全领域问题与风险，并未雨绸缪。

　另外，从历史上几次粮食市场周期转变与“半周期改革”现象可见，对粮食安全状态判断，不仅关乎食物供给保障，也涉及粮食领域市场机制与政府干预关系界定，对粮食部门特别是流通领域能否坚持必要市场化改革，产生微妙影响。因而有必要实证考察粮食安全形势，对我国粮食安全保障条件、形成原因、现实问题与风险，形成比较接近实际的判断。

　粮食安全有保障

　 从国内粮食产出看，世纪之交的调减过程到 2003 年告一段落，此后“十二连增”，把粮食年产量从 4.3 亿吨大幅拉升到 2015 年的 6.6 亿吨；加上大豆等粮食进口大规模增长，推动粮食供求关系由比较紧缺向相对过剩阶段转变。以2015 年粮食部门对库存形势提出两个“前所未有”的判断为标志，改革时期第四次粮食供大于求、相对过剩局面大体形成。

　近年粮食周期调整力量改变“连增”走势，2015-2019 年年产量大体稳定在 6.6 亿吨上下，加上净进口因素，粮食表观消费量维持在 7.7-7.8 亿吨上下历史高位。我国人均粮食产量从 1997 年的 298 公斤，增加到新世纪初年 350 公斤左右和 2008 年 400 公斤以上，2015 年上升到 481 公斤峰值，近年维持在 470 公斤上下。国内粮食生产产量的持续趋势性提升，构成我国粮食安全保障的最重要基石。

　从国际贸易看，我国计划经济时代就灵活利用国际市场应对粮食短缺并兼顾出口创汇；改革时代，我国参与国际市场程度大幅提升。近年，我国粮食贸易呈现两方面特点：在谷物贸易方面，进口规模不小，然而贸易依存度较低。如过去两年，大米、小麦、玉米等主要谷物年净进口 700 多万吨，加上大麦等杂粮年净进口 600-700 万吨，谷物总净进口约占国内产量比例 2.5 个百分点。另一方面，大豆进口规模持续扩大，净进口在 2000 与 2010 年分别超过 1000 万吨和 5000 万吨，2015-2019 年在 8200-9500 万吨高位波动。大规模进口大豆，节约了国内稀缺的耕地与水资源，通过提供优质饲料原料支撑了国内饲养业快速发展与国民膳食结构改进。当然，大豆贸易高依存度也存在潜在风险，万一国际市场面临扰动，会对我国产生调整压力。

　从库存方面看，我国粮食库存规模随市场周期变动，不过总体而言，远高于国际通常安全标准。与 2015 年前后粮食第四次相对过剩峰值互为表里，当时社会粮食中库存估计显著高于年消费量。近年官方调整最低收购价，减少收购量同时增加销售量，国有粮食库存总量显著调减，玉米库存降幅估计较大。国家大规模粮食库存干预，始终存在信息不对称与委托代理关系带来的困难，近年时有粮食部门腐败案件和意外火灾报道，使得库存规模和存粮品质信息准确性引发质疑。不过基于相关历史经验，即便考虑统计误差及某些粮库账实不符因素，有理由相信实际库存仍会数倍于相关国际机构提出的安全标准。过量库存从经济效率看并不合意，不过对粮食安全提供额外保障。

　从食物消费看，粮食安全支持国民膳食结构与营养水平历史性改善，“居民人均直接消费口粮减少，动物性食品、木本食物及蔬菜、瓜果等非粮食食物消费增加，食物更加多样，饮食更加健康”。2018 年，我国油料、猪牛羊肉、水产品、牛奶人均占有量分别为 24.7 公斤、46.8 公斤、46.4 公斤和 22.1 公斤，分别是 1980 年的 3.17 倍、5.14 倍、9.47 倍和 17.58 倍。2018 年蔬菜和水果人均占有量分别为 505.1 公斤和 184.4 公斤，分别比 1996 年增长 104.2%和 176.5%。

　数据显示，近年我国城乡居民膳食能量得到充足供给，蛋白质、脂肪、碳水化合物三大营养素供能充足，碳水化合物供能比下降，脂肪供能比上升，优质蛋白质摄入增加。

　安全保障的由来

　 对于十几亿人口的转型大国而言，主要通过提升国内生产力实现粮食安全目标，是成功推进经济持续增长与结构升级的前提条件之一。另一方面，实现粮食安全目标也离不开体制改革转轨与制度创新支撑，离不开经济得到发展后对粮食及农业部门提供的现代要素投入与政策扶持。

　改革时代国内粮食生产能力跃迁加上进口粮源补充，推动供给持续趋势性增长，与增速低于预期的需求增长动态匹配，成功构建我国粮食安全的保障条件。十几亿人口的古老大国，得以摆脱历史上“饥荒之国”的宿疾，实践经验之宝贵与历史意义之重大，无论如何估计也不过高，不过在发展经济学层面，仍可被简约解读为一个合规律性的故事。

