涉河建设项目全过程管理实践探讨——以江苏省张家港市为例

赵 虎，陈朱叶，郭相平

（1.江苏省张家港市水务局，215600，张家港；
2.江苏省张家港市杨舍镇农业服务中心，215600，张家港；
3.河海大学，210000，南京）

河道既是水资源的重要载体，也是生态环境系统的重要组成部分，河道保护事关水生态环境安全和社会公共利益。2022 年5 月，水利部出台了《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，为河湖水域岸线空间管控指明了方向，也对各级水利部门提出了更为严格的要求。

以江苏省张家港市为例，探讨涉河建设项目的全过程管理问题。

张家港市水系属长江流域太湖水系，河、港、套、塘、浦纵横贯通，交织成网。长江环绕西北、北和东北面，张家港河、二干河和走马塘与太湖水系相通。区域内纵向河道一般称浦、港，横向河道一般称塘、套，也有统称河、泾。张家港市第一批、第二批重要河湖名录中，市级及以上河道25条，市级以下河道312条，湖泊7 个。这些河道、湖泊中，列入江苏省骨干河道名录的河道15 条，其中流域性河道1 条、区域性骨干河道3 条、跨县重要河道2 条、县域重要河道9 条；
列入江苏省湖泊保护名录的湖泊1个。

本着规范河湖管理、服务经济发展原则，张家港市建立了涉河建设项目前期、许可、监管、验收等全过程管理机制，制定了涉河建设项目监管制度和流程，进一步规范了涉河建设项目管理工作，提升了河湖空间岸线管理水平。

1.划定河湖和工程管理范围

张家港市高度重视河湖管理范围划定这项重要基础性工作。2015 年开展了第一轮河湖和水利工程管理范围划定工作，并于2020 年开启了新一轮划定工作，截至2022年1月河湖和水利工程管理范围划定工作已全部完成，并将有关成果向社会进行了公告，累计完成37 条河道、2 个湖泊、39 座水利工程管理范围划定工作，划定管理范围线总长965.91 km，管理范围界桩点5324个，告示牌910块。通过河湖管理范围划定将管理范围界线矢量化、数据成果信息化，有效化解了河道管理过程中权属不明、界限不明确问题。

2.严把涉河建设项目审批

涉河项目审批是维护河道功能完好、强化河道水域岸线空间管控的具体举措，是涉河行为事前监管的重要环节。张家港市严把涉河建设项目审批关，建立了涉河项目审批审查制度，涉河建设项目许可形成了以审批科室牵头、业务科室配合、监管单位共同参与的分工协作模式，做到了涉河建设项目审批前信息及时共享、沟通，并定期组织召开涉河建设项目审查会，对建设项目严格把关。同时组织相关人员参加涉河项目管理专题培训，加强水法律法规、规范、技术规定、规划等学习，提升工作人员综合业务能力。

3.明确监管主体和流程

明确涉河建设项目监管主体，严格依法依规审批涉河建设项目。涉河建设项目由河道管理单位负责河道管理范围内建设项目日常监管；
制定了涉河建设项目监管流程，河道管理单位参与涉河建设项目前期方案审查，并负责项目许可后的施工方案备案，在项目开工前参与、校核位置和界限；
项目施工期间监管单位开展定期巡查和不定期抽查，督促建设单位按许可文件进行施工和整改；
项目完工后河道管理单位、项目各参与单位参与专项验收，形成涉河建设项目监管“一项目一档案”。

4.引入第三方监管单位

为增强涉河监管队伍能力，张家港市通过政府购买服务的方式，对市级河道管理范围内建设项目引入第三方专业监管单位，配足监管专业技术人员。明确了第三方监管单位任务和工作内容：负责开工前界限和位置的复核，开展日常涉河项目巡查，定期向河道管理单位汇报涉河建设项目施工进展和日常监管情况，做好监管台账的收集、整理、归档工作。实现了涉河项目从开工到完工的全过程监管，大大提升了监管效率。

5.建立保洁巡查一体化模式

为破解河道管理人员少、管理力量不足的难题，张家港市河道管理处建立了保洁员考核与河道巡查同步的管理模式，将河道巡查纳入河道保洁工作内容，保洁单位配备河道巡查人员，负责对河道水面、岸坡保洁成效进行巡查，并对河道岸线和涉河建设行为开展巡查。相对于原有保洁单位只负责河道保洁，此举能第一时间发现、第一时间上报各类涉河违法行为，并通过互通共享河道管理信息，进一步加强河道日常巡查管理能力。

