资源型城市经济转型能力的绩效评价——以延安市为例

李 丽，鲁 静

（延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000）

我国资源型城市数量达到全国城市总量的1/6，对于我国的经济贡献巨大。伴随着资源的消耗，资源型城市的经济转型与可持续发展被社会各界高度关注。延安市作为以石油为主导的资源型城市，经济转型也已提上日程。而经济转型的水平如何，还存在哪些不足，该如何改善等一系列问题还亟待解决。在此背景下，对延安市经济转型的绩效评价具有重要的现实意义。

近十年来与资源型城市经济转型相关的研究数量一直趋于平稳。在资源型城市经济转型的绩效评价方面，国内学者建立了多种分析模型进行研究。如张国兴基于绿色发展理论，以超效率SBM模型对黄河流域资源型城市的发展情况进行评价，得出此区域发展不充分、环境负荷过重等问题[1]；
谭俊涛从转型幅度和发展态势两方面对114个资源型城市构建测度框架，得出全国城市转型的效果呈现分级化特征[2]；
曾贤刚运用熵值法进行绿色转型绩效评价，认为16 个目标城市的转型效果存在较大差异，半数达到全国平均水平[3]；
李丽通过构建科技创新评价指标体系，运用因子分析法对陕北地区经济转型成果综合评价，结果表明陕北地区的科技投入、产出与环境效益有待提高[4]；
商允忠（2012）将DEA 方法和交叉评价方法运用于山西省资源型城市转型效率评价，认为在2006-2009年间省内各城市转型效率变化不大，并提出了相应建议[5]。

我国学者对资源型城市转型绩效评价的指标并不统一，研究方法存在差异，且对单一城市的研究较少。基于此，选取延安市作为研究对象，对近六年来延安市经济转型过程进行绩效评价，并通过分析对延安市接下来的转型路径提出优化建议。

图1 延安市近十年来三产结构变化

（一）经济结构逐渐优化，但与全省平均水平差异明显

如图所示，2011-2020年间，延安市三次产业结构不断变化，三产构成比由7.8:73.2:19.0 变为11.9:55.3:32.8。从产业发展结果来看，延安市的三产占比相较于陕西省的7.7:37.8:54.5，体现出第二产业偏“重”和第三产业偏“弱”两方面的问题。

产业结构调整的效果初步呈现，但是目前工业经济占全市经济比重仍旧很高。一方面，工业的贡献在经济发展之路上不可缺少，2020年第二产业增加值536.87 亿元、增长15.4%，居全省第三，拉动GDP 增长9.0 个百分点，其中规上工业产值增长率达17.2%，居全省第一。而另一方面，以石油、煤炭为主的资源型县区工业因新冠疫情、原油价格下跌、原油生产稳定等因素影响较为明显，区域经济可持续发展受到制约。工业产业链韧性和抗风险能力还有待加强。

（二）经济总量上升，但区域内差距大

延安市2020年生产总值1601.48 亿元，相比2011年，延安市国民生产总值上升488.13 亿元，经济总量一直保持在一个稳定增长的水平。

但是延安市各个县区地理区位和资源禀赋的差异，导致经济发展参差不齐。图2显示，延安市北部区域更加依赖于工业发展，中部发展较为平稳。各个县区间经济结构差异较大。三次产业结构不合理的县，GDP 增速波动相对明显：洛川、志丹、吴起3个县较为突出，分别下拉GDP增速6.9个、4.0个和2.8 个百分点。这三个县区产业结构单一，2020年工业经济形势趋紧，影响县域经济整体走向，可持续发展受到了制约。而富县、黄龙县、宜川县第一、三产业占比较高，GDP增长速度也比较高。

图2 各县区三产比重及GDP增速空间差异

（三）工业企业数量增多，但原有企业转型困难

2020年末，延安市第二产业拥有达规达标企业共计498 个，占全部“五上”企业的31.54%；
工业企业达253 户，占全部企业的17.48%，平均每年增加23户。新增企业为工业发展注入新鲜活力，但是原有企业发展缓慢，知名度低。企业名牌产品数量少，缺乏品牌带动，难以增加市场竞争力。全市目前仅有14 户企业的21 个产品获得省级名牌，国家级名牌尚为空白。