　国内生产能力趋势性提升，可从几个方面理解。首先是市场化取向改革通过体制创新，释放增长潜能的结果。建立以长久农户家庭承包制为核心的土地制度，构建适应农业经济规律和特点的农村微观组织架构，放开价格管制，鼓励要素流动，引入市场机制，通过改革释放被旧体制束缚的农业生产力，并为长期资源有效配置与活力激发提供体制保障。在现代市场经济环境下，我国农民勤劳努力与聪明善学的优良素质，得到前所未有的发挥。他们对市场化体制激励与信号机制做出的响应，针对市场条件、技术以及其它要素提供的机会做出的反应和创新，构成我国粮食和农业生产效率持续提升的微观基础。

　其次是农业现代投入增长，发挥不可或缺作用。进入新世纪以来，我国农业各种现代投入成倍甚或数倍增长，支持了粮食和农业产能提升。如我国农业复合肥料投入，从 2000 年 918 万吨增长到 2018 年 2269 万吨；农村用电量从2000 年 2421.3 亿千瓦时，增长到近年 9000 多亿千瓦时；农用地膜覆盖面积从 2000 年 1.59 亿亩，增长到 2018 年 2.66亿亩；农用机械总动力从 2000 年 5.26 亿千瓦，增长到近年 10 多亿千瓦；农业 R&D 投入从新世纪初年 10 亿多元，增长到 2018 年 110 多亿元。水利与农田基本建设水平，进一步加强和提高——全国农田有效灌溉面积，从 1978 年的 7.3亿亩增加到 8.67 亿亩。节水灌溉面积得到前所未有发展，2015 年采用节水灌溉技术面积达到 4.66 亿亩；尤其是历史没有的喷微灌高效节水技术面积，也从无到有、达到 1.35 亿亩，目前估计已增加到 2.5 亿亩以上。

　再次，农业产出结构变化，也从供给角度对粮食安全保障条件构建产生积极作用。如水产品、水果、坚果等食物，其生产过程在耕地资源投入方面与谷物主粮不具有竞争性或竞争程度很低，这些食物生产规模大幅增长，扩大了我国食物总量供应能力，并改进了食物产出结构，通过消费者自主选择，对传统主粮形成直接或间接替代，对实现粮食安全目标提供支持。

　另外，我国政府一直高度重视粮食与农业生产，重视农村教育以开发培育农业劳动力资源，重视农业科技研发与普及；进入新世纪后，降低直至取消农业税负，持续增加农业财政支出，这些重农惠农政策，也对粮食供给与安全保障发挥了积极作用。

　从需求侧看，在人口与收入增长驱动下，粮食消费需求持续增长，不过增长速度低于早先预期，有助于长期供求关系朝买方市场因素增加，对保障粮食安全方向演变也有显著作用。如我国人口总量，估计将见顶于 14.5 亿以下，而不是早先预测的 16 亿，人口预期峰值回落，对粮食需求增长产生抑制作用。又如人口老龄化加剧超过早先预期，也会对粮食消费增长派生反向调节作用。加上蔬菜、水果、坚果、农产品等生产过程与粮食相对独立的食物人均消费增长派生替代作用，目前粮食总体表观消费收入弹性估计大约在 0.2 上下的较低水平，意味着收入增长对粮食消费需求拉动作用也比较有限。

　问题与风险应对

　一国粮食安全的基本含义，是要保证所有国民在任何时候都能获得维持生存和健康所必需的足够粮食。本文强调粮食安全有保障，是指基于我国强大的粮食生产供给能力及其预期可持续增长，为满足上述需求及需要提供了可靠的现实保证。但粮食安全有保障不等于说不存在矛盾和问题，不等于说可以盲目乐观、高枕无忧，而是始终需要动态管理与有效应对各类现实问题与潜在风险。

　第一，应对短期性或周期性粮食市场供求与价格波动，仍是棘手问题。开放型市场经济为解决粮食安全提供体制条件，同时也会面临各种原因导致的粮食市场与价格波动影响。如果说年初疫情防控紧张阶段个别地区囤积粮食、抢购食物导致市场波动，属于特殊紧急公共卫生事件形势下的罕见现象，与粮食供求周期演变联系的市场趋紧、粮价飙升与粮价低迷、谷贱伤农交替继起局面，则是改革时代屡见不鲜的现象。

　粮食市场和价格波动，既与粮食生产调节具有滞后性等客观因素有关，也与一些政策干预与经济规律不一致客观产生逆向调节效果有关。从目前情况看，早先多年政策调控积累超量粮食库存背景下，近年国有部门通过大幅扩大购销差去库存，在粮食年供给量大体稳定的前提下，非国有库存增长与粮价走低。今年疫情冲击与全新宏观政策环境下部分品种粮价较快回升，受预期作用农户产生惜售囤积倾向，导致后续粮食市场走势存在较大不确定性。如何深化改革完善粮食价格与流通体制，在此基础上改进调控政策使之更加符合经济规律，从而降低其放大波动作用，仍是有待解决的挑战性任务。

