中国政法大学副校长马怀德

　中国政法大学副校长马怀德 在郑州市县处级以上领导干部依法行政专题讲座上的报告 （根据录音整理）

　各位领导：

　大家上午好！

　非常高兴有机会再次来到郑州，跟大家一起交流推行依法行政，建设法治政府方面的一些想法。我上午的介绍分为三个部分。第一部分是依法行政、建设法治政府提出的背景、重要意义和取得的重要成果。第二部分是当前我们国家推进依法行政面临的挑战和主要任务。第三部分我想重点就领导干部需要增强的几方面的意识谈一下自己的粗浅认识。

　一、我国提出依法行政、建设法治政府的背景、重要意义和取得的重要成果 1997 年，召开了党的十五大。十五大报告中有一句话非常特别，那就是“依法治国，建设社会主义法治国家”。到了 1999年这句话就写入了我们国家的《宪法》，成为基本治国方略。也

　就是在依法治国基本方略提出不久，国务院就发布了《全面推进依法行政的决定》，在这个决定中首次明确提出了依法行政的要求，从这样一个发展脉络来看，我们国家依法行政的大背景是国家提出建设社会主义法治国家这样一个基本方略。当然对依法治国，建设社会主义法治国家这个基本方略起初人们的认识并不是完全一致的，甚至有一些误区。比如说依法治国基本方略提出之后，很多省、市、行业、部门提出了许多口号，包括依法治省、依法治市，有些地方还提出了依法治县、依法治乡、依法治村、依法治家等等；很多行业也提出了这方面的口号，比如依法治山、依法治水、依法治路、依法治校、依法治教等等。我还收到过一个研究生写的一本论文集，题目是依法治火论文集，内容主要是写消防队的，大家对这个概念的理解还有一定的误区，以为依法治国就是用法律手段治理方方面面的事物，用法律管老百姓的，这是依法治国很多人最初的理解。我认为这是不恰当的。那么法治到底是什么？依法治国到底有什么样的基本思想呢？首先，法治在英文中叫“rule of law”，法的统治，经典意义上对法的理解是制定良好的法律得到全社会的一体遵行，那才叫法治。首先必须保障这个法是良法，不是恶法；其次这个法必须得到全社会的一体遵行，不管你是普通老百姓还是国家机关公权力主体大家都按规则办，按法办，

　这就是法治。

　2008 年 5 月 4 号，温家宝总理到中国政法大学去考察，他进了校门之后发现校门口，有一块中国政法大学老校长江平先生题词的石碑，上面刻着四个大字“法治天下”，现在也是我们政法大学法学院的院训。看过石碑后，温总理就到图书馆跟同学们座谈，他说:“我进你们学校校门看见了一块石头，上面刻着“法治天下”四个大字，这是抓住了法治的本质”。他说：“我理解的法治精神是什么呢？宪法、法律具有最高尊严和权威，一切组织机构和个人都必须在宪法、法律下活动，法律面前人人平等，立法要发扬民主，法律在全民族得到普及，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这就是法治精神”。

　温总理的这段话，我认为是比较准确的对法治做了一个解读。我们所强调的法治，无论是法治国家、法治社会还是法治政府，强调的就是宪法、法律具有最高权威，一切组织机构和个人必须在宪法、法律范围内活动，法律面前人人平等，立法要民主，法律要普及，而且要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这种理解是非常到位的。

　实际上不光是我们这样理解法治，这也是西方国家对法治共同的理念。美国有一位政治家说过，“人类千百年来最重要的成果，不是令人炫目的科技，也不是汗牛充栋的大师们的著作，

　而是人类学会的把权力关进笼子”。这句话我想也是道出了法治的精髓。真正意义上的法治不是政府国家用法律来管老百姓，而是不管你是国家公权力主体还是普通老百姓大家都守法，尤其是公权力主体要守法。一个国家只有强调法治，力行法治才能把公权力关进笼子里。大家可以想象一下，要老百姓守法不难，严刑峻法的历史时期曾经有过很多次，很多历史上的严刑峻法都可以让老百姓臣服于法制之下。但我们不能说那就是法治，因为公权力主体是不守法的。封建时代，过去的历史时期公权力主体不守法那不能称之为法治。

　我们国家提出依法治国，必须要有一个正确的理解，那就是要依法治官、依法治权，实现全民守法，大家都按规矩办，按法办，谁也不要有特权，谁也不要有例外。就像中央提出的制度面前没有例外，没有特权，这就是法治。

　法治的关键环节在于我们今天要探讨的依法行政，因为让老百姓守法容易，让公权力主体守法难。所以要更加强调依法行政，只有做得到依法行政，法治才能实现；如果做不到依法行政，那么法治只是一句空话。我们国家从 1999 年提出依法行政到了 2004 年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政的具体要求，基本任务和保障措施，尤其是提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治

　政府”的目标。首次提出了建设法治政府的要求。2008 年，国务院又发布《关于加强市县政府依法行政的决定》。去年 8 月份，国务院召开了全国依法行政工作大会，明确的提出了依法行政，建设法治政府进一步的要求。10 月份，国务院又公布了《关于加强法治政府建设的意见》，共有 29 条，我们通称 29 条，他对于法治政府的要求、目标以及实现法治政府的途径、措施都做了更加翔实的要求。我们国家从提出依法行政到今天也不过十一、二年的时间，但是从制度建设的角度来讲，进展还是非常快的，可以说我们用十几年的时间走过了西方几百年的路。至少，从制度建设层面可以这样自豪的说。而且在这十几年里除了制度建设的成就之外，更多的是体现在人们的观念和意识中，无论是老百姓，还是公务人员都有了初步的依法行政的观念和意识。特别是政府领导和政府工作人员，做任何事情之前都要考虑考虑这个事情能不能做，合不合法，有没有依据，符不符合程序，这种意识已经初步建立起来了，这是非常难能可贵的。上一届的国务院秘书长、国务委员华建敏同志，曾经说过“我的办公桌上总有两本书，其中一本就是《中华人民共和国法律法规全集》，有时候遇到重要的涉及法律法规方面的问题，总要翻翻看看，我做的决定、批示符不符合法律规定，有没有法律依据”。这个意识就非常的重要，这是领导干部以身作则率先垂

