农民、农民集体和农村集体经济组织的宪法内涵解释

韩秀义

(温州大学 法学院, 浙江 温州 325000)

在农村集体经济组织法的立法进程中,需要解决诸如“农村集体经济组织的成员资格的认定和取得”“集体资产股份化改造的单位(是‘户’还是‘成员个体’)”“明确区分农村集体经济组织与村民委员会,严格界定集体成员与农村村民”等问题[1]。对于上述问题,民法学界已经展开了密集讨论,并取得了丰富的研究成果。

宋志红教授在研究中得出了这样的结论:“在具体的权利义务关系中,无论是对内(集体与成员之间)还是对外(集体与其他主体之间),农民集体均非具体法律关系中的主体,当需要农民集体参与法律关系时,其只能以农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等面目出现,而无法以农民集体本身的面目出现。从这一角度看,与其说农村集体经济组织是在代表农民集体行使所有权,毋宁说农村集体经济组织是在代表全体集体成员行使所有权,而农民集体正是对全体集体成员的整体代称。故此,农村集体经济组织对农民集体的法定代表,实则是对全体集体成员的法定代表,这意味着其是对一个特定人群的直接代表。”[2]为了使农村集体经济组织对农民集体的法定代表行为符合农民集体之利益,宋志红教授设计了对农村集体经济组织的一系列要求,诸如“自动全权代表”“代表行使全部资产的所有权”“利益的高度一致性与唯一对应性”“成员一致性”[2]。笔者不去评价其间的论证逻辑,而只是想提出这样一个问题:既然需要如此严格甚至严苛的条件才能保证农村集体经济组织的代表行为符合农民集体之利益要求,那么,如何去保证这些条件的成就呢?虽然意图良好,但如此复杂严苛的条件是否会“喧宾夺主”呢?或者说,手段是否会反噬目的呢?

高海教授主张农民集体与农村集体经济组织关系的二元论。核心是基于坚持农民集体所有权、推进集体资产股份实质化改革的基本立场,宜以异质论与替代论并存的二元论阐释农民集体与农村集体经济组织的关系。就资源性资产而言,采取农民集体是所有权主体、农村集体经济组织是代表行使主体的异质论;就经营性和非经营性资产而言,采取农村集体经济组织替代农民集体成为所有权主体的替代论[3]。且不说在宪法上属于刚性的农民集体所有权是否能够容纳如此碎片化的切割,而只是指出,同样是属于集体的资产,为什么要做如此的二分?

然而,也有民商法学者注意到了农民集体、村民委员会等主体的公法属性。如屈茂辉教授认为,虽然《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第101条确认了基层群众性自治组织的民事主体资格——法人,但基层群众性自治组织成立的主要依据是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)、《中华人民共和国居民委员会组织法》(以下简称《居民委员会组织法》),经由基层人民政府主导成立的,其作为民事主体客观上早就先于《民法典》而存在。也就是说,尽管基层群众性自治组织作为法人是经《民法典》才得以确认的,但其成立所依据的并不是《民法典》,而是《宪法》与《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》。《宪法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》属于典型的公法,依据公法成立的法人当属于公法人[4]。更有学者认识到,即便从私法角度展开讨论,也要注意法律本位问题。如叶林教授在讨论团体法的法律本位问题时指出,法律在整体上是立法者调整社会关系的手段,自应以保护社会利益或社会成员的共同利益为己任,唯有通过各部门法的相互协调,才能最终实现社会和谐。私法不仅承认私法人享有权利,还规定私法人承担的约定或法定义务,更对私权及行使加以各种限制[5]。

相关民法学者之所以在农民集体与农村集体经济组织关系问题上如此“纠结”与“煎熬”,一个可能的原因就是缺少对这一问题公法属性甚至宪法属性的关注,从而陷入民法世界中不能自拔。解释农民集体和农村集体经济组织之间的关系,寻找确定农村集体经济组织成员权的标准等问题,需要一种法律体系而不是部门法的视野,尤其不能缺少宪法视角,这样才能保证立法的有效性。采用整体性的法律体系视角,不是要把“农村集体经济组织法”定位为公法乃至“混合法”,而是要为该法的制定准备条件或扫清障碍,甚至也是在提示立法者,若追求具有实效的立法产品必须面对相应的宪法问题。从宪法角度对农民、农民集体和农村集体经济组织的宪法内涵进行解释,也正是此种用意。

