交通规划项目中的风险衍生机制

付 頔

（江西财经大学,江西 南昌 330013）

在西方，城市交通规划在城市规划中的重要性早在功能主义时期就已显现，国内则是在20世纪70年代末才开始对城市交通规划加以重视。近年交通规划项目风险的受关注度逐年攀升，后续运行出现的社会问题也逐一显露，因此，研究交通规划项目风险衍生机制存在其必要性。

随着社会市场经济迅猛发展，道路交通工程建设也取得了显著的成果。1996年，全国铁道运营里程及公路线路里程仅为649万千米和118.58万千米。到了2019年，全国铁道运营里程已升至13.9万千米，公路线路里程数达501.25万千米。陆上交通线路的发展实现了质的飞跃，为人们出行提供了更加便捷的服务。支撑这一飞跃的是多个交通项目的规划实施。交通规划的实施过程漫长，投资规模大又专业性强，其中涉及的相关部门及利益群体众多，往往设计思维紧密且评估严格。为了保障交通项目的顺利运行，国家针对项目风险及评估也制定了一系列的规章制度。

然而事实证明，交通项目的风险并未得到有效的控制，建成后风险生成概率较高。如山西尾矿库2008年发生溃坝，中南建设南通项目塔吊2013年发生断裂，天津南环铁路桥2020年发生坍塌，江西石虎塘航电项目也遭受破坏。在上述经过周密规划和评估的前提下，交通规划项目风险事故仍屡屡发生，其风险衍生机制值得探究。

2.1 交通项目风险现状研究

城市的发展速度伴随着不确定性和风险的逐级上升。尽管科学技术和城市现代化的发展为人们带来了一定便利，但却未能带来安全感，反之，资源的市场化生产方式和危险的市场化生产线的交织，使得城市在资源、环境、公共安全等多个领域面临着严峻的挑战。在项目制下，重大工程项目建设不只有助于经济增长，还会触及农村土地征收、住房拆除、移民安置保护、自然环境改造等多种社会风险，使得社会不稳定的风险因素存续。因此，学者们对交通项目风险的形成和控制进行了更加深入的探究。

（1）以公路为主的风险。方爱华[1]指出，公路建设项目将会面临多种风险因素，包括政策规划、经济补偿、生态环境和周边影响。为了保护公众的合法利益，必须制定合理的规划，并采取有效措施降低这些风险因素对社会稳定的影响。张通[2]对公路隧道运营期间的火灾安全社会风险进行了深入研究，建立了一个完整的事故树分析模型，并提出了一系列有效的接受准则，以及有效减少火灾社会风险的措施，以期达到安全运营的目的。

（2）以水路为主的风险。王丽萍[3]和M.埃德尔斯顿[4]均以大坝为研究对象，前者利用F-N曲线法与最低合理可行准则相结合来确定社会风险可接受水平，后者则基于大坝的风险现状，将大坝可能的出险模式视为风险评估的一个部分。詹斌[5]的思路与上述不同，他重点分析了汉江航道整治工程的社会效益，将发展社会效益作为控制社会风险的有效手段。

从文献的涉猎范围来看，关于交通项目社会风险的研究众多，项目所涉及对社会效益和施工风险的关注度并没有减少。为了遏制风险蔓延，降低社会风险舆情影响，学者提出制度改革和风险控制相关概念，并对此展开研究。

2.2 项目制模式研究

交通规划项目建成后，能够正常交付使用，需要两方面的重要保障：一是在“项目制”模式下的总体导控，二是项目评估所需的交通评价，二者相互影响。若项目产生衍生风险，基本来源于此。

“工程项目制”不仅仅指项目的建设过程或各类管理制度，在财政领域还具有更为重要的意义。渠敬东[6]指出，项目化运作是一个可以将我国从中央政府到地方政府的各层次相联系的管理模型，既可以深入体系之内，还能够与原体系相结合。这一观点也得到了其他学者的认同，项目化运作可以充分调动区域力量，扎实促进国家经济发展，实现政治宏观经济体制的完善和改革[7]。“项目管理制”也是中央政府采取的激励措施，旨在通过项目管理奖励机制来吸引、动员和鼓励基层政府和项目承包者，推进政策的实施。这种方式不但可以提高当地上级部门的效率，也可以更好地促进社会发展。周飞舟在2012年提出“项目治国”的观点，指出当前最有效的财政支出方式是通过“专项”和“项目”的方式，将资金分配到各个层面，以促进宏观经济的发展[8]。“项目”是一种政府财政转移支付的有效运作机制，保障中央和地方之间的财政互惠互利，以实现财政资源的有效配置和有效利用[9]。总体来说对项目制的运行机制及问题产生的探寻是众多学者们的研究主题。