　范来强调依法行政的重要性。包括郑州市政府在这里举行法治讲座也是一种重视法治的表现。大家要牢固树立起一种法治意识，具有法律思维，做任何事情都要考虑到它的合法性和正当性，而不能随意行政滥用公权力。这是一个重要成果，人们的意识发生了变化，尽管这个变化不是非常彻底的，非常明显的，但毕竟有了这个意识。我们只用了十来年的时间就确立这种意识实属不易。更何况我们政府在一个经济大发展，社会急剧转型的历史时期，有这样的意识实属难能可贵。

　依法行政提出的重要意义在哪里呢？ 去年，国务院依法行政工作大会中温总理的讲话，也比较能够准确的阐述依法行政的重要意义。

　第一，依法行政对于我们国家落实宪法，保障人权，保护公民、法人、其他组织的合法权益具有非常重要的意义。大家知道宪法里有一条规定叫做“国家尊重和保障人权”，就是指人权的保障责任在国家。我们张三、李四之间斗殴，张三打伤了李四，你不能说是张三侵犯了李四的人权。但是，如果出现了比如赵作海案件，就会有人说这是国家公权力机关侵犯了赵作海的人权，你让一个无罪的人错坐了十几年的牢，这就是侵犯人权。而我们国家机关享有公权力，各种强制权、处罚权、收费权、审批许可权等这些公权力一旦行使不当，必然会侵犯相

　对人的合法权益，这就属于侵犯人权的行为。所以，保障人权是宪法确立的国家的法定责任。

　如何才能避免侵犯人权呢？首先，就是国家公权力主体要严格依法办事，行政机关要严格依法行政。2003 年，发生了非典，非典之后还发生了两个非常有影响的案件。一个是广东的孙志刚案件，还有一个就是发生在四川的李思怡案件。李思怡的母亲叫李桂芳，母女俩是单亲家庭，有一天李思怡生病了，她妈妈就把她带到医院打了吊针，回到家了让小孩睡了。李桂芳就把卧室的门关好，用毛线缠上，又锁上房门，出去了。出门后，李桂芳去了一家超市，在超市偷了 2 瓶洗发水，被售货员发现了，并告诉了超市的保安。保安抓到了李桂芳。随后保安将李桂芳交到派出所。值班民警对李桂芳进行了讯问，凭着警察的职业嗅觉，民警看出李桂芳是吸毒人员，于是提出要作尿检。结果尿检呈阳性，确认李桂芳确系吸毒人员。警方就决定对李桂芳采取强制戒毒。李桂芳对民警说：“我家里有一个三岁的孩子需要照看，我能不能先回去照看一下孩子再跟你们走”。警方没有同意，将李桂芳强行送往戒毒所。在路过李桂芳家的时候，李桂芳反复要求先回家照看孩子，但也未得到警方的同意。在李桂芳的再三要求下，民警同意她给其姐姐打个电话，让其姐去照顾李思怡，但电话打通后没有人接听。晚 10 点

　左右，李桂芳被送到戒毒所，被关入戒毒所之前，李桂芳再次恳求民警帮助照看孩子，民警就答应了。晚上 11 时，两名民警回到派出所时，正好碰上其他的案件就把照顾李思怡的事忘了。过了 18 天，李桂芳的邻居发现李桂芳家里传出恶臭，怀疑发生什么事情，就报了警。接到报警后，青白江区公安分局团结村派出所民警立即赶到现场。见李家房门用挂锁锁着，民警就从阳台翻入，强行拉开阳台门进入厨房，再进入客厅和主卧室发现李思怡尸体已高度腐败。经鉴定李思怡死于饥渴。在我们平常人的眼中，平时出门家里有个宠物都会想办法安顿好，但在这几名警察的眼中，把李桂芳送到戒毒所的重要性好像超过了李思怡的生命。事发后，他们甚至还声称我们是在依法办事，我们发现了吸毒的人，把他送到戒毒所没错呀！是的，你有强制的权力，你行使的是国家赋予你的公权力，老百姓作为弱者是没有能力对抗的。但你行使这种权力的时候，你首先要维护群众的基本人身权、财产权尤其是生命权。你不能置一个人的生命而不顾，去行使你所谓的公权力。那是非常冷血，非常可怕的。你答应了当事人，你为什么不去履行责任照看孩子呢？这件事情如果放在每个公务人员身上，你又会怎么想？所以我想在中国强调依法行政，最重要的意义是因为他可以保障人权，保障公民、法人、其他组织的合法权益。因为，行政机关依法

　行政就不会侵害人权，就不会损害相对人的利益。

　第二，依法行政不仅仅是保障人权，还是维护社会和谐稳定的一个重要方面和制度保障。大家知道现在经济社会发展速度非常的快，社会的矛盾日益增多。如何来预防、化解、消除这些社会矛盾，关键在于依法行政。后面，我要讲到我们今天的社会矛盾根源固然与经济社会的快速发展、收入差距的扩大有关，但实际上我认为是公权力行使不规范造成的。比如，拆迁、征地，那一项不是国家公权力行使过程中带来的矛盾呢？又比如说国企改制、传销、非法集资的受害者等等，仔细分析所有的社会矛盾，都与公权力有着各种各样的关系。所以说不依法行政就会导致社会矛盾，加剧社会矛盾的产生。严格实行的依法行政就会从源头上减少社会矛盾，化解社会矛盾。近几年的实践证明这一点非常重要。凡是依法行政做得好的地方社会矛盾就少，依法行政做的不好，滥用公权力情况比较突出的地方社会矛盾就集中。

