乐山市土地利用总体规划（x）调整完善方案

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　 乐山市土地利用总体规划（2006-2020 年）调整完善方案

　 2014 年调整完善版

　 乐山市人民政府

　 2017 年 年 7 月 月

　 目 目

　 录 录

　第一章 前言

　 十八大以来，党中央、国务院对耕地和基本农田保护、生态文明建设、新型城镇化等提出了一系列新的要求，为使土地利用总体规划落实党中央、国务院的新要求，适应全市经济社会发展背景的重大变化和相关规划实施，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237 号）、《四川省国土资源厅办公室关于印发<四川省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（川国土资办发〔2015〕3 号）、《乐山市国土资源局关于乐山市土地利用总体规（2006—2020 年）指标调整方案的报告》（乐市国土资〔2017〕55 号）文件精神及相关要求进行调整完善。

　一、规划调整的原因与必要性

　 （一）规划调整的原因

　 1、2013 年 12 月，中央政治局审议通过《关于第二次土地调查主要情况的汇报》时提出，要在中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

　2、2015 年 2 月，国务院在研究农村土地制度改革试点工作时，明确要求，“进一步强化土地利用规划管理和用途管制，要依据第二次全国土地调查成果，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工作。

　3、调整完善土地利用总体规划，是党中央、国务院依据我国土地资源国情，为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、保障国家粮食安全、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展作出的重要部署。

　（二）规划调整的必要性

　 1 、“一带一路”战略实施的影响

　 乐山市位于国家正在大力实施“一带一路”战略的交汇点和支撑点，将成为扩大我市对内对外开放、提升城市发展区域影响力开启了新的机遇之窗，全市建设用地的需求也将会随之大量增加。

　2 、建设区域中心城市的需要

　 2016 年 4 月国家批复的《成渝城市群发展规划》明确提出，要以把乐山打造为成都平原区域中心城市、宝成-成昆发展轴带向北和向南辐射的空间节点为目标，这是国家在新形势下赋予乐山的重要战略使命，也是落实国家战略布局的需要。因此全市国土管理工作需全面提升，为建设成都平原区域中心城市做好土地保障。

　3 、新型城镇化要求转型发展

　 中央、省市新型城镇化要求适当控制特大城市中心城区规模，划定生态红线和城市用地增长边界；转变发展方式，不以破坏生态环境为代价换取发展；积极培育健康、养老、文化、旅游、信息和节能环保等消费热点，调存量与扩增量并举，加大传统产业改造提升力度，加快发展战略性新兴产业；走“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”的新型城镇化路子。目前乐山全市城镇化建设与这些新概念、新要求存在较大差距，十分有必要通过优化各类用地布局、建设用地内部挖潜、节约集约用地等方式保障全市新型城转化转型用地需求。

　二、区域概况

　 乐山位于北纬 28°24′57″至 29°56′14″，东经 102°55′08″至104°14′52″之间，北与眉山接壤，东与自贡、宜宾毗邻，南与凉山相接，西与雅安连界，中心城区距成都双流国际机场 100 公里。

　乐山市地处四川盆地西南边缘向盆周山地过渡带，黄茅埂大风顶、金口河大瓦山、峨眉山（脉）横亘市境南部和西部。地势由南西向北东倾斜，高差悬殊大。地貌有山地、丘陵、平坝三种类型，以山地为主。山地面积 8459 平方公里，占全市幅员面积的 64.4%，主要分布于市境峨眉山、峨边、金口河、马边、沐川一线的西南部，是凉山高原与四川盆地过渡地带。丘陵面积 2671 平方公里，占全市幅员面积的 29%，主要分布于峨眉山、沐川一线的东北部，为缓慢上升长期剥蚀的红色丘陵区。河谷平原面积 1590 平方公里，占全市幅员面积的 6.6%，主要沿岷江、大渡河、青衣江两岸分布。

　2014 年，全市总户数 128.70 万户，户籍人口为 355.74 万人。出生人数3.41 万人，死亡人数 2.98 万人，人口出生率 9.57‰，死亡率为 8.38‰，自然增长率为 1.19‰。在总人口中，非农业人口 120.43 万人，农业人口 235.31 万人；男性人口 181.64 万人，女性人口 174.10 万人，人口性别比为 104.3。全市计划生育率为 88.69%。年末常住人口 325.0 万人，城镇化率 45.93%，比上年提高 1.4 个百分点。

　2014 年，全年实现地区生产总值（GDP）1207.59 亿元，比上年增长7.0%。其中，第一产业增加值 135.13 亿元，增长 3.8%；第二产业增加值720.30 亿元，增长 6.2%；第三产业增加值 352.16 亿元，增长 10.5%。第一产业增加值占 GDP 的比重为 11.2%，比上年下降 0.3 个百分点；第二产业增加值比重为 59.6%，下降 2.0 个百分点；第三产业增加值比重为 29.2%，上升 2.3个百分点。三次产业分别拉动 GDP 增长 0.4、3.9 和 2.7 个百分点，对经济增长的贡献率分别为 5.5%、55.4%和 39.1%。人均 GDP37125 元，比上年增加2262 元，增长 7.1%。

　三、规划调整目的

　 根据乐山市第二次全国土地调查成果数据和《乐山市“十二五”土地利用规划》中期评估成果，围绕经济社会发展战略和相关规划，以资源环境承载力为基础，优化国土空间开发格局，合理布局生产、生活、生态空间，继续加强和规范土地利用规划管理，保障生态安全，促进经济社会可持续发展。

