堤防工程标准化管理内涵与评价体系框架构建

王 荆，岳瑜素，岳晓娟，陈 恬，汪自力

（1.黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003；
2.水利部堤防安全与病害防治工程技术研究中心，河南 郑州 450003；
3.黄河水利出版社有限责任公司，河南 郑州 450003）

新中国成立以来，我国堤防工程建设取得了丰硕成果，据《2020中国水利统计年鉴》，全国已建成5级以上堤防工程32.8万km，保护耕地4 200万hm2，保护人口6.5亿人［1］。堤防工程作为防洪减灾的重要基础设施，为国民经济和社会稳定提供了重要保障。但是，我国堤防工程类型繁杂、地域分布极不均匀，社会公益性强，各地运行条件存在较大差异，堤身堤基隐患分布随机性强，运行管理水平参差不齐，整体管理基础薄弱、管理方式粗放、管理经费不足［2－3］，工程效益的发挥得不到有效保障，已成为制约水利行业高质量发展的“短板”。

近年来，为响应经济社会高质量发展的时代主题，践行新阶段水利高质量发展的目标任务和实施路径，健全堤防运行管理制度，确保工程安全，有效改变粗放的管理模式，中华人民共和国水利部（以下简称水利部）提出逐步推进堤防工程标准化管理。目前，堤防工程的标准化管理仍在探索阶段，黄河水利委员会最早启动标准化堤防建设，目前已达标1 371 km，提出了“三册一表一台账”的标准化管理模式，形成了抵御黄河洪水的安全保障线［4－5］；
浙江省政府办公厅印发了关于全面推行水利工程标准化管理的意见，坚持政府主导、社会参与的理念［6－7］；
江苏省推行堤防工程精细化管理，建立起涵盖基本情况、管理任务、管理标准、作业指导书、管理制度、考核办法等内容的管理体系［8－9］；
江西省以理清管理事项、明确管理目标、规范管理程序、科学定岗定员、建立激励机制、严格考核评价“六步法”为指导，推行“让标准成为习惯，使习惯符合标准”的堤防标准化管理理念［10－11］。试点地区先行先试积累了丰富经验，但是各地堤防工程标准化管理的实践集中于某一地区、某一阶段，具有明显的地域局限性，全国性、完善的堤防工程标准化管理理论体系尚未形成。

笔者按照归纳总结、探索创新、放眼全国的整体理念，阐述堤防工程标准化管理内涵，以四元结构理论剖析堤防工程运行管理全周期工作要素，基于层次分析法，以工程安全为底线、以提升能力为目标初步构建堤防工程标准化管理评价体系，为新时期堤防工程运行管理高质量发展提供科学合理的理论依据和切实可行的对策建议。

2.1 标准化管理

标准，就是以维持特定工作范畴秩序为目标，通过各个方面的科学技术和实践经验达到协调统一，针对具体对象制定出各方认同并可长期遵循、反复利用的准则和依据。标准化，是为了维护特定范围内规则秩序，制定标准、实施标准并且不断修订完善标准的过程。标准化管理，是为实现规范并不断优化一项具体工作任务，提升工作能力和服务质量，对制定标准、实施标准和完善标准实行全过程监管，并形成一套系统的、完整的工作体系［12］。

标准化管理是一个行业针对一项长期性工作提高绩效的重要抓手之一，一些国家甚至将标准化管理提升到国家战略高度［13］。2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，提出标准化工作是推进新时代高质量发展的基础，其在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着引领性作用。

2.2 堤防工程管理

堤防工程是一个广义的概念，包括堤防本身以及堤岸防护工程、穿堤建筑物、生物防护工程、相关管理设施等。堤防断面一般呈梯形，断面尺寸应达到设计或验收要求，堤顶、堤肩完整平顺，堤坡无明显裂缝、凹陷，草皮整齐，无高秆杂草，排水设施齐全，排水畅通。堤防道路应完整、平坦，满足防汛抢险通车要求，堤岸防护工程应无明显缺损、坍塌、松动，穿堤建筑物堤段应无明显沉降、裂缝、空隙。

根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法规及行业政策要求，已建成运行的堤防工程需要按规定开展网络信息登记，排查险工险段并落实度汛措施和应急处置方案。汛前汛期需准备物资、巡查值守，出现险情组织应急抢险，对于尚存隐患的险工险段及时排查治理，按要求划定工程管理与保护范围，对涉河建设项目与活动加强监管，河道行洪受阻及时采取措施，做好隐患排查、安全生产等工作。

《堤防工程管理设计规范》《堤防工程养护修理规程》等规范规程中，要求堤防工程管理单位按规定开展经常检查、定期检查和特别检查工作，记录规范，处理及时。按规定开展维修养护，制订计划，实施规范，记录完整。对重要堤段、重点部位按规定开展河势观测与安全监测，在害堤动物活动区有效开展防治措施，有供排水需求的堤段做好调度工作，应用信息化平台加强管理信息化建设，实现工程信息、检查监测、应急处置等动态管理。

《水利工程管理体制改革实施意见》《加快推进新时代水利现代化的指导意见》等文件中提出，工程管理单位应建立管理科学、经营规范的运行机制，建立市场化、专业化和社会化的维修养护体系，完善各项规章制度，合理设置人员岗位。运行管理经费和工程维修养护经费及时到位，人员工资足额兑现，满足工程管护需要，财务管理规范。