6.多形式开展涉河项目监管

一是强化涉河建设项目日常监管。河道管理单位会同第三方监管单位每周定期对许可项目进行现场巡查和复核，如若发现涉河建设项目与许可不一致，应现场第一时间通知建设单位进行整改，跟踪督促项目整改进度，并做好监管过程中的巡查、整改记录等资料留存。二是常态化开展执法巡查。进一步规范涉河相关行为，水政执法单位制定月巡查方案，通过平台下发执法巡查任务内容，并通过移动执法设备向指定执法人员下达，江堤江面巡查情况同步云端，利用GPS保存巡查线路。三是定期开展水利工程运行管理检查。制定年度水利工程运行管理检查计划，开展季度河湖和工程运行管理检查，对涉河监管项目采取交叉检查，水管单位相互交流借鉴学习、取长补短，共同提高涉河项目监管水平。四是开展涉河建设项目飞检。将河道管理范围内建设项目监督检查纳入“双随机、一公开”监管内容，在检查对象名录库中随机抽取涉河建设项目，在执法检查人员分组名录库中随机选派2 名以上执法检查人员，对照抽查事项开展现场检查，检查结果经专门系统公示后录入系统，最后对外公示。

一是监管队伍能力建设薄弱。河道管理单位现场监管巡查人员缺少，涉及涉河码头、航道等交通方面监管专业技术人员配备不足；
监管人员业务文件学习培训较少，不能及时将最新的涉河建设项目监管标准传达至现场一线监管人员。二是缺少第三方服务考核办法和后评估。涉河项目监管招标文件中，一般明确了中标单位对涉河建设项目开工前放样复核、日常监管、监管资料整理等内容，但缺少对监管质量和监管成效的考核办法，服务采购项目后续评估机制缺位，缺少对合同期内的河道涉河监管成效、工作质量、经济性等方面的评估，对河道监管服务采购经验未及时进行总结。三是涉河企业对水法律法规了解不足。未真正建立长期长效企业涉河管理培训机制，一般以管理单位巡查发现涉水行为或进行涉河手续办理时对涉河企业进行水法宣传为主，缺少针对水法律法规和涉水许可手续办理流程的定期宣传培训。

1.建立健全河道管理网（段）格化管理

修订完善河道巡查管理流程，探索河道网（段）格化管理，将基础条件较好的乡镇河道纳入网格，通过印发涉水事务工作手册，明确网格范围内的河道及水利设施，细化网格员职责，制定网格问题处置流程和涉水事务入格清单，推进河道标准化、流程化、规范化管理。同时建立网格员与河道管理员互通协作机制，网格员巡查河道发现问题、现场制止、上报，并同步报送河道管理单位，河道管理人员到达现场，立即开展现场情况调查和相关行为告知，同步开展水法律法规政策现场宣传和涉河建设项目审批服务流程介绍。

2.强化涉河管理第三方队伍能力建设

加强招标文件编制与合同管理。河道管理第三方招标文件采用综合评分法，明确管理人员年龄、素质能力、巡查监管设备的使用等基本条件及项目管理具体负责人的相关工作业绩，将第三方单位业务培训频次、培训内容纳入合同文件，作为合同款支付的前置条件；
招标文件明确河道管理第三方履约制度建立情况，制定河道管理第三方服务考核办法，加强后期服务考核监管，对第三方未按招标文件和合同要求进行涉河行为管理，根据实际考核扣分，并按照考核分数支付合同价款。此外探索开展河道管护效果后评价。对河道管理第三方管理成效和服务质量进行评价，建立适合本地河道管理的专业服务队伍，提高河道管理水平，并及时总结经验做法，形成可供复制推广的服务管理模式。

3.加强涉河管理业务培训

制定年度水利工程运行管理培训计划。企业涉河管理培训以熟悉流程、掌握相关法律法规为导向，可邀请水利方面专家、学者或经验丰富的一线管理者授课，采取集中培训与现场教学结合方式，为相关企业及从业人员专题讲解水行政许可、水政执法、河道堤防岸线管理、企业水法律法规、第三方涉河监管等；
对于执法监管人员，培训侧重于实用实操，可围绕如何加强水域岸线空间管控，以相关水法律法规、政策及水行政许可等为基础，结合推进幸福河湖建设相关标准和评价规范等内容进行培训，通过河道“清四乱”、妨碍河道行洪突出问题排查整治等案例分析，精准提升涉河全过程管理队伍能力建设。另外开展涉河管理能力提升竞赛，模拟涉河现场行为巡查、执法、企业水法宣传及涉水许可办理等情景，强化河道管理业务知识的实际应用。

4.加大河道保护宣传引导力度

结合世界水日宣传、中国水周，利用广播、电视、报纸、微信公众号等形式举办水法律法规、河湖保护、涉河违法行为案例宣讲活动，发放宣传资料并进行现场问题解答。运用以案说法等形象生动、易于理解的形式，举办对沿河占用企业的河道管理条例宣贯、企业水法律法规培训等活动，形成学法、知法、懂法、守法的良好氛围；
于企业内进行水法律法规宣传，通过发放宣传册和涉河建设项目办理流程等材料，现场指导涉水企业手续办理，同步送法，服务企业生产发展。

加强涉河建设项目管理，是规范涉河行为的重要手段，是对人民群众美好河湖环境需求的直接回应。因此，要严格审批制度、完善审批流程，善用科学合理的管理手段，推动涉河建设项目全过程管理，强化涉河建设项目全过程监管工作体系，提高河道管理人员能力素质，增强涉河企业、群众爱河护河保护环境意识，扎实守护水资源安全，共创幸福美丽河湖。