　第二，从内外资源利用关系看，需理性看待粮食贸易依存度问题。基于比较优势增加大豆等粮食进口，是开放环境下我国建构粮食安全保障体系的重要环节之一。我国大豆进口规模空前，不过基于开放型市场经济规律，具有现实合理性，实际上对我国农业结构升级与膳食结构改善也发挥了积极支撑作用。近年中美经贸关系生变，今年又遭遇疫情全球流行冲击，我国大豆进口并未遭遇外部针对性政策举措阻扰，说明即便在比较特殊环境下，我国大豆进口来源的非经济风险仍比较有限。

　不过也需看到，粮食大规模进口的潜在不确定因素不会消失，不能排除外部环境万一恶化到某个临界程度，粮食进口也可能受限。对此，需理性分析与务实应对。面向未来，我们仍应坚持扩大开放国策，仍需基于国内市场需要继续进口必要数量大豆和其它粮食，同时也需科学评估大规模进口的潜在风险，并对小概率极端情形下所需采取的调整举措未雨绸缪。

　第三，从巩固粮食生产能力要求看，需持续治理农业环境污染。我国国内粮食和食物生产趋势性增长，对粮食安全提供保障，可谓厥功甚伟，然而也付出了环境压力加大的代价——突出表现为：水土流失、土地退化、荒漠化、水体和大气污染、农业化学污染和重金属污染、森林和草地生态功能退化等等。

　2010 年《第一次全国污染源普查公报》显示，农业源污染物排放对中国水环境的影响较大；农业源污染物化学需氧量排放量为 1324.1 万吨，占化学需氧量排放总量的 43.7%；农业源总氮、总磷排放量分别为 270.5 万吨和 28.5 万

　吨，分别占排放总量的 57.2%和 67.4%。十八大以来，国家加大对农业以及其它来源的环境污染治理的成效彰显，然而农业环境污染近年仍对全国“环境污染贡献率近半”，土壤污染与水体污染仍在较多区域显著存在，化肥农药利用率仍远远低于发达国家水平。治理农业污染，仍需持续努力、久久为功。

　最后，从广义食物安全角度看，需继续加强食品质量监管，提升动物疫病防控能力，节约粮食、杜绝浪费，重视膳食与营养结构不平衡问题。2008 年三聚氰胺奶粉污染事件，凸显食品质量安全的极端重要性。经多年强化治理，我国食品质量整体水平显著改善，然而食品安全形势仍不容乐观。如“微生物污染、农兽药残留超标等问题仍然突出”，地沟油加工成食用油违法案件仍时有报道。去年夏季以来，非洲猪瘟疫情爆发与快速蔓延，给我国生猪产业与猪肉市场造成重大冲击，对动物传染病危害及我国现行动物防疫体系有效性提出严峻警示。即便粮食安全有保障，仍需弘扬节俭美德，杜绝餐饮浪费现象。另外，针对过量摄入盐与脂肪、纤维和矿物质摄入不足等导致相关疾病，还需重视膳食与营养结构不平衡问题。

　几点结论

　 第一，观察我国粮食产量、贸易、库存以及食物消费情况，即便对备受争议的粮食库存数据考虑给予较大误差置信区间，也只能得出我国基本粮食安全有比较可靠保障的判断。实际上，上世纪 80-90 年代，我国食物消费就已在满足粮食基本生存需要基础上初步形成安全缓冲层，进入新世纪以来，这个缓冲层呈现持续稳健加大态势。事实表明，我国不仅早已摆脱历史上“饥荒之国”的命运，而且粮食安全保障程度与改革初期比较，也已得到实质性提升。

　第二，当代粮食安全保障发生实质性改观的根本原因，在于市场化取向体制变迁加上农业科技与现代投入条件，推动粮食供给侧生产能力实现历史性跃迁。需求侧原因则在于，主要受人口与收入驱动的粮食需求仍保持增长，然而其增速受多方面结构性因素制约，低于较早期估测水平。供求两侧基本趋势及其背后结构性变量的动态匹配，现实构建我国粮食安全的保障条件。我国实现大国粮食安全的历史实践，具有鲜明中国特色，不过在发展经济学层面仍呈现其合规律性的简单逻辑。

　第三，要继续把侧重粮食稳定可靠供给的传统粮食安全目标放在优先位置，动态评估与应对粮食生产能力与贸易可持续性方面的风险，保持必要的忧患与危机意识。另外也需看到，粮食安全目标满足现实状态，越是在基本生存需要之上形成较大缓冲层，就越是应该对实现安全所耗费资源成本及效率目标给以重视。需总结历史经验，克服“半周期改革”困难，改革完善粮食流通体制和价格干预政策，提升保障粮食安全的整体效率水平。同时，要重视应对食品质量、动物防疫、餐饮浪费以及营养结构等等新环境下的广义食物安全问题。