　四、规划调整任务

　 1.坚守耕地保护红线。合理调整耕地保有量和基本农田保护面积，确保布局总体稳定、质量有提高。

　 2.严格建设用地总量控制。适当调整建设用地规模，保障“十三五”稳增长发展的合理用地需求。

　 3.科学保障生态用地需求。有计划有步骤安排退耕还林还草、还湖还湿，进一步突出对生态空间的保护和管理。

　 4.优化土地利用结构和布局。将城市周边、道路沿线和平原坝区的优质耕地优先划入基本农田；优化区域、城乡用地结构和布局，科学安排生产生活生态用地空间，引导人口和产业合理集聚。

　五、规划调整依据

　 （一）相关政策标准

　 1、国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（国土资厅函〔2014〕1237 号）；

　2、四川省国土资源厅办公室关于印发《四川省土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（川国土资办发〔2015〕3 号）；

　3、国土资源部办公厅关于《做好土地利用总体规划调整完善工作》的通知（国土资厅函〔2016〕1096 号）；

　4、四川省国土资源厅关于报送土地利用总体规划调整完善成果的通知（川国土资发〔2017〕26 号）；

　5、四川省国土资源厅印发《四川省土地利用总体规划（2006-2020 年）调整方案》的通知（川国土资发〔2017〕71 号）。

　（二）相关技术标准

　 1、《市(地)级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1023-2010）；

　2、《市(地)级土地利用总体规划制图规范》（TD/T 1020-2009）；

　3、《市(地)级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T 1026-2010）；

　4、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第 43 号）。

　（三）相关基础资料

　 1、《乐山市土地利用总体规划（2006-2020 年）》；

　2、《乐山市城市总体规划（2010-2030）》；

　3、《乐山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》；

　4、《乐山市市域功能分区规划》；

　5、《乐山市城市总体规划（2010-2030）》中期调整方案；

　6、《乐山市交通运输“十三五”发展规划》

　7、《乐山市工业经济发展规划》

　8、《乐山市“十三五”水利发展规划》

　9、《乐山市“十三五”旅游发展规划》

　10、乐山市永久基本农田划定初步成果；

　11、乐山市 2014 年土地利用现状变更调查成果资料；

　12、其他相关规划和调查评价成果。

　六、规划调整期限

　 规划基期年：2006 年；

　规划目标年：2020 年；

　规划调整基期年：2014 年；

　规划期限：2015 年-2020 年。

　七、指导思想

　 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及省委十届六次、七次、八次全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，主动适应把握引领经济发展新常态，深入实施“三大发展战略”，大力推进绿色发展，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进全市经济持续健康发展和社会和谐稳定。

　八、规划调整原则

　 （一）总体稳定、局部微调。坚持《省规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《省规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《省规划》，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地布局。

　（二）应保尽保、量质并重。坚持耕地数量质量保护并重，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高。对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一

　部署纳入生态退耕规划和根据相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家、省重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

　（三）节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。

　（四）统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

　（五）加强协调、充分衔接。强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、林地保护利用规划和生产力、交通布局等专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

　九、规划效力

　 全市行政区域内的县级土地利用总体规划、土地利用专项规划要与本规划相衔接，城镇、村庄和工矿用地规模及用地空间布局应与本规划相协调，任何单位和个人在行政区域范围内进行的各项土地利用、开发、整治和保护活动，都必须符合本规划。

　第二章 规划调整背景

　 一、规划调整完善基期数据转换

　 根据四川省市级土地利用总体规划编制要求及审批规定，规划基期各类用地面积应当依据土地利用变更调查的数据而定。本次规划采用国土资源部 2009年颁发的市级土地利用总体规划编制规程的分类方法，以此为依据，采用 2014年乐山市土地变更调查国控数据为本轮规划用地基期数据，结合乐山市第二次土地利用现状调查阶段性成果，按照新一轮的土地规划分类和《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕10 号）文件要求，现状数据转为规划数据按照如下关系进行转换，形成规划基数。

　1、农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，按照土地规划分类体系进行归并，分别纳入相应地类。

　2、建设用地转换。城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，按照土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

　其中，风景名胜及特殊用地按其用地类型分为风景名胜设施用地和特殊用地。

　3、未利用地转换。水域、滩涂沼泽、自然保留地等其他地类按照土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

　二、土地利用现状

　 2014 年，全市土地总面积 1272003.18 公顷，其中农用地 1155862.23 公顷，占全市土地总面积的 90.87%；建设用地 71120.65 公顷，占全市土地总面积的 5.59%；其他土地 45020.30 公顷，占全市土地总面积的 3.54%。

　（一）农用地

　 农用地中，耕地 272967.22 公顷，占土地总面积的 21.46%；园地43672.23 公顷，占土地总面积的 3.43%；林地 767657.03 公顷，占土地总面积的 60.35%；其他农用地 66101.02 公顷，占土地总面积的 5.20%。

　（二）建设用地

　 建设用地中，城乡建设用地 59335.38 公顷（其中城镇用地 17249.24 公顷、农村居民点用地 39414.52 公顷、采矿用地 2671.62 公顷），占土地总面积的 4.66%；交通水利用地 11040.30 公顷，占土地总面积的 0.87%；其他建设用地 744.97 公顷，占土地总面积的 0.06%。