针对地方政府领域内的项目制研究，主要从整体讨论项目制的运作逻辑和内在矛盾，探寻项目制在地方实践中的作用[10]。多数学者表达了项目制存在的合理性，即内部存在矛盾，仍有其积极意义。但陈家建在多年研究中始终强调从控制与反控的视角，看基层政府行为以及问题，探究项目制对科层制所产生的影响和政策执行的消极意义。他认为，政策执行走样的重要原因在于科层制的结构特征无法让正确的政策在各部门之间互相衔接。而在项目制下，条线控制虽得到了大幅度的加强，但从上至下的控制力与自下而上的制度化反控力均呈现持续强化的趋势，这同样也会导致政策执行走样的现象出现[11]。

经过折晓叶[12]等人的调查，他们发现项目制可以在新旧机制交替的过程中补偿既得利益。这种从上而下的任务部署，导致了“反控制”和“分层运作”机制的出现，基层政府利用“项目打包”的机会，按照自身意图重新组织项目结构，以实现更好的效果。这一结论在2014年折晓叶研究县域政府治理模式变化的文章中却略有不同，其中她充分肯定了项目制作为一种制度思维的积极作用，认为使县域发生重大变化的“行政—政治—公司”三位一体综合治理模式与项目制有着直接关联。但也有学者从反思批判的角度来看待，黄宗智[13]对于国家治理机制由“单位制”转为“项目制”的现状感到不满。他批判各学者推崇项目制的文章重理论轻实践，即使是折晓叶等人利用实例所论述的“项目下乡”，也同样看不到项目制实际运作的过程和效果，只是纸上谈兵。他所论证的项目制的实际运作，带来的并不是学者们和国家认定的现代性，而是权钱结合的扭曲价值观，导致了社会的不公平。

综上所述观点，目前所推行的项目制模式，其存在的积极意义在于它提供了一套激励机制，上级部门为下级部门提供“强激励”，激发下级部门的参与积极性与主动性[14]；
同时，它又具有不确定性，能够深入体制，与体制相结合，但当与政府的常规机制相背离之时，又会产生新的制度问题。

2.3 交通影响评价与社会风险评估研究

（1）交通影响评价与社会风险评估起源。交通项目相关评价主要分为两个层面：交通影响评价与交通建设项目社会经济环境影响评价。

城市交通危害评估是一种定量分析城市用地开发或土地使用变化对交通状况影响的评估方法，目的在于确定可行的改善措施，减轻开发方案对周边城市交通的不利影响。交通影响评价起相同作用，是一项重要的城市交通规划工作，它可以对城市总体规划进行填充和深入，为都市工程建设管理者提出合理建议，制定城市交通工程建设及改造实施方案，有效地推动城市建设发展。

交通建设项目的社会经济环境影响评价在项目建成后才进行，因此受到的重视程度较交通影响评价较晚。过去中国交通建设项目的社会经济影响评价仅限于宏观层面，而不涉及具体的经济社会目标。自1980年以来，定量化分析已被广泛应用于评估项目的社会经济效益，呈现更加全面准确的评估结果，后也被用于各类社会稳定评估中。2005年，遂宁市发布了《重点建设项目社会稳定风险评价分析解决方式》，标志着社会稳定风险评价的开端。2012年8月16日，国家发展改革委发布了《全国发展改革委重点固定资产投资建设项目社会稳定风险评价临时方案》（发改投资〔2012〕2492号），为社会稳定风险评价提供了一套完善的管理机制，确保其有效性和准确性。

（2）交通影响评价研究。交通影响评价在交通规划层面属于事前评价，社会经济环境影响评价属于事后评估。两者结合不仅可以评估项目的可行性，还可以识别建成项目可能存在的风险，对社会经济环境具有重要意义。