　第三，我想依法行政对于推动科学发展，保障科学发展也具有非常重要的意义。我们国家是政府驱动型的发展模式。经济的发展、社会的发展、生态文明的建设、环境的保护等等，都需要政府作为一个强大的发动机来推进。所以政府不能依法行政的话，我们今天所强调的经济社会的科学发展就不可能实

　现，就会出现畸形的发展，不平衡、不科学的发展，就没有后续发展的保障力量。所以说推动依法行政，建设法治政府对于推动科学发展也具有非常重要的意义。

　综上所述，我国提出依法行政，建设法治政府的时间不长，在理论研究、制度建设等方面也取得辉煌的成就，对我们国家保障人权、推动社会发展，维护社会稳定也起到了非常重要的作用。

　最后我用温总理的一句话来概括一下依法行政的意义。温总理说：“依法行政，建设法治政府是现代政治文明重要标志”。也就是说一个国家现代政治文明的重要标志就是要实现依法行政，建设法治政府。这也是一个执政党区别于一个革命党的重要方面。一个政党在夺取政权之后，要善于将自己的主张意志变成宪法和法律，通过宪法法律来治理国家，这是夺取政权和执政时期的最大区别。贯彻依法治国的基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。

　二、我国推进依法行政建设法治政府面临的挑战和任务。

　改革开放 30 年来，我国经济发展突飞猛进，已经成为世界第二大经济体，社会急剧转型，社会利益结构、价值观念都发

　生了重大变化。

　（一）面临的主要挑战 在这样一个大背景下，推进依法行政面临哪些重要的挑战呢？我把它概括为以下几个方面。

　第一个方面社会矛盾急剧增加。其特征表现为， 一是数量多。我们仅仅从网络上就可以看到拆迁、自焚、暴力执法等情况，社会矛盾此起彼伏，数量急剧增加。有两个数字，一个是国家信访局统计的每年的信访数量能够达到一千多万人次，最高的 2003 年达到了一千三百七十三万人次。这个规模还是在各地花了很大的代价反复的接访、截访的情况下统计出来的，这是很令人担忧的。2010 年，我们法院受理的刑事、民事、行政案件达到了一千一百万起，达到了历史的新高。2011 年估计还会增加。所以，法院现在都是五加二白加黑的工作。北京市朝阳区法院每个法官每年要办 400 多起案件。除此之外，社会调解、民事调解、行政裁决、行政复议等渠道也都在发挥作用，化解社会矛盾。总体来看这个社会矛盾量是非常大的。社会矛盾增加，影响力上升，过去的社会矛盾多是邻里纠纷，在很小的范围内就能及时化解。但今天的社会矛盾不同了，经常一个很小的纠纷就会演变成一个群体性事件，甚至会成为具有国际影响的事件。我们极端的刑事案件也在不断增长，总体来说我

　们社会矛盾的数量在急剧增加。

　二是表现形式日益多样化，极端化、暴力化，群体化。今天的社会矛盾已经不是简单的，易于化解的社会矛盾，而是变得日益复杂。老百姓表达自己意见的方式方法更加的激烈，更加暴力，更加极端，也更容易群体化。比如说，我们经常可以听到的发生爆炸的消息。比如，江西抚州法院、检察院和区政府门口连环爆炸，炸死多人。或者出现自焚，而且一下死好几个，动不动就会出现开枪射击事件，甚至还出现了地下的兵工厂，生产刀枪。湖南的一个保安对法院判决不服，带着枪支到法院扫射，当场打死三名法官，打伤若干名法官。像这种极端暴力化的社会矛盾日益增多，过去我们在电视里只看到中东地区有这种社会暴力问题，今天在我们身边时有发生，这不能不令我们深思。群体性事件、群体性上访日益增多，2009 年 50 人以上的上访，一共有 18625 次，涉及一百五十七点五万人；共发生群体性事件九万余件，规模非常之大。像 2008 年的瓮安事件有几万人参与。过去社会矛盾多是单个解决，现在人们更注重用群体性的压力，促使政府解决问题。

　三 是社会矛盾的领域日益扩大，参与群体日益多元。比如土地征用、城市房屋拆迁、国企改制、军转干部安置、非法集资、传销的后续处理、涉法涉诉案件、环保等等。像云南曲靖铬渣污染事件这样的问题早晚都是群体性事件的后患。群体性

　事件多，领域宽广，表现形式独特，各种方式都有。有的是在网上，有的是在现实中，有的通过上访，有的直接通过闹事等等各种方式。参与人员多元化，过去都是社会下层的人员上访闹事，现在什么人都上访，去年有法官上访。江苏还有个信访局长上访，说明我们参与的主体日益多元化。

　四 是网络表达日益盛行。现在的社会矛盾经常是首先通过网络的形式发出声音，网络表达的特点很明显。比如说去年、前年连续发生的李刚门、药家鑫案、故宫事件、中石化的事件，最早都是在网上发布的。最近，云南的李昌奎案件，大家比较药家鑫案件认为对李昌奎判决过轻，所以老百姓就不干了，网上骂政府、骂法院骂的一塌糊涂。最后，法院重审该案。大家知道今年故宫反反复复被人折腾，从最早的失窃门，到后来演变成会所门，一波几折，折腾的故宫实在受不了，最近又在炒作故宫卖文物。中石化也是，最早是天价酒，花上百万买茅台、买拉菲，紧接着又炒作他在北京的办公场所豪华，五星级、六星级。对于这些事件的传播，网络给予了极大地方便，博客、微博、短信等各种方式，能在最短的时间内将一个很小的问题炒作成一个很大的事件。据说也有人专门炒作这些事件的，有网络水军等等，很多东西防不胜防，关键是如何应对、如何预防、如何化解。有些社会矛盾不是说没有一点办法，它也有预防的措施，可以化解的。