　（三）其他土地

　 其他土地中，水域 25863.69 公顷，占土地总面积的 2.03%；自然保留地19156.61 公顷，占土地总面积的 1.51%。

　三、土地利用的特点

　 （一）土地利用类型以农用地为主

　 乐山市处于四川盆地西南边缘向盆周山地过渡带，地貌有山地、丘陵、平坝三种类型，以山地为主，农用地面积占全市土地总面积的比例为 90.87%，耕地面积占农用地面积的比例为 23.62%。

　（二）土地利用存在区域差异

　 中部地区地势平坦，交通便利，是城市发展区所在地，土地利用以建设用地为主，主要分布于市中区、沙湾区、五通桥区；南部、北部地区主要是农业区，土地利用以农用地为主，绝大部分耕地与基本农田都分布在南部、北部地区，多集中分布于夹江、井研、犍为、马边、峨边等区县。土地利用类型分布不均，差异较大。

　（三）土地利用率较高，后备资源相对不足

　 全市土地开发利用率为 96.46%，高于全省、全市平均水平。自然保留地为 19156.61 公顷，宜农后备资源相对较少。

　四、土地利用中存在的主要问题

　 （一）土地后备资源贫乏，耕地占补平衡难度大

　 2014 年全市其他土地面积为 45020.30 公顷，占全市土地总面积的3.54%。农用地潜力不足，其他土地中自然保留地合计 19156.61 公顷，仅占土地总面积的 1.51%，土地后备资源贫乏。近年来，乐山市经济增速较快，建设用地规模不断增大，随着社会经济的进一步发展，全市城市建设用地还将进一

　步增加，建设的发展不可避免地仍将占用部分耕地，区内耕地占补平衡难度较大。

　（二）人均农村居民点用地较大，节约集约水平较低

　 根据 2014 年乐山市土地利用现状变更调查数据，乐山市农村居民点用地面积 39414.52 公顷，占建设用地总面积的 55.42%，占土地总面积的 3.10%。人均农村居民点用地面积 167 平方米，已超过《镇规划标准》中人均建设用地标准，农村居民点用地大多缺乏统一规划，在分布上是平坝区人口相对比较集中，农村居民点多，丘陵区散户较多，居住零星、分散、独立成院的现象较为普遍，而且居民点沿着公路延伸带状分布建设，这种结构松散的布局增加了公共设施和基础设施的建设成本。

　（三）建设用地规模扩展迅速，土地供需矛盾突出

　 乐山市作为全省高新技术产业增长极，传统产业基础较好，新兴产业加快培育，高新技术产业产值居全省前列。“十三五”时期，要紧紧围绕“中国制造 2025”战略部署和四川省行动计划，以科技创新为着力点，在提质增效中优化存量，在高端引进中做大增量，在稳定需求的基础上加快供给侧的改革，培育壮大高端成长型制造业和新兴先导型服务业，着力构建与旅游城市相适应的现代产业体系。

　随着乐山市基础设施投资力度不断加大，城市建设发展迅速，投资吸引力必能带来经济的快速发展，同时也将驱动建设用地的迅速扩展，这将直接进一步加速全市的建设用地需求，建设用地将供不应求，矛盾凸显。

　第三章 规划目标调整情况

　 一、经济社会发展目标

　 （一）经济社会发展定位

　 四个定位：即把乐山建成四川旅游首选地、绿色转型示范市、山水园林宜居城、总部经济聚集区。

　五个转变：即牢固树立“五大发展理念”，推动发展动能由要素驱动向创新驱动转变、发展格局由同质同构向协调有序转变、发展方式由简单粗放向绿色低碳转变、发展路径由传统低端向开放高端转变、发展成果由保障基本向包容共享转变。

　（二）社会经济发展目标

　 根据乐山市目前经济发展水平，《乐山市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要（2016-2020 年）》、以及市委、市政府提出的战略目标，确定全市社会经济发展主要目标为：保持发展速度高于全省平均水平，全市地区生产总值、人均地区生产总值、城乡居民人均可支配收入在 2010 年基础上实现翻番；全市主要经济指标年均增速高于全国、全省平均水平，经济总量进入全省“2000 亿俱乐部”；城乡居民人均收入年均增速高于全国平均水平，赶上或超过全国当年平均水平。

　二、土地利用规划目标

　 （一）土地利用战略

　 1 、统筹城乡与区域土地利用战略

　 按照统筹城乡发展、构建和谐社会的要求，树立城乡土地整体利用的观念,兼顾城市与乡村的土地利用需求，统筹安排与合理布局城乡建设用地。坚持“三景融合、三生合一”（农业成景观、农居成景点、农村成景区，生产、生活、生态合而为一）发展理念，统筹谋划城乡空间、功能、基础设施和公共服务布局，加快建设特色乡镇和美丽新村，推动统筹城乡全面发展，补齐农村发展“短板”，构建现代城市与现代农村和谐共生的城乡新格局。

　2 、节约集约为根本的建设用地调控战略

　 按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约用地为核心,严格控制城乡建设用地规模，推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜。积极采取内部挖潜、边缘控制等节地措施，整顿现有零散分布的村镇产业用地，推动企业向工业集中发展区集聚，促进土地利用方式的转变。加大农村集体建设用地整理和集约挖潜力度，提高农村集体建设用地利用效率。进一步加强城乡建设用地增减挂钩，提高土地集约利用水平和效益。以节约集约为根本的建设用地调控战略，力求把乐山市建设成为从严从紧管地示范区，节约集约用地样板区。