在本文中,笔者尝试从对现行宪法文本的解释出发,就“农民”“农民集体”和“农村集体经济组织”的宪法内涵作出辨明和解析。之所以选择“农民”“农民集体”和“农村集体经济组织”的宪法内涵加以讨论,核心原因包括:依照私法逻辑,农民是构成农民集体的元素,农民集体可能是农村集体经济组织赖以存在的外部环境和制度要素,农村集体经济组织则可能是农民和农民集体内涵的具体化。但在中国宪法的结构或体系意义上,这三个概念之间则会存在更为复杂的关联,并不能完全按照私法逻辑作出解释。比如在农民和农民集体之间,既可能存在私法逻辑上的关联,相对于农民集体来说,农民是构成性元素,也可能存在着反向关系,即农民集体是农民得以存在的构成性力量。虽然说中国宪法的结构与体系未必不包含私法逻辑,但是中国宪法也确实内含有不能被私法逻辑所覆盖的更为复杂的法律关系样态。在这一意义上说,对农民、农民集体和农村集体经济组织宪法内涵的廓清,不仅能够回应相应民法学者的困惑,而且也能够为农村集体经组织法的立法活动提供充分的宪法资源和宪法指引。

为了更清晰地解释“农民”“农民集体”和“农村集体经济组织”的宪法内涵,笔者对后续内容拟作如下安排:首先,对中国现行宪法文本所建立的秩序类型予以阐明,以为具体解释这三个概念奠定文本基础;其次,以中国现行宪法三重秩序为依据,分别解释“农民”和“农民集体”以及“农村集体经济组织”的宪法内涵;最后,阐释所获得的宪法解释结论的制度意义。

中国现行宪法文本是一个承载着深具中国特点的宪法观、制度模式与实施样态的结构和体系。对这一复杂文本的解释,最可靠与科学的方法是回到中国现行宪法文本自身。通过对宪法文本关键概念与表述的深度阐释,才能抽丝剥茧地廓清中国现行宪法文本的内涵与样貌,才能以此为据清晰地解释宪法文本中“农民”“农民集体”和“农村集体经济组织”的内涵。

中国现行宪法文本的核心功能当然是构筑“中华人民共和国”这一组织体,并通过相应的制度建立和维系组织体的秩序。如何理解中国现行宪法文本所构造的秩序结构,就成为中国宪法解释学的核心任务之一。

从《宪法》序言最后一段可以发现及提炼三个关键概念,即“根本法”“高级法”和“具有实效的法”。同时,《宪法》序言第12段使用了“革命”“建设”和“改革”三个关键词。将这三个概念和三个关键词结合在一起,就可以对中国宪法所构建的秩序作出三重解释。

首先,以革命或斗争(《宪法》序言第5段)为核心动力机制塑造了根本法秩序,这是第一重中国宪法秩序。对此,《宪法》序言第5段作出如下表述:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”新民主主义革命包括如下要点:其一,革命的主体是“中国共产党领导中国各族人民”这一复合体,核心是在中国共产党领导下实现“中国各族人民”的组织化。其二,革命的形式是“武装斗争”和“其他形式的斗争”。对此蔡定剑教授的解释是:“中国革命的胜利是靠武装的军队斗争为主的方式取得的。但其他形式的斗争也起了重大作用,如政治斗争、地下斗争和合法斗争,等等。”[6]110其三,革命的对象是“帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治”。其四,革命的成果是“建立了中华人民共和国”和“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”。

对新民主主义革命成果的“确认”构成了根本法的内容,其中,中国共产党领导下的“中国各族人民”的组织化和中国人民成为国家的主人最为“根本”。另外,“确认”的不仅是“有形的成果”,还包括支撑有形成果的思想体系及革命逻辑。需要注意的是,由《宪法》“确认”的内容并不是静止的,而是处在发展之中的,这些发展既体现在新中国建立后所取得的成就上,也体现在对马列主义和毛泽东思想的丰富和发展上。从根本法的发展来说,“我们完成了指导思想上的拨乱反正,确立了全面开创社会主义现代化建设新局面的正确纲领”[7]438,并在《宪法》序言中得到反映,这就是关于国家的根本任务及实现道路的规定。因此,“确认”和“规定”成为作为根本法的宪法的形成与发展的途径。

其次,以“建设”和“改革”为核心动力机制所塑造的高级法秩序,这是第二重中国宪法秩序。建设的目的之一是使革命的成果获得巩固与推进,而高级法就是建设和改革的制度与规范的载体。从《宪法》序言最后一段看,中国宪法的高级法特点来自于根本法,或者说,中国宪法之所以“高级”,是因为中国宪法“根本”。如上所述,中国宪法的根本主要来自于两个方面:一是对革命成果的确认,二是对指导思想的规定。因此,仅从《宪法》序言着眼,中国宪法的高级法属性或特点具有整合性和政治性特征,是一种带有鲜明中国特点的高级法。但如果检视《宪法》第5条,就会发现另一种意义上的高级法。为了解释上的便利,将《宪法》第5条照录如下:

中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。(第1款,引者加)

国家维护社会主义法制的统一和尊严。(第2款,引者加)

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。(第3款,引者加)

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。(第4款,引者加)

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。(第5款,引者加)