　关键是我们对现在网络和社会矛盾的特点有没有一个把握，懂不懂得如何去运作、去化解，去处置这些事情。当然，很多社会矛盾都是发生在基层，任何一个公务人员要面对这些社会矛盾，都需要提高自身应对社会矛盾的水平。

　第二个方面，社会发展带来的价值多元，观念的急剧变化。

　这实际表现了社会阶层的分层，社会利益群体的分化。人民群众收入差距拉大。贫富分化之后在城乡二元结构的基础上，又加上了城市二元结构，户籍人口和非户籍人口、流动人口之间也形成了一个二元结构。在这样一个大的背景下，人们的观念变化，价值多元这也是很难避免的。这其中有两种变化，或者叫趋势。

　一个变化是公民社会逐步形成，群众维权意识高涨。按照十七大报告公民享有知情权、表达权、参与权、监督权，群众行使这些权利热情日益高涨，方式日益多样。所以说老百姓的维权意识增强，特别是我们看到现在征地拆迁过程中很多老百姓已经不单纯讲政策和情理了，开始讲法了，这是维权意识增强的一种表现。我们学校曾经有过一个进修生，是我们河南人叫郝劲松。这个人很有特点，社会无论哪发生热点问题，他都会第一时间赶到，目的是动员当事人打官司，甚至免费的义务的为当事人代理官司。据说，他每年要打上百个官司，尽管百

　分之九十以上都败诉，但他的诉讼热情依然非常高。比如说当年周老虎事件发生后，他连续打了四场官司，状告国家林业局、陕西省林业厅、周正龙本人和当地政府。上海钓鱼执法事件发生后，他第一时间赶到上海，动员被作为黑车处罚了的孙中界打官司。山西黑砖窑事件发生后，他又到山西动员民工家属打官司，诉讼热情相当的高。而且有一年中央电视台评选“十大法治人物”他都是候选人之一，这说明社会对这些人是认可的。为什么呢？因为它不仅仅维护自己的合法权益，还通过诉讼炒作等方式维护社会公共利益，这类人的事越多越好。一个成熟的公民社会就应该有公民意识。如果大家都甘当顺民，自己的合法权益受到侵害都不做声，都表示沉默，那这个社会是倒退的，没有希望的。只有人人都起来理性的维护自己的合法权益，社会发展才有希望。

　我们学校还有一个博士生，有个特点也是爱打官司。有一年，他去电影院看了一场电影叫《色戒》，看完之后第二天他就去法院起诉了电影院，理由是我花了 100 元买了电影票，却看了一场剧情不完整，情节不连贯的删节版的《色戒》，我没看明白，严重侵犯了我的知情权和公平交易权，要求电影院退赔电影票。同时，他还起诉了国家广电总局作为电影电视主管部门由于长期以来不作为，不实行电影分级制度，导致电影院无法

　放映限制级的电影，告广电总局侵害公共利益，要求纠正。他起诉到法院之后，这个法官也很有意思，法官说你起诉的这个案子可以考虑受理，但你必须提交一份你所说的原版的正版的《色戒》作为证据，结果他找了俩礼拜也没找到，最后给驳回起诉了。西城区法院驳回起诉，第二天他又跑到海淀区法院以同样的理由提出起诉，又被驳回了。但这种人的诉讼热情相当的高涨，每年也是可以打几十个官司，大多数都是公益性质。这类人的诉讼维权意识非常的高涨，这实际上是公民社会走向成熟的一种表现。我还认识一个山东的农民，我们一起在中央广播电台做过节目。他有一个特点就是小学没毕业自学法律，对法律有无限的兴趣，然后就开始免费为村里、乡里、县里的人打官司，免费打官司，一年打好几十个官司，甚至有好多官司是胜诉的，连县长都对他礼让三分。他对法律特别是行政诉讼法非常的熟悉，几乎可以达到倒背如流的程度，我都赶不上。这类人实际上是越来越多了，过去是几个人在战斗，现在是越来越多的人在战斗，都在依法维权，这对社会进步是一种推动的力量。这些人不去爆炸、不去自焚、不去杀人、不去闹事他通过法律的渠道维权，有什么不好呢？他们其实是代表一种理性，公民社会恰恰就是在这种背景下逐步形成的，而且这样的人越来越多，学过点法律或者自学过一点法律的都有这方面的

　兴趣，我们希望更多的人能够理性的表达自己的意见，公民意识形成这是社会发生的一种变化，价值多元关键是带来很多挑战，政府会感觉到压力。过去政府部门没人敢告，可以为所欲为随意行政。现在不一样了，如果不当行政随时有人挑战你。我是国家发改委的法律顾问，发改委的领导对我说，“过去发改委是权力很大的部门，老百姓都怕，地方政府、企业都求着，但现在经常要面对一些诉讼爱好者的诉讼，这些人每人每年可以打若干场官司告发改委”。上海有个律师叫严云，他起诉国家发改委好几次。他先申请国家发改委公开一项信息，比如公开预算，公开 4 万亿经济刺激计划的具体项目的名单，公开具体的发改委的批准事项等等，你不公开他马上到法院起诉你，对这些人很多部委也觉得很无奈。当然，也有人不理解认为这是扰乱我们工作，我就劝这些部委的领导，不要认为他们是在捣乱，他是在帮你工作，你内部监察发挥不了的作用，他能发挥，他在监督你行政机关依法行政，在帮助指导你工作。因为每经过一个行政诉讼案件，行政机关的法律意识、法律水平就会提升。这些人多了对社会，对政府机关都是有利的。另一方面价值多元带来的就是心理失衡，社会心理失衡，人们的心理出现了不平衡，挫败感、焦虑感、不幸福感这些社会心理普遍存在。有人统计中国的精神病患者大数有一个亿，严重的精神病患者