　（二）土地利用规划目标调整

　 按照耕地保有量、基本农田保护面积与建设用地指标同时分解落实的原则，根据上级规划下达的任务和“十三五”期间经济社会发展、资源环境保护对土地利用的要求，下达规划期内乐山市的土地利用规划调整目标：

　1 、耕地与基本农田保护目标

　 原规划目标，到 2020 年全市耕地保有量不低于 225000 公顷，基本农田保护面积不低于 195000 公顷。

　调整后，到 2020 年全市耕地保有量不低于 248680 公顷，基本农田保护面积不低于 198947 公顷，全市实际划定基本农田保护面积 199236.97 公顷。

　2 、建设用地总量控制目标

　 原规划目标，到 2020 年全市建设用地总规模控制在 64400 公顷以内，其中，城乡建设用地规模控制在 50830 公顷以内，城镇工矿用地规模控制在27800 公顷以内。

　调整后，到 2020 年全市建设用地总规模控制在 75821 公顷以内，其中，城乡建设用地规模控制在 63566 公顷以内，城镇工矿用地规模控制在 23916 公顷以内。

　3 、新增建设用地控 制指标

　 原规划目标，2006—2020 年全市新增建设用地规模控制在 9990 公顷以内，其中新增建设占用农用地规模 8730 公顷，新增建设占用耕地规模 3800 公顷。

　调整后，到 2020 年全市新增建设用地控制在 5640 公顷以内，其中新增建设占用农用地控制在 4794 公顷以内，新增建设占用耕地控制在 4230 公顷以内。

　4 、土地整治目标

　 原规划目标，2006-2020 年全市通过土地整治新增耕地面积 4125 公顷。

　调整后，2020 年全市通过土地整治新增耕地面积为 1008 公顷。

　5 、节约集约用地目标

　 以土地节约与集约利用为核心，推进土地利用方式进一步转变，追求以尽量少的土地资源目标来实现既定的社会经济发展目标，进一步提高土地利用效益。到 2020 年全市人均城镇工矿用地控制在 120 平方米以内。

　6 、园地、林地、牧草地目标

　 原规划目标，到 2020 年全市园地目标 57801 公顷，林地目标 676300 公顷，牧草地目标 82943 公顷。

　调整后，到 2020 年全市园地目标 42341 公顷，林地目标 782288 公顷，牧草地目标 5432 公顷。

　乐山市土地利用主要控制指标详见附表 1。

　（三）土地利用规划目标落实情况

　1.耕地保有量和基本农田落实情况

　规划至 2020 年，乐山市耕地保有量为 248680 公顷，实际落实 249494.78公顷，比上级下达指标多 814.78 公顷；乐山市实际划定基本农田保护面积为199236.97 公顷，比上级下达的 198947 公顷多 289.97 公顷。综上，确保了全市的耕地保有量和基本农田保护面积不低于上级下达指标。

　2.建设用地规模

　规划乐山市到 2020 年建设用地总规模 75821.20 公顷，比下达指标 75821公顷增加 0.20 公顷；城乡建设用地规模 63564.56 公顷，比下达指标 63566 公顷减少 1.44 公顷；城镇工矿用地规模 23913.87 公顷，比下达指标 23916 公顷减少 2.13 公顷。综上，确保了城乡建设用地面积不大于上级下达指标。

　3.新增建设用地

　上级下达乐山市规划期内新增建设用地规模不得突破 5640 公顷，根据全市社会经济发展和各区县经济建设的需要，将上级下达的新增建设用地指标进行合理的安排。

　乐山市土地利用总体规划实际上图新增建设用地面积 4229.18 公顷，其中城镇工矿用地面积 3993.01 公顷，农村居民点用地面积 236.17 公顷。

　规划预留机动指标 471.37 公顷，主要用于解决规划期内国家、省、市重点项目及不确定选址项目，如交通、水利、旅游、能源、圈外独立选址项目等，预留指标占用耕地实行“占一补一”。

　4.补充耕地任务

　规划期内，全市土地整治补充耕地 1008 公顷。乐山市 2006 年-2014 年通过土地整治等项目新增了 14658 公顷耕地（详情见表 1）。虽然本次规划调整规划期内，全市土地整治补充耕地量小于建设用地净增量，但是有全市 2006-2014 年完成的土地整治补充耕地量作为保障，到规划目标年乐山市耕地保有量是大于 248680 公顷的目标耕地保有量的。