另外，企业融资能力弱，资金问题成为调整企业内部结构和发展方向的瓶颈。除石油、煤炭等优势产业以外，其他类型企业缺乏融资吸引力；
部分中小型企业自身发展能力弱，业务能力不完善导致难以获得外界融资，发展资金短缺；
尽管有相关政策扶持企业发展，但银行等信贷机构考虑到市场的复杂性，往往会出现惜贷的现象。这一系列问题致使企业缺乏创新能力或一些优秀项目难以实施。

（一）数据来源

本文通过访问延安市、榆林市、铜川市、宝鸡市、渭南市各市人民政府网站，查阅研究对象2015-2020年各市统计年鉴和统计公报，统计各地区国民生产总值、第三产业占比等数据，以及根据《陕西省统计年鉴》、各市人民政府官网、自然资源局等相关网站的借鉴对各指标数据进行完善。

（二）指标选取

目前国内资源型城市转型能力的评价指标系统尚未统一。因此在通过阅读一定数量文献并在这类文献的指标体系的基础上，结合高频指标，切合资源型城市转型要点，针对经济转型所需求的基础能力构建评价层级，再根据数据的可获得性，构建了以知识创造能力、产业转型能力、经济转型绩效三个方面为主的经济转型能力评价指标体系。包括国民生产总值、第三产业占比、地方财政收入等25 项评价指标（见表1)。其中，知识创造能力是城市推动创新活动的前提，由知识产出的物质投入、科研创新产出构成；
产业转型能力是资源型城市发展道路上的基础，是进一步将物质条件转化为实际生产力，以投入驱动经济转型的关键；
经济转型绩效是近年来城市转型效果的直观体现。这些指标直接或间接地呈现出了开展经济转型过程中城市资金的消耗和收入，对民生带来的影响及表现出城市生态环境状态。科技论文数目等部分详细数据的不可得性，是本指标体系的主要不足之处。

表1 经济转型能力绩效评价指标体系

（三）评价方法

由于各类指标的单位、表现形式、作用方法的不同，基础数据不具有可比性，所以需要对各个指标的基本数据进行无量纲化处理。本文选取直线型无量纲化中的比重法进行数据处理。比重法即假定指标评价数值与实际数值呈现出线性关系，将指标的实际数值转化为其与评价数值总和的比值。比重法主要方程如下：

其中，表示第i 项二级指标值，n=1，2，3……，n。并且满足

再通过变异系数法对各项标准化指标进行差异化衡量，公式为：

其中，Pi 表示各项二级指标的权重，Yi 表示各项二级指标无量纲化后的数值。得出综合得分后，通过Rstudio 软件中的lm（）函数对各城市2015-2020年最后得分进行回归分析，利用回归方程对进行转型发展趋势比较。

（一）经济转型能力变化

延安、榆林等五个城市经济转型能力综合得分如表2所示。整体来看，各个城市以工业转型为主要工作方向，第二产业的比重均有不同程度下降，目前延安、榆林、铜川这类资源型城市依然存在第二产业比重高，第三产业相对滞后的问题。虽然各个城市都已进入经济转型阶段，但是宝鸡市得分达到最高值达到1.87，位居第一，相较于其他几个城市处于领先地位。渭南市2020年分值仅0.016，说明城市个体之间经济转型能力存在一定差距。各个城市得分均具有波动性，渭南市和延安市波动性突出，极差分别达到1.5和1.3。

表2 延安等五市经济转型能力综合得分

延安市的经济转型能力在几个目标城市之间处于低等水平。延安市经济转型起步较晚，经济效益不显著。2015-2020年延安市综合得分同样处于低等地位，与得分均值第一的宝鸡市差距达0.68。尤其是2016年与2020年两年得分低下，反映了延安市经济转型能力的基本水平还有很大提升空间。

榆林市作为陕西极北部的城市，榆林市的经济发展同样依赖于煤油气工业，存在产业结构单一、接续性新兴产业培育滞后等问题。榆林市2017年得分增速明显，得分均值仅次于宝鸡市位于第二位。

随着煤炭资源的日益消耗和生态环境的恶化，铜川市于2009年被国务院列入全国第二批资源枯竭型城市，是陕西省内首个正式踏入转型之路的城市。铜川市经济转型日渐稳定，极差最小，2020年份数不降反增。

宝鸡市生产制造能力强，工业同样处于经济体系中的领先地位，经济转型也成为宝鸡市经济发展工作的重点，其综合得分在五个目标城市中较为稳定，极差仅0.04，其均值处于第一名。