　有一千六百万。大数有一个亿这是什么概念，每十三个人中就有一个，今天在座有上千人，按比例就的有七八十个。但他说的精神病就是精神抑郁、不太愉快、经常焦虑、做什么事都没兴趣、幸福感降低等方面，它表明了社会价值变化后人们心里的一种失衡，有人把这称之为社会相对剥夺感。马克思在一篇文章《雇佣劳动与资本》中写到，如果你坐在茅草屋里面你不会觉得自己有多么寒酸和贫困，但是茅草屋旁边盖起了金碧辉煌的宫殿，这时你顿时就觉得你再也无法在茅草屋里住下去了，这就叫相对剥夺感。你的生活水准并没有下降，但是由于有人比你暴富的更快，社会地位提升的更快所以形成了这种相对的剥夺感，这对人的心理会产生很大的影响。北京的一些高档社区，一些高档轿车一夜之间被人喷漆，被用刀子划坏，你说大家无冤无仇的为什么要把小区所有的豪华车破坏一遍呢？这就是一种心理失衡的表现。现在社会上仇官、仇警、仇富的情绪盛行。为什么瓮安事件、陇南事件、吉首事件很多没有任何利害关系的人会裹挟其中，参与打砸抢烧？这就是一种泄愤的表现，就是要利用这个机会表达自己的社会情绪。社会的心理失衡、不平衡对政府会产生什么影响呢？首先政府要正确面对这种形势。比如对精神病人怎么管？怎么治疗？怎么防范？怎么约束？现在正在审议《精神卫生法》，这部呼唤 26 年才出来的

　法律，就是要解决这种社会问题。精神病人越来越多，没有一个管理的法律规范，不好管，有的真的精神病人管不住，有的是没精神病被精神病了，没有法律规范怎么执行。对于政府而言，对每一个社会心理失衡的问题都应该从源头上找原因，加以应对防范。比如说人民心理失衡导致的违法犯罪的问题，怎么防范？是不是需要更多的心理咨询师、治疗师，是不是需要开设这门课程，培养更多的人才，从经济文化各方面照顾到这种心理等等。很多对政府都是一种提醒，价值多元，观念变化带给公务人员的挑战。

　第三个方面，我们现在面临着一个科技发展日新月异的时期。

　科技的发展为老百姓行使权利，为社会活动、信息的传播带来的无限的便利。有科学家说我们今天看到的微博、博客、短信、手机、互联网都只是信息革命的开始，下一步如何发展，发展到什么程度，我们今天都无法预测。即使是今天面对新兴媒体的快速发展，我们也觉得有点不适应，甚至有人开玩笑说，我们中国是不是后悔引入了互联网，如果像有些国家封闭的，没有互联网可能比今天会安静一些。但实际上这是社会大潮，发展趋势谁也阻挡不了，我们不仅要引入互联网，今后可能我们信息技术的发展还要走在世界前面。在这样的背景下人们的

　信息环境发生了很大变化，这对政府提出了非常大的挑战，现在很多政府部门不怕别的就怕互联网，因为互联网造成的影响非常之大，一夜之间全世界都知道了，想消除这个影响就太难了，基本不可能。现在出现了一些互联网上的恶性事件就是造谣，有时候是因为私仇，有时候是因为政治斗争，有时候是有其他的政治问题。通过互联网、微博、博客，造谣惑众泄私愤，有时候影响非常大很难消除。大家知道前几年南京有个周久耕事件就是开会带了一块表，抽了一盒九五至尊的香烟，就被人肉搜索了，之后很快就被双规判刑了，判了 7 年，过去谁会想到开会抽烟带块表就会引出一起腐败大案。湖北有个小伙子当了最年轻的县级市的市长，没想到就引起了全民政审，查了个底掉。这些年这些人肉搜索事件就更多更普遍了，象李刚门、中石化、故宫等等。故宫事件是比较典型的，互联网一波一波的不断炒作，故宫的公信力急剧下降，现在大家对官方的说法已经基本不信了，说什么都会一起质疑。比如温州动车追尾事件，官方说死了 39 人，老百姓愣是不信，说车箱掉下去又摔死多少，又埋了多少等等。政府不公开、不透明或者公开透明的慢一点，速度不够快跟不上微博的传播速度的话，就会面临很大的风险。现在，科技带给政府的影响是非常大的，挑战是非常严峻的。政府必须面对信息时代，特别是新兴媒体快速发展

　的环境，如何应对媒体，如何公开信息，如何完善新闻发言人制度、新闻发布制度，如何避免媒体恶性事件的发生，总之都很有挑战。

　第四个方面，最大的挑战是公权力行使不规范带来的挑战。

　自身的挑战可能更大一些。经济社会发展后，老百姓对政府的要求高了，如果政府自身行使权力不规范，给自身的压力就会很大。公权力行使目前存在的突出问题， 一是政策不公。现在的很多问题都是由于政策不公道，不如说补偿、拆迁补偿。像北京市就很明显，城市拆迁补偿是一个标准，农民集体土地的征用又是一个标准。但有时候城市拆迁土地与集体用地就是一条马路之隔，马路这边的 1 平米补偿 1 万，马路对面就是 1000或者 800，这种政策的不公，导致社会矛盾越来愈多。我们看到的除了征地拆迁之外，还有其他的一些政策。比如户籍政策、医疗卫生、教育政策，这都是历史形成的，你让这一届政府解决历届政府积累下来的所有问题实际是不可能的，但是政府必须面对。政策不公，过去老百姓不闹事，现在老百姓要闹事。比如北京现在 1900 多万人口，有 700 多万非户籍人口，这 700多万人的子女，所谓的农二代，现在都在北京上学，下一步就面临着高考，在北京考呢，政策不允许，回老家考呢，学习的内容不一样，这些人的权利怎么保障。政策造成的城乡待遇的