　表 1.乐山市 2006-2014 年实际新增耕地面积表

　单位：公顷

　行政区

　年份

　面积

　行政区

　年份

　面积

　市中区

　2007

　9

　犍为县

　2007

　186

　2008

　155

　2008

　412

　2009

　177

　2010

　1157

　2010

　360

　2011

　104

　2011

　1311

　2012

　213

　小计

　2012

　2013

　203

　沙湾区

　2007

　120

　2014

　426

　2008

　124

　小计

　2701

　2009

　814

　井研县

　2006

　68

　2010

　282

　2007

　111

　2011

　623

　2008

　232

　2012

　507

　2010

　202

　小计

　2470

　2011

　86

　五通桥区

　2008

　173

　2013

　111

　2009

　88

　小计

　810

　2010

　93

　沐川

　2008

　215

　2011

　350

　2009

　410

　2012

　283

　2010

　828

　2013

　287

　2011

　889

　小计

　1274

　2012

　826

　金口河

　2009

　24

　2013

　258

　2010

　14

　小计

　3426

　小计

　38

　峨边

　2006

　56

　峨眉山市

　2007

　116

　2008

　52

　2009

　404

　2010

　42

　2010

　180

　2012

　43

　2011

　107

　小计

　193

　2012

　91

　马边县

　2008

　238

　2014

　164

　2011

　49

　小计

　1062

　2012

　38

　夹江县

　2009

　209

　小计

　325

　2011

　42

　2013

　96

　小计

　347

　全市合计

　14658

　第四章土地利用结构调整

　 一、土地利用结构调整的原则

　 1、严格落实上级规划控制性指标，体现全方位、多途径开发利用土地资源的要求。

　2、优先安排布局农用地，农用地内部优先安排耕地，确保实现耕地保有量和基本农田保护目标，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向转变。结合生态建设保障林业用地。

　3、严格控制城乡建设用地和新增建设用地量，保证基础设施等重点项目用地和民生用地需求，促进社会经济发展。

　二、土地利用结构调整方向

　 （一）农用地调整方向

　以保护耕地尤其是保护基本农田为原则，按照耕地总量动态平衡的要求，合理调整农用地的结构及内部结构，满足全市农业发展的需求，大力进行农用地整理、农村建设用地整理和土地开发复垦，确保耕地占补平衡，将土地整治与农业结构调整相结合。

　（二）建设用地调整方向

　确保乐山市城市发展和经济建设等建设用地需求。

　（三）其他土地调整方向

　保护现有的河流水面、滩涂以及自然保留地，规划期内其他土地减少194.38 公顷，水域减少部分绝大多数为滩涂。

　三、土地利用结构调整方案

　 规划期间，严格控制建设用地规模，适当增加耕地数量，优化建设用地、农用地和其他土地结构比例。

　（一）合理调整农用地结构

　乐山市 2014 年农用地面积为 1155862.23 公顷，到 2020 年调整为1151356.06 公顷，净减少 4506.17 公顷。

　1、加大耕地和基本农田保护力度

　根据乐山市农业产业发展规划，合理安排农业结构调整和生态建设占用耕地，严格控制建设占用耕地，积极开展土地整理复垦开发，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善生产生活条件和生态环境。2014 年乐山市耕地面积为272967.22 公顷，到 2020 年调整为 249494.78 公顷，比 2014 年减少23472.44 公顷。规划期内，建设占用耕地 4230.00 公顷，土地整治项目增加耕地 1008.00 公顷。乐山市 2006 年-2014 年通过土地整治等项目新增了 14658公顷耕地。虽然本次规划调整规划期内，全市土地整治补充耕地量小于建设用地净增量，但是有全市 2006-2014 年完成的土地整治补充耕地量作为保障，到规划目标年乐山市耕地保有量是大于 24800.00 公顷的目标耕地保有量的。

　2、调整园地规模

　根据乐山市生态用地规划，适度开展中低产园地、零星分散园地改造，优化园地内部结构。2014 年全市园地面积为 43672.23 公顷，规划 2020 年园地面积 42861.76 公顷，比 2014 年减少 810.47 公顷。

　3、保障林地规模

　2014 年乐山市林地面积为 767657.03 公顷，调整为 2020 年的 784752.24公顷，比 2014 年增加 17095.21 公顷，占全市总面积的 61.69%。

　4、减少其他农用地

　2014 年乐山市其它农用地面积 66101.02 公顷，调整为 2020 年的68816.9 公顷，比 2014 年增加 2715.88 公顷。

　（二）优化调整建设用地结构

　1、有序增加城镇工矿用地

　规划期内大力推动工业化，加快发展城镇化。2014 年全市城镇工矿建设用地面积 19920.86 公顷，规划至 2020 年调整为 23913.87 公顷，比 2014 年增加 3993.01 公顷。

　2、农村居民点用地

　2014 年全市农村居民点用地面积 39414.52 公顷，规划至 2020 年调整为39650.69 公顷，比 2014 年增加 236.17 公顷。

　3、合理安排交通水利用地

　规划期内优化区域交通路网配置，重点保障国家、省、市交通运输用地需求，如成贵铁路、连乐铁路、成昆铁路扩能工程、乐山-自贡-泸州铁路、乐马铁路、G0512 线成都至乐山高速公路扩容建设工程、乐山至西昌高速公路、峨汉高速公路、仁沐新高速公路、省道 103 线青神至五通桥段公路工程、省道215 线大件过境公路、乐山市第二快速环线工程、青衣江大道等。2014 年全市交通水利用地面积 11040.30 公顷，至 2020 年调整为 11474.85 公顷，比 2014年净增 434.55 公顷。

　（三）适度开发其他土地

　在保护生态环境和保障发展需要的前提下，适度开发其他土地，提高土地利用率。2014 年，全市其他土地面积 45020.30 公顷，规划到 2020 年全市其他土地面积 44825.92 公顷，其中水域 25696.84 公顷，自然保留地 19129.08公顷。

