技术与制度良性互动下的我国数字法治政府建设

王春业

（河海大学 法学院，江苏 南京 211100）

2021 年8 月由中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》中明确提出“全面建设数字法治政府”的目标，这是我国首次提出“数字法治政府”的概念，由此，我国法治政府建设正迎来“一次基于速度、广度与深度的突破性变革”，“一次基于数字化、智能化、个性化的颠覆性变革”。[1]关于数字法治政府的概念，目前尚未有明确的界定，但可以做出如下描述，即数字法治政府是政府的数字化与法治化改革，是对我国法治政府建设的科技保障，是在政务管理、公共服务等领域借助于互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术以提高服务质量的一种治理模式，是政府建设的法治化与数字化的深度融合，在数字政府的基础上强调法治化建设，在法治政府的基础上强调数字化改革，以数字化改革促进法治政府的完善。“从法治政府到数字法治政府，有关表述的变化并不仅仅意味着在法治政府建设的进程中简单地使用人工智能、大数据、区块链等数字化技术，而是反映出一种数字政府与法治政府双向融合的过程。”[2]如何建设数字法治政府，是当下法治政府建设的重点内容。目前，专门研究数字法治政府的成果较少，且仅有的研究也往往停留在就事论事，缺乏深入研究。本文将以技术和制度关系的理论为分析框架，对我国数字法治政府建设的相关理论、实践问题进行研究，并提出具体建议。

法治是规则之治，数字技术与法律制度是数字法治政府建设的两个维度，没有完善的法律制度，整个社会就会陷入无序；
而一套完善的法律制度，需要先进的技术去实现，技术成为实现制度的手段和方式。因此，两者并“不是单向影响或者说哪一方占据绝对的主导地位，因为二者的影响是相互能动的”[3]。

（一）技术对制度实现的作用

数字技术对法律制度实现的作用体现在：首先，数字技术促进法律制度的实现。技术的快捷和精准，为法律制度的实施提供助力，使得既有制度的内容变成现实，并提高制度实现的效率和效果。其次，数字技术促进法律制度的完善。通过技术手段，发现法律制度中的不足，并为法律制度的进一步完善提供第一手资料，倒逼法律制度对新技术做出反应。再次，数字技术引发政府组织结构变化，改变其等级的科层制，使之形成扁平化、整体性的政府结构。

当然，数字技术在促进法律制度实现的过程中，也可能产生负面影响，尤其会引发信息安全、公民隐私泄露、算法操作异化等问题。

（二）制度对技术运用的作用

制度对技术的作用体现在：首先，法律制度是数字技术运用的基础和必要条件。没有完善的法律制度，技术就陷于无的放矢而变得毫无意义，沦为为技术而技术，而且只有被有效组织起来的技术才是有用的技术，即技术要真正成为技术，需要被组织化、制度化。[4]其次，法律制度为数字技术的运用提供指导和方向。制度所包括的理念、要求、规则等，为技术运用提供政治方向，对技术的运用具有规范、指导作用，并使得数字技术在预定轨道上运用。再次，制度是技术运用的保障。完善的法律制度可以排除数字技术运用中的梗阻，对技术进行优化，并克服数字技术运用中的各种风险。

（三）技术与制度需要良性互动

在技术与制度关系方面，要防止两种不利倾向：一是技术决定论倾向，认为在技术与制度关系方面，技术优于制度，技术具有决定性作用，技术的创新决定制度的变迁，技术相对于制度具有优越性，[5]由此陷入技治主义或唯工具主义的泥坑。二是制度决定论，认为制度是第一位的，是决定性因素，在技术与制度关系方面，制度重于技术。①吴敬琏教授在谈到高新技术与制度创新关系时，强调，“一个国家、一个地区高新技术产业发展得好坏快慢的症结，在于是否建立了有利于发挥人力资本的作用、有利于创新的制度”。吴敬琏：《制度重于技术——论发展我国高新技术产业》，《经济体制改革》1999 年第5 期。其实，单一的制度或技术，都难以实现数字法治政府的构建，只有两者呈现出相互作用甚至互构关系，技术才能推动制度的优化，而制度也推动技术的变革。

