我国养老保险体系第二支柱发展困境研究

成怡乐

(华东政法大学 上海 201620)

“十三五”期间，我国的社会保障体系完成了历史性突破，即从“广覆盖”到“全覆盖”的转变。“十四五”时期社保领域攻坚破难的目标落脚在 “多层次”上。2021年6月，人社部印发《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》，明确将“健全多层次社会保障体系”部署为“十四五”时期人社事业六个方面的重点任务之一[1]。预计未来五年，夯实社保体系根基、丰富保障层次、保持制度的可持续性将成为我国社会保障制度的努力方向。

我国人口基数庞大，人口政策几经调整导致人口结构不平衡不合理，使得老龄化成为未来几十年内我国需要面对的难题。养老事业作为民生要计，对于稳定社会发展具有重要地位，因此健全多支柱养老保险体系是发展多层次社会保障制度的重中之重。在2022年两会上，完善多支柱养老保险体系再次被提上日程。全国政协委员孙洁认为我国三支柱养老金结构中第二支柱占比偏低，结构失衡。中国保险与养老金研究中心研究负责人朱俊生则提出发展养老金第三支柱，可以完善三支柱养老金体系。但由于目前我国养老金结构、税收激励政策及监管制度尚不完善，第三支柱的发展潜力无法充分释放。由此可见，我国养老金长期存在第一支柱一支独大，第二、第三支柱羸弱的根本问题。

本文以多支柱养老保险体系为背景，分析多支柱中第二支柱的现状、原因及未来趋势。第二支柱现阶段的表现如何，存在哪些缺陷与问题？问题的根源何在？当第二支柱的支撑力度有限，我们应如何完善和发展多支柱养老保险体系？

20世纪80年代以来，人口老龄化使得原先实行传统单一支柱社保制度的政府负担愈来愈重，财政支付能力不足的危机显露。在此背景下，世界各国从单一支柱模式转向探寻多支柱模式的发展道路。例如，我国于1991年颁布了《关于职工养老保险改革的决定》，确定建立基本养老保险与企业补充保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度。世界银行于1994年发布《防止老年危机——保护老年人及促进增长的政策》，正式提出三支柱养老保险模式。然而，三支柱模式并不完美。在理论上，其不断扩张的私营化观念和改革行动，忽略了中下层阶级的利益；
在实践上，部分按照三支柱模式进行改革的国家，出现了给付不足、覆盖面下降、收入差距扩大等问题。吸取了上述经验教训后，世界银行进一步关注到弱势老年群体和无正式工作的社会特殊群体，最终在2005年推出五支柱方案。相较于三支柱而言，五支柱模式的制度结构更具弹性。

不少国内学者都曾探讨中国应该如何完成从三支柱到五支柱的转型。例如，董克用、孙博在2011年构建了以五支柱为核心特征的中国养老保障体系，并分析其制度优势和现实可行性[2]；
汤兆云分别在2014年、2015年详细阐述了五支柱模式是中国社会养老保险制度未来的改革方向[3，4]。然而从近年来国内相关文献来看，以三支柱为特征的分类模式仍占据主流。董克用在2019年发表的《养老金发展现状、挑战与趋势研判——以城镇职工基本养老保险制度为例》谈及我国现行养老金体系框架时，仍采用三支柱模型[5]。同年，毕少斌、张昭君在《养老保险“三大支柱”协调发展研究》[6]，杨良初在《我国可持续“三支柱”养老保障制度构建》[7]，次年娄飞鹏在《我国养老金三支柱体系建设的历程、问题与建议》[8]均紧紧围绕三支柱来研究问题。

本文探讨“多支柱养老保险体系”也立足于三支柱模型。原因在于：三支柱与我国现存养老保险体系对应性更强；
且本文的研究对象——补充养老保险，其实质与三支柱模型中的第二支柱完全匹配，故使用三支柱模型说理更为清晰准确。

国内学者在第二支柱专题上主要的研究方向有以下4个：(1)职业年金、企业年金的缴费水平、投资特征、收益率与风险分析；
(2)职业年金与企业年金的影响关系研究；
(3)企业年金在人力资源领域对员工的影响；
(4)国际成功经验分析与启示。学者们探讨相关问题时，常将“第二支柱能成为我国养老保障体系的有力支撑”作为前提，遵循“即使目前第二支柱存在种种缺陷与不足，但通过优化手段进行弥补改善，第二支柱定能发挥应有作用”的论证逻辑方式。

笔者认为“第二支柱能成为我国养老保障体系的有力支撑”该前提有待商榷。笔者的观点是：第二支柱——食之无肉，弃之可惜——并不能为我国养老保障提供强有力的支持，大力发展第三支柱才是应有之义。