　 第五章 永久基本农田划定方案

　 一、划定原则

　 按照土地利用总体规划调整确定的永久基本农田保护目标任务，在已有永久基本农田划定和城镇周边划定成果的基础上，坚持保护优先、优化布局的原则，按照“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”的要求，优先确定永久基本农田布局，优化国土空间开发格局。

　二、划定目的

　 以永久基本农田划定为基础，加强和完善永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，建立健全“划、建、管、护”长效机制，对永久基本农田实行特殊保护。

　三、主要内容

　 依据土地利用总体规划调整方案确定的永久基本农田划定任务，做好永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作。具体为：

　（一）落实基本农田地块。将可划定的基本农田逐图斑落实基本农田地块，明确基本农田的地块边界、地类、面积、质量等级信息、以及片（块）编号。

　（二）落实保护责任。将基本农田保护责任落实到村组和承包农户，签订基本农田保护责任书，依据《基本农田保护条例》层层落实保护责任，并将基本农田保护面积载入承包经营权证。

　（三）设立统一标识。补充更新基本农田标志牌，在交通沿线和城镇、村庄周边显著位置增设永久基本农田保护牌和标识，标识出基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片（块）号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息。

　（四）健全相关图表册。整理永久基本农田保护图和数量、质量等相关信息，形成乡级永久基本农田保护图、县级永久基本农田保护区图，形成永久基本农田保护责任一览表及相关统计汇总表。

　（五）纳入数据库管理。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，建立基本农田数据库，实现基本农田管理科学化、标准化、精细化，并纳入土地利用总体规划数据库，同步备案。

　四、永久基本农田保护划定情况

　 （一）省级任务下达情况

　 本次规划调整完善工作中，下达乐山市的耕地保有量为 248680 公顷、基本农田保护目标为 198947 公顷，原规划的耕地保有量为 225000 公顷、基本农田保护目标为 195000 公顷。新下达的目标任务与原来的目标任务相比，数量发生了变化，其中，基本农田保护目标增加了 3947 公顷。

　（二）目标分解下达情况

　 本次规划调整完善工作中，各区县基本农田保护目标任务分解主要依据“十三五”重点建设项目和国家重大发展战略的实施、城镇规划、交通水利等重大基础设施项目、公共公益项目、农村招商项目、设施农用地项目、新农村聚集点等项目，按照“依法依规、规范划定；确保数量、提升质量；稳定布局、明确条件”的基本原则，综合考虑城市建设发展扩张需求与发展方向以及国家、省、市重点项目的用地布局情况和新农村建设规划，分解落实各区县基本农田保护任务，分解情况如下表 2：

　表 2 乐山市永久基本农田保护目标分解表

　单位：公顷

　行政区

　原基本农田规划

　目标

　调整后基本农田保护目标

　调整量

　市中区

　16771

　17000

　229

　沙湾区

　12600

　11000

　-1600

　五通桥

　13922

　12600

　-1322

　金口河

　3300

　1030

　-2270

　峨眉山

　16300

　17500

　1200

　夹江县

　17200

　18400

　1200

　行政区

　原基本农田规划

　目标

　调整后基本农田保护目标

　调整量

　犍为县

　46000

　44010

　-1990

　井研县

　30400

　36400

　6000

　沐川县

　15407

　18907

　3500

　峨边县

　9700

　9000

　-700

　马边县

　13400

　13100

　-300

　全市合计

　195000

　198947

　3947

　（三）城市周边永久基本农田划定情况

　 对城市周边范围内因重点建设项目急需落地或地类不符合划定要求等原因而确需对基本农田布局进行调整的，按照城市周边“范围不变、面积不减、质量不降”的原则，结合乐山市实际情况，市中区、沙湾区、五通桥区在具体落地到户、上图入库工作中对城市周边划定成果进行了划出、补划的微调。其余8 个县（市、区）无调整情况。具体调整情况如下：

　市中区城市周边划定后基本农田面积为 979.04 公顷。因省道 103 线、215 线线性优化以及乐自连接线扩建，划出基本农田 24.65 公顷。划入质量等别较高耕地 24.68 公顷。

　沙湾区城市周边划定后基本农田面积仍为 786.86 公顷。因连乐铁路修建及现状地类变更，划出基本农田 17.58 公顷。划入质量等别较高耕地 17.58 公顷。

　五通桥区城市周边划定后基本农田面积仍为 451.93 公顷。因成贵铁路修建，划出基本农田 4.10 公顷。划入质量等别较高耕地 4.10 公顷。

　以上三个区涉及城市周边永久基本农田划出共计 46.33 公顷，占三个区总下达任务的2.09%，补划 46. 36 公顷。

　乐山市中心城区城市周边划定基本农田面积为 2217.83 公顷。

　除了市中区、沙湾区、五通桥区中心城区任务微调外,其余 8 个县（市、区）无调整情况。按照“应保尽保、集中连片”的原则，严格落实省、市下达城市周边最终任务，在市中区、沙湾区、五通桥区中心城区任务微调后，全市11 个县（市、区）的中心城区下达任务共计 5331.58 公顷（详情见表 3）。