实现技术与制度的互动至少包括以下条件：一是制度与技术都要达到较高水平，如果制度本身不完善，即使技术再先进，也难以达到好的效果，甚至会产生不良后果；
如果制度很完善但技术不够先进，也难以实现制度所希望达到的目的。二是技术与制度要相融合相匹配，而不能各行其是；
相反，如果技术与制度都很强，但两者没有有机融合互动，而是相互掣肘，不仅难以形成合力，甚至可能相互抵消，仍然达不到好的效果。三是要进行体制机制的科学设计，使技术充分实现制度目标的同时，避免技术所带来的风险，并使得技术与制度呈现对称互惠共生发展状态，[6]最终实现技术与制度的最佳融合和良性互动。

在技术与制度对应关系方面，如果进行排列组合，大致存在以下四种主要形态：一是弱技术—弱制度；
二是弱技术—强制度；
三是强技术—弱制度；
四是强技术—强制度等。其中，强技术—强制度是最佳状态。当然，这里还存在技术与制度是否良性互动的问题。为此，本文将结合上述几种形态，来分析我国数字法治政府建设的现状，包括所取得的成绩、存在的主要问题等。

（一）技术与制度较好结合：我国部分地区数字法治政府建设初见成效

这属于强技术与强制度有效协调的情形，两者相互促进，形成合力，使得数字法治政府建设初见成效。特别是十九大以来，国家对数字法治政府建设开始重视，各地方各领域积极开展数字法治政府建设。有的以法治化和数字化改革为动力，着力打造现代整体智治政府；
智慧城市、智慧街道、智慧政务、智慧公安等方兴未艾；
“最多跑一次”“一网通办”“不见面审批”“非现场执法”等改革创新不断涌现，成为可复制可推广的经验，初步显示了数字法治政府建设的魅力，也体现了健全的法律制度与高质量的数字技术间的完美融合。其所带来的积极作用有以下方面。

第一，促进政府工作的高效率。数字技术的最大优势就是通过现代技术手段，提高效率，“彻底转变了人类生活的基本向度：时间和空间……当过去、现在与未来都可以在同一则信息里被预先设定而彼此互动时，时间也在这个新沟通系统里被消除了”[7]465，尤其是互联网、云计算、大数据、物联网技术的运用，实现无纸化办公，突破了传统的时空限制，信息的传递从中央可以直达基层的双向传递，甚至实现科层内部的越级传递，加快了政府内部信息流动、沟通等，简化和缩短了流程和处理的时间，完成行政执法流程和程序，大幅度提质增效，降低处理成本，在最短的时间内实现行政目的，也从根本上解决政府不作为、慢作为问题。各地改革的实践证明，面对庞大的信息，充分利用技术的支持，进行数字化处理，使得信息真正流动起来，“利用大数据技术提升政府在市场监管、社会治理、生态保护、公共服务等领域的职能履行”[8]。

第二，促进政务更加便民。数字法治政府建设的出发点和落脚点是广大群众，数字技术通过设置网络平台、在线办理、直接互动等可视化方式，行政相对人可以不必到现场，无须填写许多繁琐的表格，只要通过手机客户端，就可以办理所要办的事情，“支付宝、微信、政务公众号、政府网站、政务微博及政府移动应用成为政务服务的新通路”[9]，而且可以随时查询办事进度，减少来回的奔波，特别是近年来，政府不断加强与互联网企业的合作，基于腾讯微信平台可以开展社保、交通、税务、教育、医疗、水电煤气缴费等在线服务，通过运行在阿里云计算平台上的“政务超市”，普通公民可以像逛淘宝一样“办政事”，[10]真正达到便民的效果，实现以人民为中心的目的。

第三，实现社会对政府有效监督。以往对政府监督的最大难点是监督者对被监督者的情况不够了解，出现信息不对称现象，而且监督程序比较复杂，监督周期过长，降低了公民监督的积极性。而数字技术的运用，将技术嵌入权力运行的各个环节，能对权力运行进行全天候、全流程、无间断的监督，将政府的行为完全置于公众可以监督的环境中，促进权力公开透明，在阳光下行使，权力的行使也由传统的“低能见度”变为网络平台的“高能见度”，并将权力运行痕迹以数字信息的方式保存，“大容量意味着可以记录和保存的信息数量不会因为物理设备的有限而受到局限”“保留痕迹则意味着所有通过线上方式实施的行为都会留下相应地痕迹”[11]，可以用数据来刻画权力运行的轨迹以及公职人员权力行使情况，揭去权力运行的神秘面纱，并使得权力运行可追溯，为有效监督提供充分保障。而且，广大群众可以在客户端对政府的行为进行监督，发表意见，增加了社会公众对权力运行监督的广泛参与，提高了监督效果，从根本上消除暗箱操作问题，减少腐败，实现为民服务的宗旨。