我国养老金第二支柱由企业年金与职业年金两部分组成。企业年金于1991年提出，建立时间较早；
职业年金则是因2015年机关事业单位养老保险制度改革而建立，考虑到未来存在的“并轨”可能性，在制度设计上与前者较为一致。两者最大的差别在于：(1)企业年金自愿参保，职业年金强制参保；
(2)企业年金缴费存在上限。企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的1/12，企业和职工个人总计不超过1/6。由于职业年金存在强制性的特点，因此第二支柱部分积贫积弱的现象集中体现在企业年金上。

尽管第二支柱于1991年提出建立，但经过30多年的发展，目前仍呈现为第一支柱一支独大，第二支柱短板的现象。第二支柱发展羸弱具体体现在覆盖面、基金积累、退休收入替代率三个方面。

3.1 制度覆盖面有限

因职业年金秉持强制参保的原则(100%参保率)，第二支柱的覆盖面问题集中反映于企业年金。首先是国内数据的横向对比。2020年我国城镇职工基本养老保险参保率为71.01%，企业年金参保率仅5.87%(两者应计参保人数相同)，前者的参保人数是后者的12倍[9]。可见大量的城镇企业职工在退休后并不能享受到企业年金待遇，第二支柱对于该部分群体而言，无实质保障力度。

其次是国内数据的历年纵向对比。从趋势来看，企业年金参保企业与参保人数自2004年至2020年，整体呈现稳步提升的特征，但增长率上下波动较大(尤其是2008年金融危机、2015年股市动荡两个时点)。根本原因在于企业年金参保者的黏性弱，不确定性强，受经济周期的影响大；
与企业职工基本养老保险相比，企业职工基本养老保险参保人数(几何)平均增长速度为6.45%；
企业年金参保人数(几何)平均增长速度为8.82%。2004年前者是后者参保人数的20.88倍，2020年下降至14.68倍。由此可见，企业年金的参保人数在基数上与企业职工基本养老保险差距明显，虽然近些年差距正逐步缩小，但仍高于10倍，企业年金覆盖面可供拓宽的空间很大[10-14]。

3.2 养老金占比小，资金池积累浅

在多支柱体系发展成熟的国家，第一支柱通常起“保基本”作用，二、三支柱是提高养老待遇水平的重要来源。二、三支柱所占比例越高，政府财政负担越轻，第三支柱体系更为健康完善，可持续能力强。

2020年我国第一支柱总占比为62.0%，第二支柱总占比为37.9%，第三支柱起步晚、规模太小，所占比例可忽略不计(截至2020年底，仅税延商业养老金被纳入统计口径)[14]。需要注意的是，2019年我国第一支柱占比为70.72%，第二支柱占比仅为29.27%。2020年第一支柱占比因阶段性减免社会保险费政策而下降，未来占比是否会提升至原水平还未可知；
反观美国，第一支柱比重仅8.2%，第二支柱占比最大为54%，第三支柱占37.8%[15-16]。三支柱结构中，第二支柱占比最高，第三支柱体量也很可观，适当的第一支柱比例既保证了再分配的公平性，也维持了美国联邦政府财政的可持续性。

3.3 替代率不高，收入贡献小

长期以来，我国第一支柱替代率较高，在总替代率大致不变的前提下，严重挤压了第二支柱的发展空间。根据袁铎珍的计算方式，2015年中国养老金替代率情况为：第一支柱替代率41.95%，第二支柱仅为0.48%，不到1%，甚至低于第三支柱0.59%[17]。

近年来我国第一支柱替代率有下降趋势，全国平均水平低于50%，但与发达国家相比仍存在一定差距。2019年OECD国家的平均数据为强制公共养老金替代率39.6%，私营养老金替代率15.6%，前者为后者的2.5倍左右；
与此同时，制度发展越完善的国家，其私营养老金的收入贡献率占比越高，例如美国是44.0%，英国是57.3%。虽然OECD“私营养老金”的统计口径同时包含第二和第三支柱，但相较于我国悬殊的三支柱退休收入贡献比而言，OECD私营养老金替代率占比作为未来前进的目标，依然具有参考价值。

人口老龄化向世界各国社会经济可持续发展提出了严峻挑战。各国政府通过不断降低第一支柱替代率，大力发展第二、第三支柱，缓解财政压力，防止养老金破产，保证资金流的持续输入输出。我国是否可以效仿通过“大力发展第二支柱”解决三支柱占比悬殊的问题呢？

从国际经验视角出发，培植第二支柱并非“万能灵药”。2000年前后，匈牙利、波兰、拉脱维亚、保加利亚、爱沙尼亚等中东欧八个国家，先后建立起三支柱养老金模式，该模式核心是强制参保私人运营的第二支柱。但由于2008年金融危机及制度转轨成本难以妥善解决，2008年后8国均背离了多支柱模式。第二支柱并非一定是“康庄大道”，在制度改革试验中，也存在着失败者。不根据国情，盲目追随改革浪潮并不可取。