虽然在所引的《宪法》条文中没有出现“高级法”一词,但字里行间无不透显出宪法的高级法属性与特点。第1款为宪法的高级法属性提供了存在基础,只要欲图建设法治国家、奉行依法治国方略,就需要宪法的高级法属性。换言之,宪法的高级法属性是法治国家建设与展开的支点。第2款是对法治国家的法律制度体系的要求,就宪法来说,其是法律制度体系统一和有尊严的拱顶石。第3款是从立法角度确定了宪法的高级法效力。第4款是从宪法适用和宪法遵守角度确立了宪法的高级法地位。第5款是从“人”与法关系角度所做出的宪法安排。

如果说《宪法》序言中的高级法立基于根本法,那么,第5条中的高级法则立基于法律系统本身。若从结果反溯,塑造立基于根本法的高级法秩序的动力机制,是一种以革命为基调的建设,比如自党的十一届三中全会以来所开启的改革开放即是典型。与之相对应,塑造立基于法律系统自身的高级法秩序的动力机制,则是一种以改革为导向的法治建设,比如对法治思维和法治方法的高度强调。

最后,基于根本法和高级法要求的、以宪法实施为核心的实效性宪法秩序,这是第三重中国宪法秩序。中国现行宪法文本对宪法实效的强调尤为引人注目。在《宪法》序言中,对宪法实施的要求不仅体现在序言最后一段,在其他部分也有所体现。比如序言第7段对中国各族人民将继续在中国共产党领导下的强调以及对指导思想的坚持,序言第8段对敌视我国社会主义的警惕和斗争决心,序言第9段对祖国统一大业的神圣宣誓,序言第10段对社会主义建设事业主体力量的界定和对多党合作与政治协商制度的安排,序言第11段对多民族国家的统一及维护手段的申明,序言第12段表达的是处理国与国关系的准则及人类命运共同体的理念。把上述内容同序言最后一段尤其是最后一句话结合在一起,就会得出制宪者的上述安排无疑是应该得到坚定遵守与服从的。只不过这些内容具有政治性特点,是具有革命底色的根本法,所以,遵守与服从的行为也就体现了宪法的政治性要求。

在《宪法》总纲中,除第5条外,其他条款也包含着应该遵守和服从的要求。比如第1条规定了社会主义制度是中华人民共和国的根本制度,第2条规定了民主集中制原则,第12条规定了社会主义公共财产神圣不可侵犯,第14条规定了国家厉行节约反对浪费,第15条规定了不准扰乱社会经济秩序,如此等等。总纲中的这些规定,实际上有两个来源:一是源于根本法,二是源于高级法,但从总纲的文本规定及内在逻辑看,总纲对宪法实效的规划主要是基于根本法的属性而展开的。

在“公民的基本权利和义务”和“国家机构”部分中,对宪法实效的强调更多的是立足于法律系统自身,同时,对“权利与义务”和“职权”等概念的使用也十分符合依宪治国的要求。尽管如此,其间依然存在着根本法的因素。阎天博士在分析和解释劳动纪律、破产保障等问题时，指出了对劳动者身份乃至义务塑造的二元性。一方面,通过政治途径提高劳动者的觉悟完成主人翁身份与地位的塑造,其实,政治途径就是人民组织化机制的具体化,结果就是企事业单位中的民主。另一方面,通过相应的法律手段塑造劳动者为企事业单位受益人的身份与地位,其中所隐含的逻辑是劳动者和企事业单位会存在利益上的差异乃至矛盾,所产生的结果之一就是企事业治理上的“精英化”[8]143-159。毫无疑问,塑造劳动者主人翁的身份和地位乃是根本法逻辑的展开,通过法律手段塑造劳动者的身份和地位则是高级法逻辑的应用。

总而言之,以“根本法”“高级法”和“具有实效的法”为切入点,以“革命”“建设”和“改革”作为塑造中国宪法秩序的动力机制,可以发现中国宪法秩序的三重架构。在每一重架构中,还存在着二元因素。在根本法秩序中,既存在着“革命”,也存在着“拨乱反正”(“自我革命”);在高级法秩序中,既有基于根本法的高级法秩序,也有基于法律系统自身的高级法秩序;在具有实效的宪法秩序中,根本法性质的效力与高级法性质的效力亦是并存的。三重宪法秩序是中国现行宪法文本的实态,也是中国宪法最为显著的特点。而每一重宪法秩序的二元性,又使得中国宪法秩序具有了鲜明的中国特色。

提炼出三重中国宪法秩序框架,也许既能够为解释农民、农民集体和农村集体经济组织的宪法内涵提供一个相对清晰的框架,也能够窥见这三个概念或语词在内涵上的复杂性。需要说明的是,对农民、农民集体宪法内涵的讨论,主要从根本法秩序和高级法秩序两个层面展开;以对农民、农民集体宪法内涵的解释结论为基础,展开对农村集体经济组织宪法内涵的讨论,其中会涉及“具有实效的法秩序”的规制逻辑。

在根本法属性的宪法秩序中, 对农民和农民集体宪法内涵将在两个层面展开。

以“确认”方式形成的根本法而言, 解释农民的宪法内涵, 首先需要在国体制度里加以理解。

宪法第1条第1款规定了“工农联盟”, 这里的“农”意指什么? 彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说了下面一段话:

在建设社会主义的事业中,工人、农民、知识分子是三支基本的社会力量。宪法修改草案根据全民讨论中提出的意见,在《序言》中概括地加写了:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。”这里,把知识分子同工人、农民并列,是从劳动方式上讲的。那末,为什么草案第一条不提“工人、农民、知识分子联盟”?这是因为,在社会主义制度下,知识分子和工人、农民的差别并不是阶级的差别,就他们对生产资料的占有状况即阶级性质来说,知识分子并不是工人、农民以外的一个阶级。这一条是规定我国的国家性质即国体,是从阶级关系上讲的。“以工农联盟为基础”,这里就包括了广大的知识分子在内。[7]441-442

显然,国体制度中“农”不是劳动分工意义上的用法,而是以工农联盟为基础的概念,是构成整体意义“人民”的重要元素。换言之,农民并不是个体性概念,而是政治性的集合概念。在集合性的农民内涵中,当然包含“集体”的意思,但这里的“集体”不是私法概念,而是一种自上而下的对个体农民进行整合与领导的概念,即“大集体”。正如《宪法》序言所表述的:“中华人民共和国成立后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。”在对农民的社会主义改造过程中,核心是集体化。依照许崇德教授的记述,在“五四宪法”制定过程中,对农民的社会主义改造有如下说明:

总纲规定了国家分别保护现在的各种所有制,同时规定国营经济是国民经济中的领导力量和实现社会主义改造的物质基础。第七至九条规定了逐步改变个体劳动者所有制为社会主义的集体所有制。个体经济汪洋大海,变为集体所有制很复杂很困难。根据中共中央和毛主席指示,改造农业,采取逐步的办法,不是一下子变为完全集体所有制,而是先采取过渡形式,经过临时互助组、常年互助组到农业生产合作社,这些还不是完全的集体所有制,而是部分的集体所有制。[9]118

关于对农民的社会主义改造的性质, 在理解上不应仅仅将其理解为农业生产机制的变化, 而应该将其定位于对新中国成立基础的巩固, 从而是一种体制上的变革。

所以, 在社会主义改造进程中, 尽管锻造出了“集体”或“农民集体”, 但这种农民集体并不是纯粹的经济概念, 而是含有政权建设的性质及功能。

因此,在以“确认”形式所形成的根本法秩序中,对农民和农民集体的理解和解释需要同巩固国家基础关联在一起,并且要深刻体会作为工农联盟的农民和社会主义载体的农民集体对个体农民的构成与塑造作用,这种逻辑其实是“人民”逻辑的具体化。在《共同纲领草案起草的经过和纲领的特点》的报告中,周恩来作出了如下解释和说明:

“人民”与“国民”是有分别的。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级中觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后,消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动,积极的是要更多地强迫他们劳动,使他们改造成为新人;在改变以前,他们不属于人民范围,但仍然是中国的一个国民,暂时不给他们享受人民的权利,却需要使他们遵守国民义务。这就是人民民主专政。[9]57-58

从新中国成立基础的巩固及政权建设角度理解农民和农民集体的宪法内涵,只是着眼于根本法秩序的一个方面。另一个方面就是从反思与拨乱反正的角度理解根本法秩序，这种秩序是与国家建设的常规化和法治化关联在一起的。因之,在“三农”领域形成了两项重要的宪法安排:在经济上是“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”和“合作经济”(《宪法》第8条第1款);在基层社会管理上是以村民委员会为核心的村民自治(《宪法》第111条第1款)。

“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这一宪法规定当然包含了农民和农民集体。但是如何进行内涵挖掘与阐析,恐怕是需要解释的问题。就“统”的内涵来说,需要提出的问题是,以革命或斗争(《宪法》序言第5段)为核心动力机制的根本法所包含的实体成果及逻辑是否应纳入“统”的内涵中?回答应该是肯定的。因为以革命或斗争(《宪法》序言第5段)为核心动力机制所形成的根本法的核心内容就是社会主义制度,作为根本制度的社会主义对“三农”问题当然具有支配力和约束力。还需继续提问的是,作为集体化最高且最后成果的人民公社体制所包含的逻辑依然具有效力吗?回答这一提问,就需要依据作为反思与拨乱反正所形成的根本法机理以及该条宪法规定的内涵来作出回答。田纪云就1999年宪法修改所形成的“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这一宪法规定作出了说明:“统分结合的双层经营体制,是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制,家庭承包经营是双层经营体制的基础。”[10]542这里暂且不讨论农村集体经济组织的宪法内涵,只针对农民和农民集体展开论说。既然是双层经营体制,并且家庭承包经营是该体制的基础,就意味着:“使农民获得了生产和分配的自主权,把农民的责、权、利紧密结合起来,克服了以往分配中的平均主义弊病,纠正了管理过分集中、经营方式过分单一的缺点,发挥了农民家庭经营的积极性。”[6]166给予农民以自主权,这是对过去“一大二公”体制的反思和拨乱反正;对农户的基础性定位,也是对中国传统社会“韧性小农”的回归[11]。