（二）技术对制度促进不足：我国法治政府的数字化建设存在的主要问题

经过多年的法治政府建设，目前，我国法律制度已经比较健全，只有少数领域存在法律制度不足问题。如果从技术与制度关系的视角来分析，当下我国数字法治政府建设主要存在以下问题。

1.数字技术在法治政府建设领域的运用水平不高。这往往是弱技术与强制度关系的体现。即法律制度较为健全，法治政府建设水平很高，但数字技术跟不上法治政府建设的现实需要，表现为技术落后或仅处于初级阶段，数字化程度过低，难以对法治政府建设起到助推作用，其结果是制度虽然健全，但难以实施到位，执行效率低，执行效果不佳。出现此类情况，不仅与政府数字化意识不高有关，更与当地的经济发展水平低、财政投入不足有关，尤其是与当地数字经济、数字技术水平等有关。总的来看，我国数字化发展水平呈现梯度式发展模式：高梯度地区像北京、广东等地，科技创新能力强，经济实力雄厚，数字经济发达，技术人才多，数字技术在法治政府建设中的运用水平很高；
中梯度地区，像重庆、辽宁等地，具有一定的技术力量，有较好的经济产业基础，数字经济也得到一定程度的发展，并通过与高梯度地区的合作，在数字法治政府建设中，也实现了较高的政府数字化水平；
低梯度地区，像甘肃等西部地区，地理位置偏僻，创新资源存量相对匮乏，技术创新活力不足，数字技术相对落后，数字经济缺乏生机和活力，法治政府建设的数字化水平较低。[12]36-48

2.技术未能与制度有效融合。这种情况表现为，从单方面看，法律制度较为健全，法治政府建设水平高，政府依法办事的意识和能力都较好，而且当地的数字技术水平也较高，按道理说应当是强技术与强制度的组合。然而，由于技术未能与制度进行有效融合，未能实现技术与制度的良性互动，没有很好地将技术嵌入制度之中，制度完善及配套没有让技术的作用充分发挥起来，就出现两者的融入度不高的问题，即“数字法治政府在建设过程中片面强调数字化建设，而忽视法治化建设与数字化建设的协同发展，政府治理的法治化与数字化没有实现有机融合”[13]，因此，也难以建设真正的数字法治政府。

3.某些地方和少数领域存在技术与制度都不完善问题。这是弱技术与弱制度关系的体现。表现为不仅没有健全的法律制度，法治化水平不高，而且也没有较高的数字技术，更谈不上两者的融合。尤其是某些偏远地区和一些新兴领域，法治不健全，制度存在许多漏洞，数字技术应用水平低，无法将公权力关进数字和法治的“笼子”，也就谈不上数字法治政府建设问题。由此出现了权力运行的错位、缺位和越位现象。

（三）制度对技术规制不够：存在安全风险与侵权问题

这种情况往往过于注重技术的作用，而忽视对技术运用的规制，由此，产生一些不良后果。

1.因相关制度不完善而产生数字技术运用中的安全风险。数字技术在助推法治政府实现的同时也有一定风险，甚至出现“数字利维坦”现象，“在大数据时代，数据如同脱缰之马，手执缰绳和马鞭的人类无力操控之势逐渐显现，作为‘国家利维坦’的约束手段的数字技术开始其异化过程，有演化成一种新的利维坦—‘数字利维坦’之势”[14]。这主要体现在数字信息安全性方面，出现重要数据泄露、篡改、黑客攻击、损毁、非法获取、或其他不当利用等问题。造成此类安全风险的原因，一是一些地方政府的数字技术平台搭建大多依靠外包企业，导致部分数据被外包企业掌握，并由此产生安全隐患问题；
二是技术方面原因导致信息泄露，或黑客入侵；
三是对数字信息缺乏分类而出现共享公开中的安全问题；
四是权力寻租造成数据买卖或不当利用等。“数据本无善恶之分，之所以出现野蛮发展和扩张滥用的情形，是因利益的驱使和主体的非理性而导致的结果”[15]，因此，发挥数字技术在法治政府建设中积极作用的同时，要通过健全相关制度，以避免数字信息安全的风险。

