长三角一体化背景下盐沪产业联动模式与路径研究

马随随

(盐城师范学院 城市与规划学院，江苏 盐城 224007)

作为我国东部沿海重要的产业人口集聚中心，长江三角洲以占不足全国4%的国土面积承载了占全国16%的常住人口，2019年创造了占全国近25%的经济总量，为全国经济发展作出了重要贡献。随着经济全球化步伐的稳步迈进及长江三角洲辐射带动能力的不断增强，提高城市间产业联动发展水平、构建经济一体化发展新格局，成为长江三角洲地区提升自身综合实力、主动应对外部环境冲击的客观要求和必然选择。盐城市是长三角北翼重要的沿海城市，与上海已构筑了较牢固的产业合作基础，形成了丰富的产业合作经验。在长三角区域一体化及江苏沿海开发两大战略的双重引导下，应进一步加大盐城接轨上海力度、理顺两地产业联动机制，有力助推盐城市快速融入长三角，提升盐城经济发展层次与质量。

(一)产业联动内涵

随着不同层级、不同类型区域间经济社会联系的日趋频繁和不断深入，单体企业之间“点对点”的竞合局面正趋于淡化，以整条产业链为对象的区域产业联动发展已逐渐成为优化地区产业结构、增强区域可持续发展能力的重要途径。产业联动不同于简单的产业转移，它更多地强调产业联系基础之上的错位发展和互动融合。它是在企业、社会组织及政府部门等诸多主体共同参与下，将位于产业链或价值链不同环节而又具有一定关联的经济组织联系在一起建立产业协同网络的过程[1-3]。产业间的产品与经济技术联系及由此形成的各种投入产出关系则分别是这种协同网络运行的内在动因及外在表现[4]。

(二)产业联动条件

1.产业关联度为产业联动提供基础支撑

产业关联是产业间以物质流为核心的有形关联和以信息流、技术流等为主体的无形关联的总称，产业关联度则集中体现了这一“流空间”的稳固程度及运行强度[5]。由于各地区资源禀赋、交通区位及社会观念等方面的差异，不同地区经济社会发展不可避免地表现出非均衡性特征，产业作为地区经济社会运行的基础和核心，其专业化分工格局也随之形成。但这种分工并非孤立与静止的，它是在比较优势引导下形成的分工明确而又环环相扣的地域分工体系，由于专业化分工而形成的产业级差与互补，为各类要素跨区域流动及相关产业的跨区域联动提供了基础和动力。

2.区域通达度为产业联动提供空间引导

由产业级差和互补形成的产业关联是产业联动发展的必要条件而非充分必要条件，没有便捷、顺畅的空间通道来支撑和引导自然资源、资本、技术、劳动力等生产要素的跨区域流动和重组，新的生产力便难以形成，产业联动发展更是无从谈起。因此，生产要素能否在不同地区之间流动以及流动的自由程度大小，直接决定着产业联动局面能否形成及其效益的高低。区域通达度包括有形的交通运输连接和无形的社会文化融合两个方面。其中，交通运输系统的建设与完善是降低区域联系成本、深化区域产业联动层次的基础，社会文化环境的相似性与融合性则在地缘相近的基础上增加了血缘相亲，能够为信息共享和技术创新合作提供良好的环境氛围，二者相辅相成，有助于从空间和情感两个层面构建区域间互动发展平台[6-7]。

3.政策衔接度为产业联动提供制度保障

制度政策是基于区域特性和区域差异而制定的用以调控区内经济社会运行状态和协调区域间关系的一系列政策之和，以产业专门化分工及产业网络构建为基准的政策体系的制定及制度环境的塑造，是地区间产业联动发展的重要保障[8]。相关地方政府应当以地区产业部门类型及区域间产业联动模式等为基准，从整体上制定涵盖产业、土地、税收及利益分配等方面的政策体系，并通过设置职能明确、管治有力的管理机构，创新区域间互动机制，为开放、透明、一体化市场环境的塑造提供支撑。

(三)产业联动模式

产业联动模式是地区间产业关联与融合发展的各类方式、方法的综合与升华，是具有普遍适用价值的经验总结，从不同角度出发，区域间产业联动模式可以划分成不同类型[9](表1)。任何区域产业联动发展都是多种模式相互交叉、多维复合的结果。其中，按照产业联动形式与按照产业联动目标划分的模式之间具有一定的对应性，同时其各自内部模式之间也具有很强的由低级向高级演化过程中的复合性。从产业联动推动主体来看，政府和产业部门只具有作用力的相对大小，而无任何一方的绝对缺失。因此，在探讨与选择产业联动模式时，既要满足现阶段本区域产业发展的需要，更要重视弹性空间的塑造，为地区产业联动动态化、高级化发展提供适时引导和支撑。