解除了束缚的农民和对传统韧性小农的复归, 虽然宣告了人民公社体制的终结, 但社会主义制度的整合逻辑和公有制居于主导地位仍然是现行宪法的规范要求与宪法事实, 只不过需要在“社会主义初级阶段”“法治国家”“社会主义市场经济”等背景之下去考虑公有制实现的具体机制。

这就涉及了对农民集体的内涵解释。

关于农民集体,暂且不论它与农村集体经济组织是何种关系,而只论证其可能担负的功能。如果将农民集体放置在双层经营体制之中,那么,它担负的职能就是“统一经营”。但问题是,“统一”什么,又如何“经营”?根据农村土地等资源归集体所有的宪法规定(《宪法》第9条和第11条)以及社会福利保障的制度现实,“统一”主要有两个方面的内涵:一是应保证承包权的公正发包,以维护农民的最为基本的“福利”;二是在对土地拆迁补偿费用分配上使承包权人和所有权人的利益达到均衡状态。

“经营”主要不是指“集体”直接从事土地等经营活动,而应是为农户经营提供相应的保障条件。因此,能够担负这些职责的“集体”,恐怕只能是村民自治组织。对此,在下文还会作出较为详尽的讨论和论证。

总之,在根本法的宪法秩序中,农民和农民集体的宪法内涵具有二元性。在国体制度层面,农民和农民集体在地位上隶属于整体意义的“人民”,是支撑新中国成立和巩固立国基础的力量,因而具有浓烈的政治性,也因此,不论是反思以往的指导思想还是改进相应的体制机制,都不是通常的国家机关所能担负的,从中也就能够深切理解必须坚持中国共产党统揽全局地位的根本原因之所在。在反思和拨乱反正的根本法秩序中,农民和农民集体的地位得到了改变,一方面,农户获得了一定的自主权,成为了积极主体;另一方面,农民集体被赋予了所有权主体地位,在规范层面厘清了农民集体与政府的关系。这种改变既是根本法层面的重要发展,也为从高级法的角度保障农民权利提供了政治制度空间和规范可能性。

在高级法属性的宪法秩序中,在逻辑上依然是二元性的解释思路。但鉴于基于根本法的高级法属性这一层面的内容已经有所涉及和讨论,所以,这里主要从基于法律系统自身的高级法属性解释农民和农民集体。《宪法》总纲部分,尤其是经济和社会条款,同农民和农民集体存在着巨大的利益相关性,同时,也影响着国家与社会的总体面貌和秩序样态。之所以作出如此判断,是因为总纲的内容具有“原则性”“概括性”和“纲领性”的特点[6]134-135。通读总纲条款,会发现其都是围绕着国家所秉持的建设和发展需要而展开的。比如“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”(《宪法》第11条第2款),“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”(《宪法》第13条第2款),“国家实行社会主义市场经济”(《宪法》第15条第1款),等等。因此,理解总纲的特点需要一种底线性的高级法思维。就“原则性”来说,总纲的条款是不可突破的规范底线,换言之,只有不突破底线,才能在根本上保证社会主义国家的性质;就“概括性”来说,总纲条款是对整体中国的规划,换言之,如果有所残缺,就会影响到中国整体形象的完满;就“纲领性”来说,总纲条款是一种宏观构图,需要国家机关、各政党、社会团体等进行规范的细化和展开切实有效的宪法行动。

为了讨论的便利,笔者将以《宪法》第14条第4款为依据,解释农民的高级法地位。该条款为“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。蔡定剑教授对社会保障制度内涵作出了四大项解释:“(1)社会保险是社会保障的核心,包括养老、医疗、失业、事故保险等。(2)社会补偿包括因战争、暴力、因公共疫苗接种等所造成的损害政府给予的补偿。(3)社会促进包括政府津贴、住房津贴、养育津贴与养育子女的津贴。(4)社会救济被视为社会保障制度的兜底工程或社会保障制度的守门人,它为那些不能从社会保障其他项目中获得待遇或者获得的待遇不足,而自己又没有足够的资金过与人的尊严相符的生活的人提供生活救济。”[6]180这一解释明晰了社会保障制度的基本内容,就可以认为《宪法》第14条第4款勾画了国家与公民之间的关系。在笔者看来,设立社会保障制度的核心目的就是在公民处于艰难状态或自身力量不足以自救时,以国家与社会力量维系公民的基本生活底线。这样的宪法规定当然适用于农民,由此,“农民的高级法地位”不仅获得了“同经济发展水平相适应的”经济社会保障,而且也获得了国家根本制度的政治保障[12]99。更进一步说,经济社会和政治的双重保障，既是支持农民行使诸如自由选择职业、自由迁徙等权利的必要条件,也是从权利角度理解“农民”和“农民集体”的宪法基础,更是实现城乡一体化发展进而巩固国本的宪法保证。