2.因制度建设不足而出现对公民权利保护不力现象。一是政府对数据垄断支配权侵害了公民对数据的所有权。实践中，政府利用其的优势通过多种渠道获得海量数据，并借此获得对数据的垄断支配权，而普通民众因缺乏技术手段，在数据获取中处于弱势，个人数据获得权和数据所有权都受到限制和侵害。二是政府因使用公民个人数据不当而侵犯公民权利现象时有发生。特别是技术使用过程中对个人信息的泄露，导致公民的平等权、人格权、隐私权、财产权遭到侵害。[16]三是因“数字鸿沟”问题而使得弱势群体失去了利用数据的平等机会。特别是一些弱势群体，如老年群体、残障群体以及其他因教育水平、学习能力等而产生的数据获取能力弱的群体，他们都受数字鸿沟、社会内在结构和虚拟空间秩序的影响陷入了一种机会不平等的困境。[17]造成上述问题的原因是仅强化数字政府的建设，却忽略了数字法治政府的建设，缺乏相应的制度对数字技术运用进行有效规制。目前，从中央立法到地方立法，虽然都对数字技术的运用问题给予充分重视，但法治成分较为欠缺，往往强调政府的数据权力，强调数字对政府的赋能，侧重于政府管理的权力本位特点，而缺乏对政府权力的规制和对公民个人权利的保护与救济，尤其是对公民的数据权利保护不够，与数字法治政府的建设目标相距甚远。实际上，数字法治政府建设，“一方面旨在更加高效地为数字化政府服务提供组织和制度支撑，另一方面则是回应数字经济和数字社会新的治理要求”[18]。

数字法治政府与传统法治政府的不同在于，后者强调的是制度建设，而前者不仅强调制度，更强调在数字技术的辅佐下为制度插上实施的翅膀，实现法治政府的数字化。为此，要从技术促进法治政府建设的角度出发，加强对法治政府的数字化建设，“通过数字化技术来促进法治政府建设，以技术维度赋能法治维度”[2]，运用技术促进政府依法行政，优化政府治理流程。具体而言，在法治政府建设中，要通过具体的体制机制和平台建设，为制度与技术的良性互动提供载体。

（一）建立完善统一的数字信息平台

数字法治政府建设的前提是建立健全数字平台，而统一化的数字平台是其建设的目标。

第一，以便民高效为导向建设数字信息平台。数字信息平台的建设不仅是方便行政机关，更主要是为了更好地为相对人提供高效、优质的服务。为此，在数字信息平台建设和完善过程中，要始终以人民为中心，始终以方便人民群众为中心来设计，形成以“用户”和“需求侧”为导向的数字信息平台。正如有学者所指出的那样：“在建设数字政府过程中，必须始终坚持以人民为中心，着力解决数字技术运用中存在的权利保障、公平正义等公众普遍关心的法治问题，让数字政府建设进一步得到公众的支持和认可。”[19]

第二，数字信息平台建设要进行顶层设计。对数字信息平台建设，要进行统筹与规划，以网络化、数字化、智能化为建设方向，建立全国性的、全覆盖无死角的信息化平台，形成“横到边，纵到底，不留空白”的数字平台网络。要将各地各部门的系统接入统一数字平台，提升数字系统的对接能力，防止信息系统差异化建设所带来的各类共享与交流障碍。国家相关部门应当出台数字信息平台建设的统一标准，各地各部门都要按照国家统一的标准进行数字信息平台建设，实现地方与中央数字平台的衔接、地方之间的协调与衔接。

第三，加强数字信息平台建设的经济投入。法治政府数字化建设在一定程度上取决于数字技术自身的能力、政府接受数字化的主动设计和选择，以及经济社会生活数字化变迁的互动。[20]目前，我国各地数字法治政府建设的程度不同，不仅有法治政府建设水平较大差异的原因，而且与数字化平台建设的经费投入密切相关。为此，一方面，各地要加大对数字基础设施的投入，将数字信息平台建设纳入国民经济与社会发展规划，加大经费投入，为数字法治政府建设奠定坚实基础。另一方面，鼓励高梯度区域对低梯度区域的帮扶，给予低梯度区域在数字人才、技术、产业等方面以支持与帮助，促进数字法治政府在全国获得共同推进。

