中美自然资源管理模式分析及其可持续发展启示

■ 王春娟/陈建均/刘大海/孙开心

（1.自然资源部第一海洋研究所，山东 青岛 266061；
2.教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院，山东 青岛 266100；
3.中国海洋大学，山东 青岛 266100）

自然资源指在一定时间、地点和条件下，能够产生经济价值的，以提高人类当前和未来福利的自然条件和环境。这是联合国环境规划署对自然资源的定义。实际上，自然资源是动态的，它能够为人类提供生存、发展和享受的物质与空间。自然资源的保护、维持、改善和有序开发利用对全球生态系统意义重大。长期以来，我国自然资源管理体制采用中央与地方分级、分部门管理的传统模式，存在条块分割管理问题[1]。自然资源管理部门和环境保护部门在自然资源开发利用、环境保护及规划、标准制定、监管和实施上职能重叠交叉，难以实现清晰的分类管理。各部门根据自身的管理职责落实具体的自然资源管理措施时，难免会因为协调机制不够健全而造成管理的碎片化问题，割裂自然资源之间的有机联系，且难以避免生态的系统性破坏。

相较而言，美国对自然资源的综合管理已有百年历史，并不断对自然资源管理模式进行改进，其管理经验对我国自然资源管理有一定的借鉴意义。因此，本文将我国自然资源部和美国自然资源主要管理部门——内政部（U.S. Department of the Interior，DOI）的管理模式进行比较分析，研究美国内政部2014—2023财年部门预算变化趋势及2023财年优先事项，分析其自然资源管理工作重心的调整，探讨美国自然资源管理模式和政策导向对我国的启示，为我国自然资源管理工作提供参考。

1.1 管理结构与职责

我国自然资源管理涉及自然资源部、生态环境部、水利部等多个部门。生态环境部主要负责生态环境保护和建设及污染防治，推进美丽中国建设；
水利部主要负责水资源相关事项；
自然资源部主要负责对我国自然资源进行系统、全面管理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，同时，还包括实施自然资源基础调查、专项调查和监测，制定自然资源调查监测评价的指标体系和统计标准并进行调查监测评价，拟订自然资源和国土空间规划及相关法律法规草案进行监督等职责[2]。

美国自然资源管理涉及内政部、农业部、陆军工程兵团、商务部等部门。其中农业部涉及自然资源的机构有国家自然资源保护局和林业局。国家自然资源保护局是自然资源保护的领袖角色，激励人们关注生态保护；
林业局重点指导林业研究、管理和保护[3]；
陆军工程兵团负责规划、设计、建设、运营和管理水资源及相应的土建工程和相关防灾响应；
商务部下属国家海洋渔业服务部门负责渔业和濒危动物管理的相关问题[4]。但自然资源管理职能中涉及资源最多、管理范围最广的部门是内政部。美国内政部成立于1849年，主要负责管理公共土地、矿产资源、海洋能源、国家公园、鱼类及野生动物等诸多自然资源[5]。内政部从美国人民的利益出发，保护和管理国家的自然资源和文化遗产，提供关于自然资源和自然灾害的科学信息，为美国人民创造户外娱乐机会，并履行国家对美国印第安人、阿拉斯加土著人和附属岛屿社区的信托责任。同时，内政部与农业部的林业局分担森林、矿产、牧场和荒地火灾管理的责任，与陆军工程兵团分担水资源管理和水力发电的责任，与商务部国家海洋渔业局分担渔业和濒危物种管理的责任，与地方政府分担土地利用规划的责任[5]。在管理过程中，为应对全球气候变化与经济形势变化，内政部不断调整预算，导向政策不断变化。

1.2 部门机构

中国自然资源部是国务院的组成部门，下设国家林业和草原局、中国地质调查局等2个局，27个内设机构，16个派出机构及47个直属单位（图1）。国家林业和草原局负责我国森林、草原、湿地和各类自然保护地的管理，荒漠化防治工作，以及落实综合防灾减灾规划相关要求，下设17个内设机构、15个派出单位和33个直属单位。中国地质调查局根据国家国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务，下设10个内设机构和43个直属单位。自然资源部内设机构包括办公厅、综合司等，分别负责机关正常运转、起草重要文件等工作。自然资源部派出机构包括国家自然资源督察北京局、自然资源部北海局等，主要负责不同地区的自然资源规划、管理和督察。自然资源部直属单位包括规划院、经济研究院等，主要支撑自然资源部对自然资源管理的不同需求。