如果把规定中国公民权利的诸条款贯通到对国家整体规划的框架之中,就会使具有“概括性”特点的总纲具体化;如果把宪法规定的诸种公民权利和国家机构的职权纳入总纲所勾画的相应框架中,就会使具有“纲领性”特点的总纲动态化。经过融合,就可以对“农民”和“农民集体”的内涵进行更进一步的解释。《宪法》第33条第2款规定了公民法律地位平等原则,要求国家机构在权利和义务上应该一视同仁、公平对待,由此,对“农民”内涵的理解需要上溯到公民的平等地位,如果在社会保障权益等方面存在着差别,就需要依据宪法要求而加以改进。因为宪法规定的各类公民基本权利的内核是自由,自由是行为的法律空间,所以,农民就是自由的公民,“农民”一词就不是身份概念,而是职业概念。也就是说,在公民层面,不存在农民和工人之分,农民和工人只是劳动分工的结果。因此,公民选择到农村生活,就是村民,村民因汇聚而形成村民集体,村民集体是农村土地等资源的所有权主体,村民集体的自治机构是村民委员会,村民委员会按照自治章程负责提供相应的公共服务;公民选择经营农业,就成为农民,在经营方式上,既可个人独立经营,亦可家庭经营,还可合作经营,若与其他农民合作经营,那么,所形成的主体可能就是农民集体。如果能够在中国宪法制度之下把“农民”的社会保障和土地经营结合起来,在规范上将是一个十分重要的宪法开端,也会使得农村土地归属和利用关系在法律上更为明晰与确定。

总之,在高级法秩序中,将总纲的框架性内容与公民的基本权利、国家机关的职权融贯起来,对农民的宪法内涵可以总结为:以公民平等的宪法原则为底线依据,以公民权利为行为依据,农民是公民的具体化,应该平等地享有由国家提供的各种保障权益;农民是公民自由选择的职业身份。相对于农民的宪法内涵,对“集体”也可以作出两个方面的总结:公民居住在农村即为村民,汇聚而成的村民集体是自治性组织,村委会是自治的核心机构;农民之间合作经营,就形成了农民集体。

把根本法与高级法秩序进行整合,可以发现“农民”和“农民集体”的宪法内涵的丰富性。若要对具有多种意涵的“农民”和“农民集体”规范,就需要分门别类地加以规范化,同时,若要从部门法角度对农村集体经济组织展开立法,也需要将“农民”和“农民集体”的丰富内涵作为立法活动展开的宪法前提乃至先决条件。

农村集体经济组织与农民、农民集体存在着密切关联,或者说,如果农民和农民集体的内涵不清,农村集体经济组织的内涵也不能得到清晰的揭示。更进一步,只有把三者的内涵解释清楚,才能为复杂问题的解决提供中国宪法视角。

以在根本法秩序层面所揭示出来的农民和农民集体的二元宪法内涵为基础,对农村集体经济组织的内涵解释在逻辑上也存在着两种结论。在以革命作为核心动力机制的根本法秩序中,蕴含着“大家优先于小家”的国家整合逻辑,因而,农民和农民集体就隶属于整体意义的“人民”,成为支撑新中国成立和巩固立国基础的力量,因而具有政治性,这样,农村集体经济组织内部也就必然含有政治与权力的因素,这种情形在人民公社体制中有着典型表现。在反思和拨乱反正的根本法秩序中,在一定程度上扭转了以往的相应做法。彭真在八二宪法修改的报告中如此说道:“我国的社会主义公有制有全民所有制和劳动群众集体所有制这两种形式。宪法修改草案规定:‘国营经济是社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。’这是保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进,保证个体经济为社会主义服务,保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件。”[7]444从当时彭真的说明中,依然可见主导与整合逻辑。也正因如此,在后来的宪法修改中,对经济条款的修改较为频繁,比如《宪法》第8条中“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是经过了1993年和1999年两次修改而成的[6]166。如果把1993年“社会主义市场经济”和1999年“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”入宪作为重要背景,可以认为已经具备了从基于法律系统自身的高级法秩序解释农民、农民集体和农村集体经济组织宪法内涵的体制条件。