　差别，你不解决这些问题老百姓就有意见，政策不公是导致社会矛盾的一个因素。

　二是决策不当。另一个容易导致矛盾的就是决策不当，就是政府的决策有问题，重大事项政府决策错误。比如说当年的陇南事件，为什么会形成很大的群体性事件，就是由于政府在决策政府要不要搬家这个事上犹豫不定，说法各异最后导致老百姓不相信政府的话，然后攻击政府，也是上万人参加的一个群体性事件。因为，你决策没有经过民主评议、科学论证，也没有一个始终如一的、稳定的、可预见性的决策，自然就会引发一些争议。当年的福建厦门打算要在厦门建一个 PX 化工厂，结果引发了老百姓集体反对，闹事，之后不得已搬到漳州了，这其实也是当时政府的决策有问题的，为什么要在厦门选址呀？最近大连的 PX 化工厂又出现了问题，大连市民又是大规模的反对，现在这个工厂又准备搬迁，这也是因为当时的决策有问题。海南有一种红树林，在海边生长对于保护海岸非常有好处，结果有一届领导错误的决策，让把这些红树林都砍了，在这海边盖酒店、盖商品房，结果没想到把红树林砍了，海岸被侵蚀，连房子带酒店全部都泡到海里了，这是决策不科学的一些例证。总而言之，因为决策不公、决策不当，这也是造成社会矛盾解决不公的一些原因。

　三是违法行政，不规范执法。这是我们的一个大原因，执法机构执法还不够规范，粗暴执法、不文明执法、暴力执法的现象还时有发生，滥用职权违法行政还不能够完全避免。而这些问题最容易激化矛盾，最容易引发社会反响，很多城管的形象那么差是因为他管得是太具体太复杂，都是直接面对老百姓。你说小商小贩不让他摆摊吧？他有一个生存问题。让他摆摊吧他乱摆？所以城管不管也不行，管也不行，就面临一个很大的难题。如果粗暴执法、暴力执法必然引起社会的较大反响，社会矛盾就容易激化。前一段时间广东的增城闹群体性事件，就是因为治安联防员对一个摆摊设点的孕妇采取了处罚措施，结果引发了重大的群体性事件，象这些问题都跟执法的方式方法有关系，执法还是要严格、规范、文明，不能选择性执法，不能粗暴执法，不能滥用公权力更不能暴力执法。

　四是行政不作为。公权力行使不当的一个重要表现是不作为。现在由于实行了问责制，很多领导认为多一事不如少一事，能不干就不干，能少干就少干，因为怕问责，很多法定的社会责任都没有履行好。但是这种问责制度问责的对象就有你不行使权力，不履行职责，不要以为你不行使权力就可以避免责任了，不作为导致严重后果的更要问责。但是现在的不作为案件非常的多。我接触过很多案件都是因为政府不作为，有时不处

　理。比如向警察报了警，警察不处理。我们学校就发生过几起蒙面人打闷棍的事件，我们报警，公安局就问：“死人没死人”？“没死人”。“没死人你们自己处理吧”！我们怎么处理呀，外面来的人打学校老师的闷棍，我们怎么查，根本就没办法处理。但是，公安机关就说我们工作忙任务重，只处理命案，其他都不管。像这种现象也不是个别的，其他的执法机关也是。我接触过一些南方的执法机关都是上午上班，下午喝茶打牌，基本不办公，有的同志中午一喝酒睡到三四点，下午打会牌下班了，这种现象其实就是不作为，整体的不作为，纳税人养你干什么呀？该履行的社会职责不履行，必然会引起社会矛盾，出现的社会矛盾你又不去解决，不去化解处理，那社会问题就会日益严重。

　最后一个问题是老百姓利益受损后救济渠道不畅通。老百姓反映的问题，很难解决，尤其是各类纠纷，老百姓投诉无门，只能选择信访。为什么呢？法院说不立案就不立案，其他机关处理的没有权威性，最后老百姓就想到了党委政府，只有选择上访，就形成了所谓的“信访不信法现象”，所有的问题都堆到了党委的信访局。这跟法治社会是不相称的，哪个国家的法治社会，法治国家是通过信访解决社会矛盾的呢？这其实在目前大维稳的形势下更需要警惕和注意。否则的话，会严重损害法

　治的权威，会导致法治的倒退。

　这是我想说的依法行政面临的几方面的挑战。从社会矛盾急剧增加、社会价值多元观念变化、信息科技的快速发展、公权力自身运行的不规范，都会对政府依法行政造成很大的压力。

　（二）多措并举，应对挑战 如何应对这些挑战，未来法治政府建设的主要任务是什么呢？我也做一个概括，未来法治政府建设的任务至少有六个方面。

　第一 ，要公正立法，保障制度公平。出台政策一定要公平公正，围绕着依法治国、公平正义的要求实现科学公正立法。现在的立法本身相互矛盾冲突的现象日益严重，法律之间相互打架，因为法律多数是部门起草的，部门为自身利益着想的多，为全局利益着想的少，导致部门之间权限交叉冲突，部门之间打架，法律之间打架，这很多执法机关因该是有体会的。最近，我去南宁，问南宁市长，你工作中最苦恼最麻烦的事情是什么，南宁市长告诉我说，从法律的角度讲就是上位法部门之间互相打架，导致我们底下无所适从。最近公安部找到财政部，联合下发了一个文件，要求对公安人员加班出勤要给予补贴，就是我们经常说的加班费，但是在此之前我们公务人员的工资津贴都统一了，现在公安部提出来说警察要加钱。哪个部门不加班