　表 3 乐山市各区县城镇周边永久基本农田划定情况表

　单位：公顷

　行政区

　城市周边基本农田划定面积

　市中区

　979.04

　沙湾区

　786.86

　五通桥区

　451.93

　金口河区

　3.6

　峨眉山市

　2339.52

　夹江县

　70.92

　犍为县

　166.6

　井研县

　255.43

　沐川县

　23.21

　峨边县

　109.7

　马边县

　144.77

　乐山市

　5331.58

　 （四）全域永久基本农田划定情况

　 在确保我市异地扶贫搬迁项目、国家生态退耕、各类重 要建设规划及划定预留的情况下选择质量等别基本大于平均值的优质耕地划定基本农田。全域划定基本农田 199236.97 公顷，省下达保护目标增加 289.97 公顷。确保了基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。根据我市的实际情况，乐山市基本农田划定既考虑区域耕地适宜性、耕地生产潜力、利用条件等因素，还综合空间形态、生态保育的要求，做到适应新型城镇化和农业现代化建设需要。在保证完成总目标的情况下，参照各县耕地总量及地理形态经济发展主力等综合情况，基本农田布局重点安排在平坝低丘区域，确保粮食生产的土地来源；优化盆周山区土地利用结构调整，对该区域的基本农田因地制宜，择优布局。最终形成了与全市生态保护红线、城市开发红线相匹配的基本农田保护红线。

　表 4 乐山市永久基本农田划定情况表

　单位：公顷

　行政区

　基本农田

　保护目标

　市级基本农田划定情况

　调整量

　市中区

　17000

　17023.25

　23.25

　沙湾区

　11000

　11045.84

　45.84

　五通桥

　12600

　12643.39

　43.39

　金口河

　1030

　1055.39

　25.39

　峨眉山

　17500

　17520.84

　20.84

　夹江县

　18400

　18420.19

　20.19

　犍为县

　44010

　44017.60

　7.60

　井研县

　36400

　36412.63

　12.63

　沐川县

　18907

　18959.66

　52.66

　峨边县

　9000

　9010.88

　10.88

　马边县

　13100

　13127.30

　27.30

　全市合计

　198947

　199236.97

　289.97

　五、基本农田保护和建设

　 严格执行基本农田保护制度。规划期内要确保全市基本农田数量不减少、质量有提高。

　（一）落实基本农田保护目标

　基本农田保护以稳定粮食生产能力为总体目标，以不低于上级规划下达指标为基本原则。规划期内,乐山市必须保持 198947.00 公顷以上的基本农田，规划实际划定基本农田 199236.97 公顷。

　（二）科学划定永久基本农田

　以提高质量、稳定布局为原则，合理划定永久基本农田，并落实到地块和农户，全面建立基本农田保护责任区制度。参照农用地分等定级成果，将质量等别和地力等级达到本市平均水平以上的耕地划入基本农田保护范围；土地整治和高标准农田建设后的新增优质耕地优先划入基本农田；交通沿线的耕地可划入基本农田。

　地类为林地、草地、建设用地、其他土地等不符合基本农田划定要求的基本农田应当调出；国务院批准的新一轮退耕还林还草方案中计划退耕还林的基本农田应当调出；严重污染无法治理的基本农田应当调出；自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的基本农田应当调出；零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地应当调出。

　（三）加强高标准基本农田建设

　大力开展高标准基本农田综合整治工作，加大中低产田改造，完善农田基础设施，提高耕地综合生产能力。积极实施“沃土工程”，开展测土配方施肥，提升基本农田地力等级和生产能力。

　定期开展基本农田质量普查与分等定级成果更新工作，及时对基本农田土壤地力和环境质量变化状况、发展趋势进行动态监测和评价。建立基本农田保护基金和基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区的扶持力度。把乐山市农业重点开发项目区等建设项目向基本农田保护区集中，加大财政转移支付向基本农田保护区投入力度。

　（四）完善基本农田的动态监管

　按照“落地快、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作任务，健全基本农田信息管理系统，认真分析基本农田利用和变化情况，结合耕地质量调查与评价建立基本农田质量档案。加强基本农田的动态监管，建立县（市、区）、镇（乡）、村三级基本农田保护监管网络，镇长担任责任保护区区长，村长担任责任保护区片长，村民小组组长担任责任保护区护田员，定期对基本农田保护区进行监测，重点对集中连片、优质高产以及城镇周边、交通沿线的基本农田保护区进行巡查和监测。

　第六章 三线划定

　 一、基本农田保护红线划定

　 （一）划定原则

　按照土地利用总体规划调整完善确定的永久基本农田保护目标任务，在已有永久基本农田划定和城市周边划定成果的基础上，坚持保护优先、优化布局的原则，按照“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”的要求，优先确定永久基本农田布局，优化国土空间开发格局。

　（二）划定方法

　在建设用地规模不增加前提下，综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况，调整安排建设用地规模、布局和时序，优化比例结构，保障新型城镇化发展必要用地，促进区域和城乡均衡发展。

　（三）划定结果

　永久基本农田划定工作通过调查摸底、核实举证、论证审核等多个阶段的工作，按照耕地地域分布、集中连片、质量等别等综合条件，最终确定了基本农田保护范围。按照四川省对土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作的安排部署，乐山市土地利用总体规划中的基本农田保护区与永久基本农田划定确定的永久基本农田保护区保持一致，以此划定基本农田保护红线。乐山市基本农田面积 199236.97 公顷。

　（四）管制规则

　1、区内土地主要用作永久基本农田和直接为永久基本农田服务的农村道路、水利、农田防护林及其他农业设施；

　2、严禁占用区内永久基本农田进行非农建设，禁止在永久基本农田上建房、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。