图1 自然资源部组织架构

表1 中国自然资源部与美国内政部职能对比

美国内政部（DOI）由内政部长统一管理，下设11个局和若干办公室，按照管辖事务的不同设有5位助理副部长，具体如图2所示。11个局名称及其职责如下：土地管理局（Bureau of Land Management，BLM），负责管理面积近2.5亿英亩的公共土地及7亿英亩的地下矿藏；
国家公园管理局(National Park Service，NPS)，负责管理417家自然、文化和娱乐场所，超过27000个历史建筑及大量的博物馆收藏和自然文化景观；
地面采矿复垦和执行办公室(Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，OSMRE)，负责制定全国性计划以管理露天煤矿开采对于环境的影响，同时也负责权衡国家对煤炭生产的需求与环境保护之间的平衡；
海洋能源管理局(Bureau of Ocean Energy Management，BOEM)，负责管理国家海上资源，同时监督外大陆架能源和海洋矿产开发；
美国地质调查局(U.S.Geological Survey，USGS)，负责提供有关自然灾害、自然资源，以及气候和土地利用变化的有关信息；
鱼类和野生动物局(Fish and Wildlife Service，FWS)，负责管理国家野生动物保护区的土地和水域，保护候鸟、濒危物种及某些海洋哺乳类动物，管理国家鱼类保育系统以保护和恢复本国渔业；
安全和环境执法局(Bureau of Safety and Environmental Enforcement，BSEE)，主要职责是确保外大陆架能源生产的安全性，管理防范石油泄漏同时检查和分析设备故障问题，管理监督、实施执法方案；
垦务局(Bureau of Reclamation，BOR)是管理和保护水资源的机构，负责为超过3100万人供水，为1000万英亩的农田提供灌溉用水，管理水库的建造，是全球最大的水资源供应商同时也是美国第二大水力发电部门。2020年10月1日，美国设立信托基金管理局行使信托职能。其中，印第安事务局、印第安教育局和信托基金管理局主要负责处理印第安原住民事务，履行对其信托责任。同时还设有秘书办公室、政策管理和预算办公室、律师办公室、监察长办公室、首席信息官办公室、美国印第安人特别受托管理人办公室和生活管理办公室，负责综合协调处理各项事务。

图2 DOI组织架构

在部门机构方面，中国自然资源部和美国内政部都是集自然资源实务管理和公共服务为一体，管理职责包括煤炭、天然气、油田、森林、畜牧、濒危动物保护等方面。两者下属各个分局各司其职，分工明确。中国自然资源部下设国家林业和草森林和草原方中可以看出我程度。同时，区域层面管理职责。自然资源部派出机构主要分为三类：第一类为国家自然资源督察分局，主要负责对重点地区的自然资源开发、生态保护等工作进行监管和监督[6]；
第二类为测绘地理信息局，主要承担部署的国土空间规划实施情况监测并提供测绘地理信息服务保障等工作；
第三类为自然资源部北（南/东）海局，承担海区海洋自然资源监督和管理工作。美国内政部下设土地管理局等11个局，从命名就能看出美国内政部的资源管理工作更加细分，对土地、国家公园、鱼类和野生动物、海洋能源、地质调查等单设机构来管理。并且，美国内政部除了自然资源管理外，还设立印第安事务局、印第安教育局和信托基金管理局来负责国家文化遗产的管理和保护，以及对美国不同民族（如美国印第安人等）相关事项的管理。

2.1 美国内政部预算变化分析

通过对外公布的2014—2023财年预算概况可以发现[7]，美国内政部2014—2023财年的预算整体呈波动上升趋势（表2），其中2023财年预算授权较2022财年上升15%。2023财年预算说明中指出，内政部在应对气候变化中发挥着至关重要的作用，将继续积极应对气候变化带来的挑战。

表2 2014—2023财年DOI预算概况表 单位：万美元

从各直属机构的预算支出变化来看[8]，2014—2020财年美国内政部各下属机构预算未出现较大的结构性变化。2021财年因采取大幅收紧预算减少财政赤字的措施，各直属机构的预算基本均进行了下调，但从2022财年起预算支出有所增加，下属机构如土地管理局的预算增加显著。在拜登政府的领导下，美国内政部自然资源管理政策由原来的以能源独立为目标转变为以应对气候危机、推进清洁能源计划为目标，有利于更好地实现其保护自然资源的使命。