从国内视角出发，第二支柱存在如下三个问题。(1)从宏观大背景角度看，企业年金制度难与我国新型就业形势相匹配。近年来随着消费需求的急剧膨胀，大批“数字化”新工种应运而生，如外卖员、滴滴司机、自媒体人等。该类人群无法参加由雇主主导的企业年金；
(2)放眼至企业层面，央企、大型国企、实力雄厚的民营企业乐意通过企业年金制度吸纳优秀人才。反观中小微企业，我国第一支柱养老保险缴费率对其已是沉重负担，秉持自愿参保原则的企业年金他们更偏向于“自愿”退出。虽然在制度设计环节中，政府通过税收优惠等方式进行政策引导，但复杂的计税扣税环节不仅使得激励机制未能充分形成，反而造成了逆向激励；
(3)从制度设计角度来看，企业年金制度的衔接功能较为疲乏。向前对接——基本养老保险，然而我国较高的基本养老保险缴费率已对企业年金产生了挤出效应。向后对接——商业养老保险制度。企业年金的运行机制与商业保险提供的产品服务不完善，导致两者制度衔接不仅不能相互扶持支撑，反而出现扯皮的现象。林义学者指出，“2004年《企业年金试行办法》严格规定了企业年金计划受托人、账户管理人、基金托管人和投资管理人的角色，并设置非全牌照的管理运营资格限制，这使得商业保险公司的团体寿险业务大幅下滑[18]。”企业年金作为第二支柱的重要组成部分，无法向内分散第一支柱的风险，也无法为第三支柱提效增能，难以发挥枢纽作用。

不少学者提出企业年金应效仿职业年金，通过立法强制或软强制推行，以解决覆盖面窄的问题。缪艳娟认为采取强制性措施主要是针对企业年金的最低标准部分[19]；
郭建平等人则指出国家可利用职业年金建立的契机为事业单位编外人员建立强制式企业年金，然后逐步扩展[20]；
李倩倩等人借鉴了新西兰KS计划、澳大利亚“超级年金”和瑞士的雇员职业养老金计划，建议在我国第二层次养老体系中，建立强制性职业年金+“软强制”企业年金+“自愿性”企业年金模式[21]。尽管学者们在“强制”的侧重点上略有不同，但对“强制”二字达成了共识。笔者并不认同此类观点。

首先，针对上述三个问题，强制或软强制仅能解决问题二。强制或软强制的手段加固了“企业”这一概念，新经济形式下灵活就业人群依旧无法参保企业年金；
由于缺乏有效的制度联通机制，问题三并不会因为“强制原则”而迎刃而解。

其次，强制、软强制的企业年金，均会导致新制度问题的产生。(1)软强制治标不治本，不能彻底解决不同地区、不同类型和不同规模企业参保率严重失衡的问题。中小微企业在现行的缴费率下，谈“用工成本”色变，很可能将“软”视作政策漏洞，选择退出企业年金制度，美其名曰“自由权利”，不建立企业年金具有了法律正当性；
(2)强制通常导致制度灵活性差，无法调动企业的内生积极性。一视同仁的政策设计拉大了中小微企业与央企、国企的养老储蓄差距。即使按企业规模分层次来设计缴费标准，对于企业而言，缴费资金只是从第一支柱部分转变为第二支柱，无激励作用，第一支柱中出现的不夯实费基、少缴、漏缴等消极应对方式将再次出现。

对于第二支柱的痛点现阶段难以解决，既然第二支柱的建立是为了减轻第一支柱中的财政负担，我们为何不将目光转向具有相同功能的第三支柱呢？第三支柱无需雇主发起，可将有参保意愿的灵活就业者纳入养老金体系中，以适应我国的新经济就业形势。

在援引OECD国家私营养老金数据时笔者发现，私营养老金替代率占比高的国家，其二、三支柱孰强孰弱并无规律。发展第三支柱让其未来为我国养老保险体系提供有力补充的思路亦值得我们尝试。

但同时我们也应注意到，第三支柱在我国的发展环境中存在“先天劣势”的情况。制度文化上，我国传统文化价值理念秉持政府扮演“大家长”的角色来调度社会资源。而适合第三支柱发展的良性金融市场，需要多元主体共同参与，政府少干预或不干预；
制度体系上，我国金融市场监管体系不完备、不成熟，第三支柱的投资运营风险较大。但第三支柱的劣势环境未来可在市场金融体系不断完善中逐步解决，本文在此不作赘述。

在我国人口老龄化形势日益严峻的情况下，第二支柱由于制度本身的局限性，无法为养老保险体系提供有力支持。政府应抓住我国经济稳步增长的红利期，弥补第三支柱起步晚的缺陷，扭转传统集体主义思想，激发市场活力，做好顶层制度设计，同时为第三支柱搭建合作共赢平台，建立完善的监管体制，保障制度平稳有效运行[22]。