　二、城市开发边界划定

　 （一）划定方法

　城市开发边界划定以现行土地规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性评价，避让永久基本农田和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。

　（二）划定结果

　经与城市控制规划对接确认，划定乐山市城市开发区边界即乐山市中心城区边界，总面积为 32085.14 公顷。到 2020 年，乐山市中心城区允许建设区面积为 11743.16 公顷，有条件建设区面积 10943.04 公顷，限制建设区面积9398.94 公顷。

　（三）管制规则

　1、区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，具体用途应与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；

　2、区内土地以规模控制为主，应积极鼓励引导盘活存量，促进土地节约集约利用；

　3、区内土地在批准改变用途之前，应按原有用途使用，不得撂荒。

　三、生态保护红线划定

　 （一）划定方法

　生态保护红线是生态功能极重要、生态环境极敏感、具有特殊保护的区域。土地利用总体规划调整完善中，结合环境保护规划、林地保护利用规划、城乡规划、旅游规划的相关内容，将生态保护重点区域落实到本次土地利用总体规划的禁止建设区内，严格保护管控区内的自然资源、生态环境和文化遗产，严格控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

　（二）划定结果

　通过与环保等部门对接，结合乐山“十三五”规划纲要、环境保护规划、林地保护利用规划、城乡规划、旅游规划的相关内容，将重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等划定为生态红线管控区。形成以岷江、大渡河、青衣江等重要水系为骨架，以马边、峨边、沐川和金口河等重点生态功能区为重要支

　撑，以自然保护区、风景名胜区等禁止开发区域为重要组成的生态安全格局。共划定生态红线面积 5245.12 平方公里。

　乐山市各区域主体功能定位

　开发

　方式

　区域 及类别

　包括范围

　备注

　重点开发区域

　6 个县

　市中区、沙湾区、五通桥区、 犍为县、夹江县、峨眉山市

　1.重点开发区域指有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。

　2.乐山市 17 个镇列入全国重点镇，面积共约 31.9平方公里。其中 12 个在重点开发区域：市中区土主镇、茅桥镇，沙湾区嘉农镇，五通桥区金山镇、西坝镇，犍为县玉津镇、罗城镇，夹江县甘江镇、新场镇、漹城镇，峨眉山市符溪镇、桂花桥镇。

　4 个县城镇、 5 个重点镇

　4 个县城镇：井研县、沐川县、峨边县、马边县；在限制开发区内的全国重点镇 5 个：井研县马踏镇、竹园镇，沐川县舟坝镇，峨边县沙坪镇，马边县民建镇。

　限制开发区域

　1 个农产品主产县

　井研县

　农产品主产区是指以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。

　4 个重点生态功能县

　沐川县、马边县、峨边县、金口河区

　重点生态功能区指生态系统十分重要，关系较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。

　禁止开发区域

　2 处自然保护区

　四川黑竹沟国家级自然保护区 四川马边大风顶国家级自然保护区

　跨马边县、雷波县。

　6 处森 林公园

　美女峰国家森林公园、黑竹沟国家森林公园、四川沐川国家级森林公园；四川省凉风坳森林公园、四川省碧山湖森林公园、四川省黄丹森林公园

　―

　1 处地质 公园

　四川大渡河峡谷国家地质公园

　跨乐山市金口河区、雅安市汉源县、凉山州甘洛县

　2 处重要湿地和湿地公园

　四川大瓦山国家湿地公园 四川桫椤湖国家湿地公园

　―

　4 处风景 名胜区

　峨眉山—乐山大佛风景名胜区；大渡河—美女峰、小西湖—桫椤峡谷、黑竹沟省级风景名胜区

　―

　5 重要水源保护地

　市域内重要饮用水源保护区

　―

　（三）管制规则

　按照严格保护、严禁开发、严控建设、严抓管理的原则实行空间管制，严格保护管控区内的自然资源和生态环境，严格控制人为因素对自然生态的干扰与破坏，严禁不符合规定的任何项目开发活动，严格监管开发、建设、利用、

　保护等各个环节，符合主导功能的土地开发建设行为必须经过严格的前期评估和论证，制定预防和减轻不良影响的对策措施，有效保护其生态功能。

　第七章 乐山市中心城区土地利用控制

　 一、乐山市中心城区控制范围

　 乐山市中心城区的规划控制范围总面积 320.8514 平方公里，涉及市中区、沙湾区和五通桥区，其中市中区涉及通江镇、牟子镇、苏稽镇、水口镇、安谷镇、绵竹镇、全福镇、九峰镇、罗汉镇、车子镇、杨湾乡 11 个乡镇，沙湾区涉及嘉农镇、沙湾镇、太平镇、碧山乡 4 个乡镇，五通桥区涉及竹根镇、牛华镇、杨柳镇、冠英镇 4 个乡镇。

　二、乐山市中心城区发展目标

　 2014 年，乐山市中心城区现状人口 77.95 万人。规划到 2020 年乐山市中心城区人口达 100 万人，按照人均城镇用地面积 100 平方米进行用地安排。到2020 年，中心城区城镇建设用地规模 10000 公顷。通过优化空间布局、升级产业形态、完善城市功能和提升城市价值等，中心城区建设成为生态之城、宜居之城和旅游之城。

　中心城区范围内永久基本农田划定面积为 1482.16 公顷。

　三、乐山市中心城区发展布局

　 根据乐山市城市总体规划确定的城...