从能源方面预算变化来看，地面采矿复垦和执行办公室、安全和环境执法局的预算有小幅增加，支出侧重点有所转移。其中，地面采矿复垦和执行办公室预算中增加了对环境保护有关的技术培训、援助和转移活动的支出，更多地关注废弃矿山振兴而非开采煤炭。安全和环境执法局也制定预防计划来降低石油泄漏风险，高度重视石油、天然气、可再生能源和矿产资源开发中的环境安全，大力支持可再生能源发展。土地管理局、海洋能源管理局财政预算均有大幅增加，预算支出重点用于清洁能源产能和可再生资源发展，以加快和扩大在公共土地和近海水域的清洁能源部署，应对国内外气候危机。美国地质调查局预算近两年大幅增加，2023财年预算中提出建设气候适应科学中心（Climate Adaptation Science Centers, CASCs），以整合与气候相关的联邦数据、工具和信息，更好地应对气候挑战。国家公园管理局预算支出较上一任政府也有所增加，主要用于恢复河流、野生动物栖息地和受损的资源，加强生物多样性保护，改善户外娱乐环境，以响应“美丽美国”倡议。

2.2 美国内政部2023财年优先事项分析

一是应对气候挑战，增强抵御能力。2023财年，美国内政部预计安排14亿美元预算用于填海造地计划和项目，帮助社区减轻干旱和气候变化的影响；
安排15亿美元预算用于荒野火灾管理，旨在提高消防能力。其中，3.043亿美元用于燃料管理，2050万美元用于烧毁区域的恢复。同时，预算投资49亿美元用于支持内陆地区生态系统的恢复、保护和改善，其中1.742亿美元用于解决物种入侵问题，以使土地、水、生态系统和当地物种生存更加稳定。

二是应对环境和能源挑战，创造就业机会。2023财年，美国内政部在能源方面分别投资5170万美元、770万美元、4970万美元供海洋能源管理局、安全与环境执法局、土地管理局用于可再生能源项目。此外，预算中有4.789亿美元用于石油和天然气项目。其中，2.485亿美元用于安全与环境执法局的安全和环境管理项目，0.636亿美元用于海洋能源管理局的常规能源项目，1.668亿美元用于土地管理局的油气管理项目。同时，2023财年的预算还包括向各州提供3300万美元的援助和支持，6220万美元用于废弃矿山和危险材料管理，2940万美元用于解决阿拉斯加遗留油井，拨款1.15亿美元用于“反洗钱”经济振兴。另外，内政部还在平衡保护和发展方面发挥着关键作用，包括拨款1.528亿美元用于鱼类和野生动物局（Fish and Wildlife Service, FWS）生态服务规划和咨询计划，1230万美元用于FWS候鸟管理计划，并通过项目建设提供就业岗位。

三是推进和整合内部科学建设。为支持各机构应用科学的建设，2023财年，美国内政部预算拨款1.471亿美元用于物种管理和土地管理方面的应用科学，1.247亿美元用于气候适应科学中心（CASC）网络的构建。此外，地质勘探局在应对具有重大社会和环境影响的挑战方面发挥着重要作用。2023财年的预算还包括4790万美元用于生物威胁和入侵物种的研究。

四是加强机构能力建设。2023财年，美国内政部预算投资230万美元用于人力资本计划，2110万美元用于支持内政部的执法工作。同时，为改善数据管理，预算投入230万美元用于建立数据管理计划和企业数据注册表，430万美元用于独立评估基金，5430万美元用于更新和加强内政部的财务和业务管理系统。此外，在执法领域，2023财年预算投入1100万美元用于实施统一的执法记录管理系统(LERMS)，2860万美元用于相关直属机构实现现场通信现代化，利用科技赋能，加强对各机构的软件支持。

3.1 美国自然资源管理政策导向变化

通过预算数据总体情况和趋势变化分析，以及内政部2023财年优先事项可以看出，特朗普政府和拜登政府的分歧点主要聚焦于能源气候政策。在特朗普政府任期内[9]，美国自然资源管理以高速开发利用自然资源、保障经济发展为主，聚焦能源优先和国家安全战略。而在拜登政府的领导下，内政部自然资源管理政策将从以能源独立为目标转变为以应对气候危机、实施清洁能源计划为目标，以更好地实现其保护自然资源的使命。政策导向转变主要在于气候、能源和基础设施三方面。

气候政策方面，特朗普执政时期曾禁止使用“气候变化”一词，对气候问题置之不理。而在拜登政府领导下，美国重视气候变化带来的影响，并正视气候挑战。内政部承诺将建立一个平民气候小组，专门致力于保护公共土地、增强社区的适应力以应对气候变化。同时，内政部将综合考虑各方利益主体的关切，以实现2030年之前保护至少30%的公共土地和水域为目标，保护生物多样性，应对气候变化。