国外学者对社会经济环境影响评价的研究较国内更早。1930年，美籍财经家列昂节夫建立了投入产出模式，为区域经济发展提供了一种量化的分析方法。1960年，美国政府建立了一整套采用项目成本—效益分析的计划系统，大大推动了项目经济评价方法的普及。部分学者基于此对高速铁路建设进行定量研究，探讨建设对沿途经济社会、人群和自然资源等因素的作用，发现它们不仅能够提升当地经济水平，还能够改善当地的社会环境，对城市产业结构产生了深远影响。埃利斯通过交通需求模型预测田纳西州高铁建设对当地经济存在积极影响，结论表明该项目能够提高交通便利性并缩短时间。总的来说，国外的学者们采用定量的分析方法，从经济的视角设计统计模型来分析交通给周边带来的正向社会影响。

国内对于该方面的研究主要以评价指标的设置为主。刘虹[15]指出，交通项目与沿线社会经济环境之间存在密切关联，应当基于社会、经济、美学和历史学发展环境等多方面的因素，构建一套完善的指标体系，以便更好地评估交通项目的效果。王建军和严宝杰则采用投资产出模型、体系动力学或宏观计量经济模型来进行定量评价，对高速公路建设的社会主义经济性进行深入分析。石京[16]采用指标体系法和综合指标法将高速公路建设对社会经济影响进行技术化定量分析，得出高速公路建设可以促进沿线及周边地区经济增长的结论。

综合国内外相关研究可以看出，关于交通项目对社会经济影响方面的研究，由于评价指标难以量化，各视角均着重考虑了评价的定量研究模型，方向皆为量化的方式与标准，并且评价所得出的结论也多为正向影响。

（3）社会风险评估研究。研究社会风险评估的内容主要涉及国家层面和工程项目层面。尽管有许多不同的研究角度来探讨稳定性问题的措施，但大致只能被归为两类：一类是加强建设项目全过程的稳定性，另一类是建立健全有效保障项目安全的政策。

2008年，向鹏成[17]开始深入探讨项目管理经营风险的问题。他首先分析了信息不对称导致的选择和道德风险，为了有效防范和控制项目管理经营风险，给出了一系列措施。2016年，他引进现代社会爆炸基础理论[18]，深入探究严重环境风险型工程的安全危险演变机制后，以此为基础建构评价指标体系，增强项目社会稳定风险评估的可持续性。郭秀云[19]对于社会稳定风险评估的研究多立足于社会风险与利益关系之间的联系。2012年，她强调在项目评估中加入社会稳定风险评估的重要性，并指出，安全问题与群众的权益要求休戚与共，在管理中应当采取措施调整和纠正群众的非常规资源发动行为方式，进而减少集群活动的发生概率，在2015年又再次进行强调[20]，凸显发展社会稳定风险评估的紧迫性与重要性。这一观点在近年的实际案例中得到充分体现，如今社会稳定风险评估的核心思想一直是利益分配和风险分担。

综述所述，学者们探讨的焦点在于如何确保项目的稳定实施。风险产生的主要原因在于公众间信息的不对称和解码错误，从而造成个人利益的损害。不均衡的利益与风险分配会导致社会稳定风险评估的不确定性，从而引发衍生风险的产生。

结合上述研究发现，交通项目的衍生风险主要来源于以下几个方面：

3.1 项目制管理所导致的传达风险

采用项目制可以激励下级政府更加积极地执行项目，但是随着上级政府权力和影响力的不断增强，部门间的矛盾也会变得更加尖锐，传达难以相互衔接，最终导致项目目标偏离和评估方向错乱，埋下潜在风险。

3.2 项目影响评价不当所带来的继发风险

交通项目的建设会对区域经济的可持续化发展造成一定影响，存在正向加成与负向加成。但在关于评价的研究中大多避开了关于经济社会方面的负面影响，仅从技术化层面进行讨论，被忽视的负面影响在项目完成后存在继发性风险危机。

3.3 风险评估不确定性所掩盖的衍生风险

政府政策指导下，部门间的信息不对称会导致个人利益诉求被忽略，项目管理人员与公众之间的信息不对称会使得公众丧失决定权，从而导致集群行为的出现。这种前提下进行的社会稳定风险评估带有不确定性，无法精准评价项目风险，产生的衍生风险被掩盖。

交通规划项目风险会导致社会经济空间出现舆情隐患，提高对风险生成机制的认知，从源头推进制度管理、拓宽信息路径，有效降低风险的发生概率，满足人们对便捷、安全交通的需求。