按照水利部《关于大力推进智慧水利建设的指导意见》《智慧水利建设顶层设计》《“十四五”智慧水利建设规划》等文件部署，应基于已有相关应用系统，建立工程信息管理平台，实现信息融合共享、互联互通。工程设施全面智能化改造，针对大江大河1级堤防及险工险段所在2级以上堤防，实现穿堤建筑物视频监测、险工险段渗流渗压监测及视频监测，全面提升安全运行和预警预报水平。

2.3 堤防工程标准化管理内涵

堤防工程标准化管理，就是以保障堤防工程安全运行为底线，以提升工程管理水平高质量发展为目标，结合堤防工程管理实际，加强顶层设计，针对堤防工程实体安全、行业法规要求、日常管护业务、机制体制保障等各项管理工作，制定规则标准，通过各级部门协调实施，规范运行管理和维修养护，以管理保障和信息化建设为手段，指导并监管具体堤防工程标准化管理工作，明确绩效评价办法和奖惩机制，形成一套系统、完整的堤防工程标准化管理体系，促进堤防工程综合功能拓展和效益发挥。

3.1 评价原则

堤防工程标准化管理评价体系要坚持问题导向、安全底线、合法合规、系统科学、持续改进五大原则，五位一体、协同推进。

问题导向是前提，我国堤防工程管理基础整体薄弱，部分险工险段尚未实施达标加固，工程运行管理手段落后，找准问题所在才能“对症下药”；
安全底线是根本，加强堤防工程建设、提高运行管理水平、推进标准化管理各项工作的初衷就是守住安全底线，保证工程安全才能保证人民群众生命财产安全；
合法合规是基础，堤防工程现行行业法规和规程规范是标准化管理的制度基础，制定各项标准时要牢牢遵循法规政策要求；
系统科学是核心，全行业堤防工程评价体系覆盖范围广，涉及各地、各类堤防工程，运行条件复杂，管理要素多样，系统科学是全面推行评价体系的核心；
持续改进是保障，从辩证法的角度看，任何事物都是持续变化动态发展的，评价体系要根据国家形势、行业规划、工程任务等因素的发展变化持续改进、长效推进。

3.2 评价要素

堤防工程标准化管理对象既包括堤防工程本身，也包括工程管理单位的管理行为。因此，评价要素一方面要体现工程实体运行情况，另一方面体现管理主体各项管理行为的规范程度。以保障工程安全为底线，实现工程状况良好、运行正常，需要工程管理单位做到安全管理全面到位、运行管护有序规范、管理保障及时有力和信息化建设功能完善，据此建立以安全管理、运行管护、管理保障、信息化建设4个管理行为维度和1个工程状况维度组成的五元结构模型，如图1所示。确保工程状况良好、实体安全是首要任务，也是最终目标，加强安全管理是重点环节，规范运行管护是主要途径，落实管理保障是根本保证，提升信息化建设是重要手段，五元结构彼此依存、交叉又相互制约，只有当每个元素都达标时才能保证结构的稳定。

图1 堤防工程标准化管理五元结构模型

3.3 评价指标

开展评价的关键在于选取科学合理的评价指标体系，即将抽象的评价对象按其结构分布、管理要求、业务类型、保障要素等属性进行分解，形成可操作的具体指标，并赋予相应权重。基于堤防工程标准化管理评价要素的五元结构，采用层次分析法，将评价指标构成要素分为工程状况、安全管理、运行管护、管理保障和信息化建设5个一级评价指标。根据工程实体部位及建筑物组成、法律法规要求的安全管理项目、规程规范明确的运行管护行为、执行政策所需的相关保障措施、高质量发展提出的信息化建设内容，将5个一级评价指标细分为34个二级评价指标，如图2所示。

图2 堤防工程标准化管理评价指标体系

3.4 评价方法

由于评价指标数量较多，分类较细，因此评价时采用千分制评分法。为体现工程的综合管理水平，防止工程存在明显薄弱环节，一级评价指标中的工程状况、安全管理、运行管护、管理保障4项的单项总分不得低于其满分的85%。因此，堤防工程标准化管理评价是通过设置千分制总分数线和一级评价指标分数线，实现科学、合理的综合评价。

评价体系的核心是评价指标的权重设置，堤防工程标准化管理评价指标体系的权重研究采用科学实用的德尔菲法。项目组多次组织业内专家就评价指标的权重分配进行研讨，建立了德尔菲法模型。经过权重研究，赋予安全管理340分、占比最高，工程状况240分、占比次之，体现了安全管理底线，突显了工程实体的重要性。二级评价指标平均分值29.4分，最高分50分，最低分15分，标准差为11.6，变异系数为37.6%。整体看，评价指标的选取与分值分配（见表1）较为合理，堤防工程标准化管理评价指标体系具有科学性和可操作性。

表1 堤防工程标准化管理评价指标的选取及分值分配

续表1

今后一段时间，高质量发展成为我国经济社会发展的主题，水利部将新阶段水利工作的主题定为推动高质量发展，明确了新阶段水利高质量发展的目标、任务和实施路径，提出健全水利工程安全保护制度的要求，确保水利工程运行安全。对于堤防工程，加快推进标准化管理，科学实施标准化管理评价，有效改变粗放的管理模式，是保障堤防工程安全的必然要求，在防洪功能基础上兼顾交通、生态、环保、景观等功能的扩展与提升，对推动新阶段堤防工程运行管理高质量发展具有重要意义。

建议做好顶层设计，细化堤防工程标准化管理相关要求，在“十四五”期间，通过全面推进堤防工程标准化管理，切实提高堤防工程运行管理水平，牢牢守住工程安全底线，及时消除重大安全隐患，力争3级以上堤防全面实现标准化管理。