（二）完善数字信息收集与归集机制

目前，许多地方政府及其部门，无论是其职责信息还是工作信息，数字化程度都有待提高，特别是基层政府，仍有大量的工作信息停留在纸质档案之中，数字化程度不高，更没有传至共享平台上，影响了数字法治政府建设。为此，应当全面实行各类信息的数字化。

第一，政府要积极收集各类数字信息。行政机关应当遵循合法、必要和正当原则，积极主动收集各类数字信息，包括企业信息、公民个人信息以及其他各类社会信息，确保应收尽收，为数字信息平台建设提供基础性数据。同时，在信息收集过程中，政府不得重复收集，并确保信息安全、个人隐私保护。

第二，政府职权及行政权行使信息要实现数字化。在数字法治政府建设进程中，与其说是对行政机关进行赋权，不如说是对行政机关课以更多的职责，使得法治政府的数字化建设成为政府必须履行的职责。这里，除了依法收集各类社会数字信息外，还必须使得行政职权及其行使过程数字化。要建立健全各级政府工作依据即法律法规、规章及规范性文件的数字化，以便于查询；
要将政府所有职权数字化，确保政府履行法定职责；
要对权力行使过程及相关流程数字化，以便社会公众充分了解权力行使的过程；
要将政府的工作结果数字化，并建立各类数据的基础数据库。

第三，数字信息要实现标准化、统一化。按照统一标准和格式对数字信息进行收集和归集，采取集中式与分布式存储相结合的方式，解决数字信息不一致问题；
要加强数字资源的集约管理，统一数据标准，实现各级数字信息目录一体化建设，并将数字信息归集到统一的基础数据库，为数字信息无障碍流动与共享应用奠定基础。

第四，要加强对数字信息质量的监控。要建立数字信息的校核申请制度，及时由相关主体对不完整、不准确的数字信息进行纠正；
要建立健全数字信息质量的全流程监督检查，及时对滞后、失效的数字信息进行更新，确保数字信息的准确性、完整性和及时性。特别是要在数字信息管理的后台内嵌监督模块，并设置专业的监督员，确保数字信息的真实性、正确性、准确性、一致性和安全性。当然，随着区块链技术的发展，要利用区块链的技术优势，确保数据的不可篡改、不可伪造。

（三）实现数字信息全面共享机制

要破除信息孤岛，实现行政机关信息流转和共享，就要“充分利用现代化数据处理技术，将其在服务过程中收集、生成的业务数据按照规定可复用的方法进行记录、存储，通过一定的共享机制，实现部门间业务数据的按需共享”[21]。

第一，要对数字信息进行分类。将数字信息分为无条件共享、有条件共享和不共享等类型，明确数字信息以共享为原则，不共享为例外，确保大多数数字信息能进入共享领域；
对有条件共享的事项进行列明，对共享的“条件”进行明确；
对不共享的范围进行列举，并提供不共享的法律依据。

第二，要实现数字信息在政府内部的自由流动。政府内部要打破部门间信息的条块分割现象，突破地域和层级限制，打通信息的地域、层级壁垒，打通数据“孤岛”，减少各自为政现象，形成“纵向联动、横向协同、全域统筹”的政府服务系统，彻底解决“信息孤岛”现象，“只有政务数据高度共享和开放，才能实现数据的快速交互，才能释放数据价值潜力，才能实现数字政府的精准化、高效化服务”[22]，彻底扭转政府科层治理碎片化所带来的不便。

第三，通过公众监督倒逼数字信息共享的实现。有效监督是确保制度实施的关键，也是对实施过程中出现问题的最佳纠正方式。除了要加强政府内部的自我监督外，最关键的就是要充分发挥群众对数字信息共享的监督作用，特别是被服务的监督作用。在此方面，浙江金华市“最多跑一次”之后，设置了专门的“跑一次不成”的专窗，接受群众在最多跑一次中没有办成的原因进行有针对性的反馈监督，从而形成自下而上的监督，并倒逼政府依法办事，倒逼数字信息共享的完全实现，就是一个值得借鉴的经验。

与数字政府不同的是，“数字政府建设的核心在于政府治理的数字化、智慧化，在治理过程中充分运用先进的数字技术提升行政效能”[13]，而数字法治政府不仅仅强调政府的数字化问题，“并非传统政府建设过程中的技术化升级，而是有针对性地系统化变革，是政府理念的更新、治理方式的转变、运行机制的重构、政务流程的优化和体制资源的整合”[23]，更强调数字政府的法治化，让数字技术在法治的轨道上使用，强调加强相关制度建设，在数字技术赋能政府的同时，必须使得数字化手段在法治的轨道上运行，“通过建构规则弥补技术缺陷，解决个案中具体技术样态的合法性”“将数字化行政趋向的技术之治整合入国家权力运行的法律之治中”[24]，以法治的维度规范和约束技术维度。