渭南市的经济转型能力综合得分自2019年起有强烈的下滑趋势，均值略低于铜川市，2020年下降至五市中最低得分0.16，城市发展受疫情影响大，城市韧性还需加强。

表3 延安等五市转型能力发展趋势

通过对各市的经济转型能力趋势拟合分析，得到五市经济转型能力趋势线。其中，线性拟合趋势线斜率的正负代表了各个城市经济转型能力的升降。斜率的绝对值越大，变化的趋势越显著。

2020年，全国上下因疫情防控，经济发展遭遇前所未有的挑战，尽管下半年经济有所回转，但是旅游业及其关联产业所受到的冲击是无法忽略的，这使大部分地区的经济转型能力显示出转弱的形势。但是可以发现，虽然处于疫情的影响下，但是延安市、榆林市及铜川市三市经济转型能力仍具有增长态势，其中延安市增长率最高，榆林市、铜川市经济转型能力趋势线斜率相差不大。而渭南市的下降趋势最为显著，斜率的绝对值高达0.27。

为进行更全面的分析，剔除2020年数据得到的趋势线显示，宝鸡市和渭南市的经济转型能力依旧下滑，且渭南市得分走低趋向更加明显；
延安市、榆林市及铜川市三市趋势线斜率仍为正值，且榆林市趋势线斜率相较于包含2020年数据趋势线相差不大，表明榆林市发展水平未受疫情过大影响；
虽然目前延安市经济转型能力综合得分水平低，但延安市的斜率达0.18，高于其他地市，表明延安市近年来经济转型能力呈现出良好的发展状态。

（二）分指标比较分析

为进一步分析延安市经济转型状态，本文列示各市一级指标，将得分第一的城市与延安市进行因子比较分析。具体得分如表4所示。

表4 延安等五市一级指标排名

1.知识创造能力比较分析

在知识创造能力方面延安市处于中等水平。宝鸡市的知识创造能力最强，其得分约为第五名铜川市的5 倍，约为第二名榆林市的2 倍，稳居第一。延安市、榆林市及渭南市得分相差不大，整体显示出“一高多低”的状态。

图3 2015-2020年延安市与宝鸡市R&D经费对比

延安市与宝鸡市差距主要体现在进出口额、专利受理量、R&D 经费上，且这三项指标在评价体系中权重较高，使得延安市得分低于宝鸡市。

图4 2015-2020年延安市与宝鸡市R&D经费投入强度对比

图5 延安市与宝鸡市进出口额对比

图6 延安市与宝鸡市专利受理量对比

宝鸡市在知识创造能力的经济环境、信息环境和科研环境建设较好，不断加大财政投入力度，科研创新能力不断上升，科技计划项目、地方财政收入、投资额都处于较高水平。2020年，宝鸡市R&D经费投入强度为1.31%，规模以上工业企业R&D经费投入强度为1.1%，均处于全省前列。近年来延安市在这四项指标上均未赶超宝鸡市，表明延安市在知识创新能力的投入方面还需加强，以科研财政支出推动技术进步，加大科技含量水平。但是同时延安市的增长态势较好，尤其是R&D经费投入强度逐渐接近宝鸡市，两市之间差距正在缩小。

2.产业转型能力分析

产业转型能力排名显示，延安市和榆林市处于低等水平，其得分均低于0.2。宝鸡市仍然处于第一名，得分分别是延安市和榆林市的5.7 倍、3.6倍。在这项一级指标下，延安市与宝鸡市的主要差距体现在固定资产投资与旅游综合收入中。

历年来宝鸡市的旅游综合收入都大大超过延安市，2020年的数值更是为延安市的4.45倍。延安市近年来红色旅游业发展呈极高的上升趋势，创建延安红街等特色旅游景点，但是相应的基础设施、交通条件还需要进一步完善。另外，通过产业的融合，也是调整产业结构的一大方向。在固定资产投资增速上，近三年来各市差距不大，但延安市2016、2017 两年数值持续负增长（图7），致使延安市与其他地市差距增大，表明延安市的经济发展方式还不够成熟，呈现阶段性特征。

图7 延安市2015-2020年固定投资增速

3.经济转型绩效分析

经济转型绩效在陕北两市中更为显著。随着能源的消耗，各市都开始关注经济转型的重要性。对于以工业为主要经济动力的榆林市和延安市经济转型任务重，起步门槛较低，因此经济转型绩效较为突出，而由于经济转型绩效评价系统的复杂性，其他地市之间差距不大，总体分数都处于0.3以上。