　呢？哪个部门工作任务不重呢？如果说你公安人员任务重，那城管人员的任务也很重呀！但是政策只要求给公安机关加钱，其他部门就要有很多反映，但是其他部门没有那本事，说找到他们的主管部门找到财政部下发一个文件，那就只能看着公安机关加钱了。像这类问题我们做基层工作的就比较苦恼，不知道怎么办。部门之间经常发生重大的利益冲突，权力之间打架让我们无所适从，这个根子在我们的部门利益上，很多政策的出台，很多法律法规的出台，都是部门利益、部门色彩的反应。比如《食品安全法》是卫生部起草的，自然就要体现卫生部的利益，质监部门、商务部门、农业部门的利益体现的肯定就不如卫生部门那么好，尽管这部法律其他几个部门也参与了起草工作，但最后通过的时候主要是巩固维护卫生部门的利益的。所以，执行起来就会各管一段，基本上很难协调好他们之间的关系。前一段，沈阳发现了毒豆芽 9 万吨，查处毒豆芽的职责到底是谁的呀？谁都说不清，工商部门说这应该是质监部门的，质监部门说这应该是农业部门的，农业部门说这豆子归我管，但是变成豆芽就不归我管了，应该归你质监部门管。所以，相互推诿没人去查毒豆芽。就像地沟油、瘦肉精这些东西，不知道归谁管，我们设了八九个主管食品安全的部门，但是遇到具体问题的时候居然出现没人管的情况，什么原因？就是我们部

　门利益体现于部门法律，部门的法律政策，造成了部门之间这种推诿扯皮，敷衍搪塞的现状。所以，政策要公平、立法要公正，要保证我们的所有的法律要从全局出发，解决社会整体问题，而不是满足部门的利益。现在，我们的这种领导体制也存在问题，比如一个市里面只有市长是看全局的，秘书长是看全局的，但是分管市长都是看分管部门的利益的，维护分管部门的权力，导致权力之间协调困难，相互之间很难配合，大家的精力时间，都用来协调各个部门的关系和利益，从而损害了行政的效率。部门立法应该说是弊端多多，如何解决部门立法？我们看国外的立法很难被部门左右，因为他们大部分的立法都是由议会通过的，而议会的立法过程是议员们反复的辩论、争执、妥协的结果，即便部门起草了这个法律，但到议会就会被改得面目全非，实际上是体现了一个国家、民族这样一个全局的整体的利益。我们的法律大部分都是部门起草，到了人大，也协调研究但要想把这法律变成全局化的已经很困难了。另外一个解决之路就是委托第三方立法，由第三方起草，比如我们在郑州也很方便，请郑州大学的代为起草，再来征求意见，再协调部门，可能会更加公正一些，更加客观理性一些。

　现在中央推行的征求意见也基本上是为了这个目的，任何一个立法出台前都要反复征求社会各界的意见。象《国有土地

　征收补偿条例》，两度对社会征求意见，意见数达 12 万多条，最近《个人所得税法》征求意见，有将近 20 万条意见，社会各界都在反映，都有各方面的意见，通过这种方式有效的吸纳社会各界意见，保证立法的公正。还有一些立法的论证会、座谈会、听证会也能有效的弥补立法民主性、科学性不足的现状。

　第二，要科学决策。过去我们对决策研究不多，认为决策是行政学管理学研究的问题。但今天我们发现，决策实际上是一个法律问题。我们国家是行政主导性的国家，大部分的公权力集中于政府，政府行使权力的时候又是按照首长负责制、民主集中制决策，行使这种权力必然就有一种科学化民主化的要求。如果没有科学民主程序的保障，这个决策是非常随意的。现在我们的决策效率很高，但执行的效果很差，就因为决策不够科学民主。城市管理最典型，一个城市好不好关键在规划，规划得好，合理科学，这个城市就因该说很有希望，发展也比较有序稳妥。我认识一个新加坡的国土规划总设计师，他说他在 40 年前规划新加坡整个国土的时候，他就预留了很多空间，当时人口大概是二三百万，它是按照六百万规划的，到今天为止新加坡的人口还没有超过六百万，但是基础设施也好，绿地也好，交通也好都在执行原有的规划，而且他们当时的规划是通过议会的法律制定的，是不能更改的。我们今天的一任市长

　或一任书记就是一任规划，小地方更明显。海南 20 年换了十个省委书记，平均一个书记不到两年，所以海口、海南的规划非常的差。它反映出我们的决策不民主、不科学。如何科学民主决策呢？去年的加强法治政府建设的意见里提出了两条，第一就是要健全决策程序，第二追究决策的责任。

　决策的程序分为五个方面。第一个程序叫公共参与程序。就是决策之前要允许群众对决策发表意见，现在很多机关工作人员认为，决策让老百姓参与没办法落实，很多情况下都是走过场，作秀。成都有一个老太太参加价格决策的听证会参加了25 次，次次表示赞同涨价。后来有人叫她听证专业户，有人怀疑她是物价局的托，这说明什么呢？公共参与我们表现形式上做到了，开听证会了，老百姓来了，也同意涨价了，但实际上这是不是老百姓真实意见的表示，广大群众的真实意思呢？还很难说。可能物价局决定这个人很赞同我们涨价的方案，次次都请她来，抽签也能把它抽出来，但是如果有反对的人，我次次都不让你进来，这对我们并不是什么难事。所以有人批评听证会成了涨价会，是作秀。那么如何来解决这个问题？要健全民主参与的程序，真正的实现公众参与，公众不参与你这个决策很难做，即使做出来了，群众也会反对。象北京市建垃圾焚烧厂，刚开始没有经过公众参与的环节，市政府就定了地址，