（一）以公民权利为核心设计数字技术运用的制度导向

数字政府强调的是政府运用数字手段对社会的管理与控制，而数字法治政府在注重数字化手段、提高行政效率的同时，更强调对公民权利的保护与实现。“从法治政府建设的角度来看，保护相对人的合法权益，促进相对人利益最大化是建设法治政府的最终目的。”[11]要建立健全对数字技术运用的规制与保障，确保数字技术为民服务、保护公民权利，为此，要通过数字立法的方式将以人民为中心的公民权利保护加以固化，明确政府对权利保护的职责，形成相应的权利保护制度，其中，最重要的是要保障公民的数据权利，要防止对公民权利的侵害，还要关注数据使用中的弱势群体。目前，政府使用公民个人信息包括使用不特定多数人的信息、使用特定个人的大量信息和使用特定个人的生物识别信息等三种方式[25]，对此，要根据不同情形，划定政府数字权力的边界、明确政府数字技术使用的责任、加强对政府数字技术运用权力约束，并以此设计相关制度，促进政府数字化与法治化的协同推进，形成以实现公民权利为目的的数字法治政府。

（二）改革完善数字技术运用的政府组织结构

“信息技术只有在与之相适应的制度环境和组织结构中，才有可能发挥其全部的潜在能力和变革性影响。”[26]传统政府管理体制的分工明确、各司其职，虽然具有一定优势，但也带来许多问题，其中，最大问题是条块分割、部门各自为政、信息共享困难，从而陷入部门主义泥坑，也导致碎片化治理，且部门林立也造成群众难以找到具体负责的部门，难以实现整体治理效能。在数字化时代，“意味着政府管理和公共服务要从线下为主转到线上为主，在功能上要实现从过去的信息公开转向服务供给和互动交流，在实现载体上从个人计算机（PC）向移动端（智能手机）的转变，在组织模式上从每个部门各自为政转向整体政府，在建设和运营方式上从以政府为主转向政府与企业合作”[27]。数字技术对传统的政府体制机制产生冲击，尤其对科层制产生巨大影响，法治政府与新的治理技术相脱节所产生的不利后果，迫使政府组织结构进行改革，以适应数字化时代的要求，“当技术进步给政府治理带来变革契机和推动力量的同时，政府权力结构的调适是否与技术的发展相适应决定了治理的成败和治理结构发展的未来”[4]。为此，要通过改革政府组织结构及相关制度，使之适应数字技术应用的需要并为数字技术的充分运用奠定良好基础。首先，政府组织结构的改革要树立服务公众的改革理念。从以政府治理为中心的管理者角色向以公民为本位的服务者角色的转向，这既是法治政府建设的方向，也是数字法治政府建设的方向。其次，要对科层制结构进行扁平化改造。“根据业务流程的特性而不是政府职能部门的需要，以提升政府服务能力和公众满意度为导向，打破传统部门的专业分工界限和信息壁垒，实现以数字化的‘业务流程’驱动对传统‘职能驱动’的组织结构和运行模式。”[26]为此，必须优化组织结构和管理结构，对不同部门的职权进行重新界定，优化部门职责、明确权责关系，并按照功能合作与信息共享的方向进行重新整合，加强不同层级、不同部门间的协同交流，形成适合数字时代特点的扁平化结构。再次，要进行整体性政府调整。对组织结构进行必要调整，通过信息技术与体制机制改革，形成一个对外的整体性政府，实现政府从“职能分割”向“功能互补”发展，从治理结构“碎片化”向“整体性”方向发展，使之适应数字法治政府建设的需要。