能源领域方面，相较于特朗普政府加大油气开发、复兴美国煤炭行业的政策，拜登政府更提倡清洁能源的开发利用[10]。依据拜登政府的清洁能源计划，2023财年内政部各下属机构在清洁能源发电、废弃矿山清理等领域预算支出显著增加，传统能源开发的相关支出相应减少，有助于在公共土地和水域上负责任地发展可再生能源。拜登政府认为，在公共土地和海域上提取化石燃料带来巨大的碳排放，前任政府过度发放油气许可和准许油气租赁的行为严重影响自然资源现状，计划将更多的预算支出投入海上风能，到2025年完成至少16项海上风能设施计划的审查，获取更高水平清洁能源发电能力。

基础设施建设方面，拜登政府坚持科学赋能，坚持各机构科学技术建设，其中特别表现在气候科学和土地管理科学方面。同时，拜登政府也加强机构能力建设，完善基础设施建设，积极推进基础设施运营、维护、更新和现代化发展，通过两党基础设施建设法案获取大额投资，帮助全美各地的社区提高解决相关环境问题的能力。

3.2 美国自然资源管理政策导向对我国的启示

在清洁能源产业布局方面，美国内政部注重气候变化对环境的影响和清洁能源的发展，具体表现为增加公共土地和水域的可再生能源生产，推动新兴海上风电开发，与美国东海岸11个州就加快海上风电场和有关基础设施建设达成合作。从目前我国清洁能源发展情况来看，也需要以可持续发展理念来开发利用自然资源。我国应持续推进可再生能源规模化，将光伏、风电等产业转向海洋，大力推动海洋清洁能源开发[11]。

在自然资源管理科学化方面，美国内政部强调科学手段在国家能源和关键矿产资源保护中的应用，利用现代化基础设施高效地管理自然资源，并通过加强基础设施建设和完善数据管理来促进自然资源管理创新。同时，美国内政部积极投资USGS能源和矿产研究设施建设，旨在打造最先进的基础设施，提升能源研究水平。美国内政部还重视自然资源数据保护和管理，提供地质和地球物理数据数字访问服务。我国自然资源管理工作涉及面广，对管理科学化和创新性要求较高，因此应结合目前实际情况，关注数据和信息之间的关联性，积极推动自然资源数字化管理，整合土地资源、矿产资源、地质环境等数据，构建多主体协同平台，服务国土空间规划、生态修复、自然资源确权登记等工作。

在自然资源要素市场化配置方面，美国构建了清晰的自然资源产权体系，建立起自然资源有偿使用制度，促进自然资源要素市场化配置。美国自然资源产权的获取和交易有偿付费，开采和利用自然资源须持有许可证，自然资源市场交易发展较为完善。这方面为我国自然资源产权制度建设提供了借鉴，我国需要明确自然资源使用责任划分界限，持续推动自然资源资产交易发展[12]，推动建立全国碳排放交易市场，逐步完善自然资源出让、转让的市场交易模式等。

在自然资源管理组织结构方面，美国内政部下设11个局，从命名就能看出每个下属局的职责，细分土地、国家公园等自然资源管理权限。同时，中美两国一致强调机构改革和机构能力建设。对此，我国应不断优化自然资源管理机构的内部结构，调整管理模式以顺应社会发展要求，提高自然资源管理效率。

中美两国自然资源管理机构的管理职能和组织结构体现出各具特色的管理模式。美国内政部管理历史悠久，相关管理经验可供我国借鉴。本文根据2023财年美国内政部预算变化，以及预算变化背后的自然资源管理政策导向变化，总结美国自然资源管理工作对我国的启示，并针对我国自然资源管理存在的问题，从管理理念、发展方向和管理模式等方面提出相关对策。

创新自然资源管理理念，坚持人与自然和谐共生。以习近平生态文明思想为指导，把握其科学内涵，正确处理人与自然和谐共生之间的关系、保护与发展的关系，合理、有序地开发利用保护各种自然资源,充分发挥自然资源的社会、经济、资源和环境效益；
协调、平衡各方面当前和长远利益,妥善处置经济发展与资源节约、生态环境保护之间的矛盾，保障我国经济社会可持续发展。

创新自然资源管理方式，坚持“两手抓”，统筹自然资源开发和保护。坚持环境保护和资源开发“两手抓”。我国自然资源管理以预防和保护为主，在保护的基础上统筹考虑自然资源的资源功能和生态功能，实现自然资源生态效益和经济效益相统一。自然资源资产开发、利用管理目标应当由注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变。

创新自然资源管理模式，构建统一的现代信息化的管理模式。我国应不断加强信息化基础设施建设，利用科技赋能，力求高效率、高质量地管理自然资源。同时，应大力推进自然资源管理模式改革，精简机构设置，明晰各部门职责，加强各机构能力建设，科学优化内部组织结构，实现统一有效的现代化管理，提高我国自然资源管理效率。