在高级法秩序层面,将《宪法》总纲的框架同公民基本权利和国家机构的职权作贯通理解,便得出了这样的结论:以公民平等宪法原则为底线依据,以公民权利为行为依据,农民是公民的具体化,应该平等地享有由国家提供的各种保障性权益;农民是公民自由选择的职业身份。相对于农民的宪法内涵,对“集体”也可以作出两个方面的总结:公民移居农村即为村民,汇聚而成的村民集体是自治性组织,村委会是自治的核心机构;农民之间合作经营,就形成了经营性质的农民集体。在这样的解释中,消除了遮蔽在“农民”身上的身份区隔,回归了宪法文本的规范要求,从而确立了农民的主体地位。既然将具有农民身份的依据回溯到宪法规定的公民平等地位,那么,农村居民的构成也会发生规范上与逻辑上的变化,这种变化的核心就是打破了城乡壁垒,从而为其他群体成员下乡生活做村民或做农民提供了宪法依据及可能性。以公民权利为基础,就产生了两个“集体”,即村民集体和农民集体。这两个“集体”的共同之处是,集体的产生是基于自主选择,这当然是规范上的解释,在实际生活中,居住在乡村的人可能已有数代,并且可能还要继续居住在乡村,对“数代居住”可以用传统的眼光来解释,而对“继续居住”则需要一种宪法的视角,即这是一种选择的结果。另外需要作出重点解释的是,在传统眼光和宪法视角之间,存在着一个“宪法开端”,即“数代居住”的农民享有平等的社会福利待遇。自享有平等福利待遇始,土地等资源就不再承担社会保障功能,也就是说,若在农村取得诸如宅基地、承包地,就要采取民法方式,当然,民法方式对之前的状况不具有溯及力。虽然土地等资源不再担负着社会保障之责,但仍然是中国社会的整体保障,为了整体中国的安全(比如粮食安全)而发挥着“蓄水池”和“稳定器”的作用。两者的区别之一在于:村民集体是社区性概念,关涉到中国农村区域的治理体制,按照宪法规定,农村基层社区实行自治,自治的组织架构是村民委员会和村民代表大会及村民大会;农民集体是职业合作概念,涉及农业经营的机制问题。在这一意义上,农民集体建立的基本目的就是农业经营,农业经营的制度保障是村民集体共有;农民集体的切实运作需要一定的组织化,而农村集体经济组织就是农民集体的组织化表达。两者的区别之二在于:村民集体是农村土地等资源的所有者,享有对土地等资源的处分和收益权能,体现的是社会主义公有制的宪法要求;农民集体对土地等资源享有占有、使用、收益和民法范围内的处分权能,体现的是社会主义市场经济的宪法要求;村民集体掌控的资金等资源旨在为了提供公共物品,村民则“人人有份”,农民集体可以实行股份合作、按股取利。两者的功能关联在于:村民集体权利是农民集体权利的规范来源;村民集体对农村的自主规划、对农民集体具有约束力,农民集体向村民集体缴纳的资源使用费等是自治的资源保障;村民集体和农民集体应该是合作关系,这种合作既是公法与私法的合作,也是社会主义市场经济规范内涵的微观体现。

对农民和农民集体宪法内涵在两个层面和二元角度的开掘,在规范逻辑上得出了不同的结论,依此对农村集体经济组织的宪法内涵也作出了二元性阐明。在学术主张上,笔者选择了基于高级法秩序而得出的结论,同时,对“农民”“农民集体”和“农村集体经济组织”的宪法内涵也作出了符合“党的领导、人民当家作主和依法治国相统一”这一时代要求的解释。这些解释结论不仅具有宪法释义学的意义,而且对相关问题的解决也具有一定的视角上的启发性和制度实践意义。

学界曾经对在农村土地征收过程中土地的“涨价”或“溢价”归属问题展开过争论(1)对学术争论的总结及评价,可参见程雪阳:《中国地权制度的反思与变革》,上海三联书店，2018年版,第102-112页。,主要观点无非是“归公”与“归私”两种。问题是,“公”与“私”是判断涨价归属的宪法与法律标准吗?现行宪法对社会主义公共财产和私人财产权都给予了保护,同时宪法规定显示出来的并不是“归公”或“归私”的单一选择倾向,而是应该归属于“权利人”。在存在两个以上的权利人时,困难之处是确定利益分割的比例或标准。尽管存在着困难,但这种困难不再是定性的问题,而是转换为定量的问题。恰恰因为是定量的问题,一方面需要村民集体与使用权人作出预防性约定,另一方面在发生纠纷时则需要法官作出符合“法律规定、法理、利益平衡和价值导向”的司法判决。所以,土地涨价归属问题主要不是抽象的理论问题,而是宪法与法律的解释及适用问题。

与此有所关联的问题是,土地被征收后的补偿款如何分配的问题。在福建省福州市中级人民法院(2017)民事判决(闽01民终2767号)中,体现出如下裁判要旨:

外嫁女的集体组织成员资格的判断,以及能否因此享受与其他村民同等待遇,获得征地补偿款,应以户籍为基本原则,同时以是否形成较为固定的生产、生活为条件进行充分考虑,也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农村的基本生活保障功能等因素综合认定。本案中的林某虽于2009年已经出嫁,但其并未将户口迁出,亦未取得其夫家的村民资格或享受到相关权益。且2011年林某离婚后回到娘家并长期生活,获得相应选民资格,缴纳相应农村医保,可以说林某与娘家集体经济组织之间形成较为固定的生产和生活关系,故林某应认定为该集体经济组织成员并享有与其他村民同等分配权。

在中华人民共和国最高人民法院行政裁定书(2021最高法行申2117号)中,体现着“户口虽迁入农村,但未经农村集体经济组织民主议定程序接纳,仍不属于集体经济组织成员”这样的裁判要旨。具体裁判理由是:

金某宜2008年出生时随父亲金某兵将户籍登记在安徽省定远县,2017年6月以未成年人投靠其母的名义将户口迁入陈家坪组。金某宜以其属于陈家坪组集体经济组织成员为由提起本案诉讼,要求望城区政府、望城分局对其进行补偿安置,但未提交陈家坪组通过民主议定程序接纳其为集体经济组织成员的证据。一、二审法院以金某宜提供的证据不足以证明其与陈家坪组建立起相对稳定的生产生活联系或依赖该组土地作为其生活基本保障为由,未支持其要求补偿安置的请求,符合法律规定。

两相对照，很容易发现两份司法裁决理由的不同:福州市中级人民法院依据户籍判定了外嫁女属于本地农村集体经济组织成员;最高人民法院则否定了户口的法律意义,户口即或有法律意义,还要有“农村集体经济组织民主议定程序接纳”这一法律事实的辅助。为什么会存在如此大的反差?核心原因是认定农村集体经济组织成员的标准存在着偏差。在福州市中级人民法院的认定标准中包含着浓重的身份因素,即只要是本村村民就是农村集体经济组织成员;在最高人民法院的认定标准中则强调了农村集体经济组织的独立作用。孰是孰非,牵扯到了太多的历史因素,笔者并不想作纵向的历史考察,而只是试图应用关于农民、农民集体和农村集体经济组织宪法内涵的解释结论,对此问题作出模拟性质的应用与解析。

无论是对因征地而产生的涨价归属,还是征地补偿的分配、与农民有关的福利分享,如果参考“宪法开端”之后所发生的权利与义务关系的变化,这些“问题”也许不再成为问题,而是乡村治理中的日常现象。农村户口只能成为证明具有村民资格的法律事实,而从宪法发展的角度看,在一定时间范围内居住生活在乡村则是具有村民资格的自然事实。村民资格不是获得农村集体经济组织成员资格的法律事实,具有农村集体经济组织成员资格的法律事实只能是通过特定方式从事农业合作经营,即某种民商事法律事实是获得农村集体经济组织成员资格的条件。村民集体所掌握的资源(比如土地涨价与征地补偿所得)既可以用来提供公共物品,比如道路建设、农业基础设施改造,也可以分配到个体村民,但遵循的原则是“人人有份”。对于公共物品来说,村民人人均可使用,但不能量化切割;相对于可量化分配部分,则份额人人均等。只有具有农村集体经济组织成员资格,才有权对经营成果进行分配,分配的标准或是约定或是法定。如果村民资格和农村集体经济组织成员资格集于一身,则应按照相应资格独立地请求权益享有和量化分配,不可混而统之。

农村集体经济组织存在于由村民集体与村民委员会、农民与农村集体经济组织、农村基层党组织、地方政府等主体构成的体制框架之中。若要使拟立的农村集体经济组织法具有实效,就需要首先明晰各主体之间的权利(力)义务关系,就需要在体制之中确立彼此关联的规范机制。这样,才能为立法活动提供一种整全性的规范视野。

基于根本法秩序的基本要求,党组织应担负组织村民、提升村民集体自组织能力的宪法重任。正如习近平总书记所指出的:“我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后的最大危险是脱离群众。毛泽东同志说:‘我们共产党人好比种子,人民好比土地,我们到了一个地方,就要同那里的人民结合起来,在人民中间生根,开花。’要把群众观点、群众路线深深根植于全党同志思想中,真正落实到每个党员行动上,下最大力气解决党内存在的问题特别是人民群众不满意的问题,使我们党永远赢得人民群众信任和拥护。”[13]63村民集体的自治能力在宏观上是社会主义公有制得以维系的关键和保障,在微观上则是集体所有权得到规范行使的支点和保证。

基于高级法秩序的规范要求,地方政府为农民借助农村集体经济组织的主体形式经营农业提供规范性支持,从而为激发农村经济活力创造条件。农民职业的自由选择和农村集体经济组织的规范设立,既是沟通城乡、实现城乡一体化的有力举措,也是塑造适格经营主体的有效途径。

基于根本法和高级法的双重要求,党的基层组织和地方政府应该围绕自身的宪法职责展开符合宪法与法律要求的行动,从而搭建起既能维护村民集体所有制又能保障公民自由的合作框架。实际上,这种合作框架在宪制层面是国体之本,也是在宪法层面宪法实施之根。

在“党的基层组织←→村民集体及村委会、党的基层组织←→地方政府(广义)和地方政府(广义)←→农民及农村集体经济组织”(该←→符号意指良性互动)体制下,村民集体及村委会和农民及农村集体经济组织才能形成良好的规范链接,也能为农村集体经济组织的运行提供规范的机制保证。只有这样的体制与机制,才能保证农村集体经济组织法的立法活动有质量地进行,最终才能够制定出符合中国宪法秩序要求且有实效的法律。