（三）完善信息安全保护制度

数据安全是数字法治政府建设的基础，没有安全，就没有可持续性，为此，必须以数据安全为目的，通过完善数字信息安全保护制度，减少和消除数字技术运用中的风险。首先，要建立确保数字信息安全的各种制度。建立政府数据安全准则，明确数字信息不得用于或变相用于与工作无关的目的和领域，明确相关部门监管职责，建立数字信息安全责任制，建立安全等级保护制度，设置安全管理岗位，加强日常管理与检查，建立安全事件应急预案，建立数字信息安全的定期评估制度等，确保数据应用、共享、流动过程中的安全问题。其次，通过制度来完善技术安全的手段。“传统的网络安全技术已无法满足当前数据量大、数据更新速度极快的场景”[28]52，为此，必须采取先进的技术手段，并建立相应的制度，设置必要的防火墙技术，采取身份认证、数字加密、数字脱敏脱密、访问限制、数字溯源、数据备份、隐私计算等各种防范与处理措施，堵塞各种安全漏洞，确保数据尤其是一些敏感数据的安全。再次，对所委托第三方采取必要的安全防范措施。政府在运用数字技术的过程中，必然要与第三方的技术企业进行合作，利用它们的技术优势为数字法治建设服务，为了确保数字技术运用中的安全问题，政府对所要委托的第三方在委托协议签订前要进行数字技术安全审查，所签订的委托协议中要明确数字技术外包企业的安全责任、保密义务、违约责任等；
严格其对数字技术开发应用中的责任，并确立相应的违法惩治措施；
出现外包协议被撤销、终止等情形时，采取措施确保第三方所掌握的数字信息被不可逆方式的删除。此外，还要提升公民的数据安全意识，对数据安全中出现的问题进行反馈，及时消除数字信息运用中的不安全风险。

（四）完善数字技术运用的相关法律规范

良法才能实现善治，“完备的法律规范体系是数字法治政府建设的前提条件，有力的法律保障体系是数字法律实施的重要支撑”[15]。传统的法治政府建设是以物理空间为建设环境而展开的，相关的法律法规也是以此为基础建立起来的，而面对数字法治政府建设，面对由互联网、云计算、人工智能等构建起来的电子空间、虚拟空间，现有关于法治政府以及数字化运用的法律法规已远远不适应现实需要。“政府的数字化转型不仅是‘流程再造’‘模式优化’及重塑权力运行方式，而更多的是带来对既有规则的冲击。”[29]为此，需要一套既与传统法治政府相联系但又不完全等同于传统法治政府的规则。目前，我国关于数字技术应用的立法严重缺乏，而现有法律规范或因其规定过于笼统、概括而在应对具体实践问题之时捉襟见肘，或因其法律位阶较低难以对个人信息进行有力保护。[30]完善相关法律法规，为数字法治政府提供法律依据和动力，重点要在以下方面完善立法规范：一是要推进数字信息管理立法，明确数据所有权，也为法律责任的明确奠定基础。二是加强数字信息采集、使用、流转等各环节立法，明晰政务数据与个人权利边界，防止政府数字权力挤压公民权利的空间，并确保对公民个人数据权的保护。三是瞄准数字时代个人隐私保护、算法异化规制、公民权利救济中新情况等进行立法。四是完善由数字技术运用所带来的新的法律问题，例如，各地实行的“最多跑一次”在给公民带来便利的同时，却因承诺制、容缺受理等正在颠覆过去行政程序的举证责任体系，也改变以往对行政管辖、执法方式等概念的认知，亟须完善相应的规则以应执法创新的需要。[31]五是数字运用中的安全立法问题等。通过完善法律规范，减少数字空间无法可依的灰色地带，规制其可能产生的不利影响，为数字法治政府的建设提供法律依据和法治保障。目前，应当在《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》等法律基础上，制定一部专门的数字技术运用的法律，并对上述三部法律内容进行必要整合，以实现法律内容的衔接与协同。

中国特色哲学社会科学话语建构，必然会不断契合数字技术的发展。[32]全面建设数字法治政府成为我国今后一段时间法治政府建设的目标和基本内容。数字法治政府建设涉及制度与技术的关系问题，是数字技术与法律制度良性互动的结果，因此，要加强政府的数字化与法治化改革，加强数字化与法治化融合。目前，我国法治政府建设已经达到较高水平，亟待提高的是数字化水平，将数字技术嵌入法律制度之中，提高法律制度实施的效率和效果。同时，数字技术虽然对实现法治政府建设具有极大的推动作用，但要真正发挥数字技术的助推作用，还需要完善相关制度，“要是当下技术暂时无法解决，就必须调适法律规范。平台建设、政务服务、数字治理、数字共享与开放都可能涉及规则调适”[29]。为此，通过要完善相关法律制度，为数字技术的运用提供法律依据并发挥制度的引领作用。