　结果消息一走出老百姓强烈不满，要求政府换地方，谁愿意家满口建一个垃圾焚烧厂呀，买个房子几百上千万结果门口建个垃圾焚烧厂房子一文不值了，像这种情况公众不参与是不行的。政策决策有一个决策实施的问题，为了更好地落实决策也要公众参与。

　第二个程序就是专家咨询论证。很多技术性问题，需要专家解决。几天前，温州的动车追尾事件成立了调查组，同时还成立的一个由院士专家组成的专家组。因为，这是一个技术问题，到底是信号的问题呀？还是质量的问题？还是工作失误的问题造成这次事故？这要有专家来分析判断。现在很多地方决策、立法也开专家论证会，是不是起到了作用呢？有时也未必。我在北京就经常参加各个部委的专家论证会、座谈会、咨询会，有时候就发现一个有趣的现象，只要你赞同政府的意见下次你还会被请到，假设你提了反对意见，对不起，拜拜了，不会再请你来了，这样的论证会就很难保证科学性的。

　第三个程序是合法性审查。重大的决策要经过合法性审查，主要是为了避免决策出问题，出现违法情形时难以补救。其次，可以从另一个角度去思考这个决策的合理性，它的公正性和可持续性，我们的合法性审查体制安排是比较合理的，各级政府都有法制办（局）,都是替政府把关审核的。有些市长聪明的呢，

　就会充分的发挥他们的作用，但也有的领导把这个机构边缘化，让它什么也做不了，这样你下一步做出的决策风险就非常大，合法性就会受质疑。现在的老百姓不一样了，看到政府有一个非法决策很快就会到法院去告或者去申请行政复议，给政府造成很多后续的麻烦。所以决策前做合法性审查是非常明智的做法。不经过合法性审查可能本身有道理的东西也变得没道理了。中央有些部委重大的决策也会犯同样的错误。2009 年，当时的国务院信息产业部，发了一个红头文件，规定 2009 年 6 月以前，所有的计算机都必须预装一个软件，叫绿坝花季护航过滤软件，目的是为了暑假期间青少年上网不受有害信息的侵扰，初衷很好。据说当初软件司的司长带着文件找部长去签发，部长也有点疑虑说行不行，司长说没问题世界惯例，部长就签了。哪知道这个文件一发布，引来了社会各界的强烈质疑，一部分人认为这个文件缺乏法律依据，质疑工信部有什么权力要求所有的计算机企业都安装一种软件。软件安不安装是每个企业自己的权力，行政部门顶多出个国家标准，行业标准什么的，工信部根据什么法律要求企业都履行这个义务。还有一种说法是工信部强制安装的软件是从河南的一家软件企业购买的，工信部购买这个软件花了六千多万，没有走政府采购程序，使得这个软件的购买构成了实际上的限制消费，违反了反垄断法的规定。

　还有一种质疑来自国外，美国硅谷的一家软件企业说这个绿坝软件和他们的软件有知识产权纠纷。更多的来自于遍布欧美的19 家计算机产业商会，这 19 家商会会长联名上书温总理，要求撤销这个文件，理由是这个文件的发布限制了网络自由等等。最后，大家知道这个绿坝软件就不了了之了。工信部的发言人说，过去是强制安装还有期限要求，后来就变成自愿安装了。现在听说安装绿坝软件的公司也撤离北京，后来也散摊了。像这种情况对一个政府的公信力会产生很大的影响，原因就是出台这个决策时没有经过法制部门的审查，法规司根本不知道这件事情，事后让法规司论证，法规司说这个我没办法论证了，这个文件没有引用任何法律法规，根本没有考虑合法性问题，事后让法规司去论证找到法律依据那太难了，就不可能。所以说各级行政机关都要发挥法制部门的作用，重大的决策一定进行合法性审查，确保决策合法。

　第四个程序叫风险评估。这是国务院的要求，也是中央政法委的要求。因为有些文件的出台会带来社会的不稳定，甚至会造成重大的群体性事件，文件是不是出台、选择什么时机出台、怎么出台都应该经过严格的风险评估，才能保证它的风险降低最低。过去我们没有这些规定，都是领导说了算，说出台就出台。但现在要很慎重了，因为政府决策出台是否面临巨大

　的社会风险，要经过评估，要有预案。比如，一个决策出台可能会有什么样的风险，如何应对，要心中有数。

　最后一个程序是集体决策、集体讨论。每个机关都有自己的工作规则，每个单位的班子讨论，都是负责集中民意、集中民智的。现在很多决策都有一个缺陷就是一把手说了算，领导在决策中扮演了太多太强的作用，这导致集体讨论不足。去年我在社科院一个会议上发言，我说现在中国流传着一句话，在中国什么法最大，领导的看法。结果有好事者就在微博上发表说，“中国政法大学副校长马怀德说在中国什么法最大，领导的看法”。不是宪法是领导的看法，结果这个帽子就扣我头上了，我还真不敢贪天功为己有，发明这样的话。但是这句话你不能说他没道理，因为确确实实社会上就是这样一种现实。有人说宪法不如法律、法律不如法规、法规不如规章、规章不如红头文件、红头文件不如没头文件、没头文件不如领导的批示、领导的批示不如领导的指示，归结到最后就是领导的看法是最大的。那么究竟是不是这样，大家可以想一想。集体讨论的过程中，不同的做法就会得到不同的结果，有的地方开会是领导先发言，定调子，这样领导先一表态，其他同志也就不好再说什么了。但是，也有另外一种做法，我去台湾参观大法官会议，他们有一个规则就是所有集体讨论，都是由资历最浅的法官先

　发言，然后按照顺序进行，最后才是资历最老的院长发言。这样才能保障大家畅所欲言，体现这个程序的民主性，不同的程序会导致不同的结果。集体讨论也要有程序，为了不让领导的看法变成法，也为了让这种集体讨论有意义，必...