延安市与榆林市得分差异主要来源于地区GDP、地区GDP增长率及人均GDP。这三项二级指标是当地经济发展指向，同时反映出延安市经济发展还有很大的进步空间。与此同时，在环境相关指标上，延安市一直处于目标五市前列，其空气达质量天数高于榆林市20天，并且二级以上空气质量天数逐年增加，水土流失治理与环境质量提升工作成效突出。

本文通过构建城市经济转型能力评价指标体系，并以延安市为主，与陕西省内位于关中和陕北的其他几个城市进行了比较。结果显示，五个研究区域经济转型能力的均值、标准差、变异系数分别在1.19、0.39、0.36 上下波动，反映了各个城市间存在一定的差异性，并且这种差异性随着年份的增加有所波动，但并没有很好地解决。宝鸡市的经济转型能力强于其他几个城市，但宝鸡市经济转型上升趋势较弱。

对知识创造能力、产业转型能力和经济转型绩效个指标的评价结果表明延安市目前经济转型路径中主要存在以下问题：一是创新投入不足，缺乏知识产出。知识创造能力是延安市经济转型的一个劣势，与其他地市存在较大差距。延安市在经济转型的道路上还需要做出很大的努力，使自身的产业结构愈加合理，经济成果更加显著。二是经济发展对能源产业依赖过重。虽然延安市近年来三产结构内外部都得到一定的优化，但是市内大部分区域对于原煤、原油的依赖性依旧很强，导致经济增长放缓，急需改善经济结构，创新发展模式，减少能源依赖。

延安市是典型的资源型城市，能源产业对经济带来的主导作用是无疑的。但是随着资源的消耗和市场的不稳定性，资源型城市的可持续发展受到了制约。为了更好推进延安市经济转型，认为在经济转型过程中，要继续发挥石油产业的作用，但同时还要发展更多的创新接续产业，提升传统产业的市场竞争力，最终形成“一中心、多主体”的产业格局。因此，本文在现有政策和成果的基础上提出以下建议：

（一）通过制度创新，改善经济转型环境

创造企业发展条件。在金融政策方面，加大对工业企业的扶持力度，落实对于工业企业的补助资金和贷款贴息，激励企业内部转型升级。创新融资体制，积极开展招商引资，积极策划项目，以优秀的项目吸引资金。推进龙头企业的带动作用，助力新兴企业做优做强，积极支持企业进行创新，增强产品的核心竞争力，支持企业项目建设和生产运营。把中央及省市下发的各种优惠政策为企业进行详细解读，将政策落到实处，同时治理市场环境，加强监管，创造公平竞争、共同进步的市场氛围。

完善人才保障体系。一要注重本地人才留存，进一步完善社会保障功能，减少本地人员对各类社会保障政策的疑虑和担忧，采取激励政策，调动他们的创业、就业积极性，提升基层工作人员的待遇，留住本地人才，为企业改革发展创造稳定的人力资源。二要注重外地人才吸引。除了在经费上的投入，人才引进相关手续也要紧跟其后。从人才引进相关政策的制定宣传，到集中受理、部门统筹协调处理，再到人才的户籍迁移、住房保障、医疗保障、配偶就业、子女入学等伴随问题都需要更加完善。

（二）优化产业布局，加快产业转型步伐

转换县域经济增长动力。各个县区发展不平衡，部分县域发展不合理是整个地区经济转型的一大障碍。需要强优势补短板，加快县域经济增长动能转换和劣势企业的退出，扶持配套工业或农副产品加工业，防控市场的轻微变化给经济带来的重大影响。要根据自身历史文化、地理区位及资源禀赋找准发展定位，特色发展。

延伸工业产业链条。以延长油矿管理局为龙头，持续壮大石油产业，加快润滑油等项目建设，着力开发下游产品。以生产适应环境质量要求的清洁燃料为重点，运用新科技探索煤炭发展新路径。地方与企业要突出绿色低碳经济，通过创新技术路线，发展主导产业的基础上拓展替代产业，通过现有物流体系和物联网平台，带动相关产业链的迅速发展，使产业结构内部得到进一步改善。通过资源的整合，使各个产业链供应链更加畅通，增强产业抗风险能力。