表1 区域产业联动模式划分

盐城市地处长江三角洲北翼，东濒黄海，是江苏省面积最大的地级市，全市下辖一市三区五县以及盐南高新区、盐城国家级经济开发区。2019年盐城市土地总面积16 931平方千米，其中沿海滩涂面积4 553平方千米，约占江苏省沿海滩涂面积的70%；
年末总人口达820.69万人，居江苏省第二位；
海岸线长582公里，占全省海岸线总长度的61%，地区得天独厚的土地、劳动力、海洋、滩涂资源优势，以及长三角一体化和江苏沿海开发两大战略的叠加优势，为盐城市经济社会发展提供了有力支撑。近年来，以加快建设长三角北翼产业高地为目标，盐城市正主动积极推进自身与上海、常州等长三角主要中心城市的联系，随着时速350公里的盐通高铁建成通车，盐城将全面融入上海“一小时经济圈”，在促进城市间合作和长三角一体化建设方面取得了一定的成绩。

图1 盐城市区位图 图2 2019年盐城市工业总产值排名前十的制造业

(一)盐城产业发展概况

在长三角一体化、苏北大发展及沿海大开发等战略的推动下，近年来盐城市经济社会发展一直保持良好势头，城市面貌日新月异。在产业发展方面，以省级开发区为载体，盐城市明确了建设汽车城、现代轻纺基地、绿色食品基地的发展方向，正努力加快发展汽车、新能源、电子信息和钢铁等优势产业，扩大产业规模，提高产业层次。盐城在金属制品、汽车制造、电气机械和器材制造、农副食品加工、通用设备制造等行业逐步具备较强的发展实力，为新型工业化奠定了扎实基础。

从主要产业部门的空间分布情况看，金属制品业主要分布于市区、响水县、东台市和建湖县；
汽车制造业主要集中在盐城市区尤其是经济开发区范围内；
电气机械和器材制造业集中分布于市区、阜宁县和射阳县；
农副食品加工业和纺织业空间分布格局相似，主要分布在农业生产条件较好且农产品品牌化发展良好的大丰区、射阳县和东台市；
通用设备制造业主要以市区为中心，在建湖县、东台市两地也有一定分布；
非金属矿物制品产业在市区、阜宁县和东台市等地均有布局；
金属冶炼产业则主要分布于市区、阜宁县和东台市；
计算机、通信产业以市辖区为发展重心；
电力、热力生产和供应业主要分布于市区和滨海县。不同产业部门的空间分布差异，体现出盐城市内部各县市经济社会发展的主要支撑力量，一方面有助于促进地区各类要素的合理配置，另一方面也为各县市与外部地区合作发展指明方向，有助于为承接上海等长三角城市产业转移提供良好的产业发展的配套环境与市场条件。

(二)盐沪产业联动条件

1.良好的资源互补条件

上海作为我国经济立体提升、转型发展的先导区以及长三角经济区的核心区，产业结构优化升级已经到了关键时刻，迁出资源占用率高、环境污染大的传统制造业部门，转而依靠外部地区为其提供所需原料，成为上海市经济社会发展的重要思路。随着盐通高铁建成通车，盐城将融入上海“一小时经济圈”，盐城作为江苏沿海的重要节点城市，拥有丰富的土地储备、较低的劳动力成本以及沪苏大丰产业联动集聚区等载体优势，使之成为上海产业转移的主要承接地以及重要的生产资料供应区。同时，上海先进的企业管理经验、现代化的科技与服务业支撑、庞大的资本和市场规模也能够为打破盐城市产业发展瓶颈提供支持。在盐沪产业转移、联动发展的过程中，上海先进制造业企业的技术与管理方式也随之转移、扩散，能够极大推动盐城企业创新管理体制、加快政产学研结合，并最终实现盐城产业高级化发展趋势。由此可见，盐沪产业发展的资源互补性强，两地拥有合作发展经济的内在基础与动力。

2.完善的区际联系通道

依托沿海高速、宁靖盐高速、徐淮盐高速、新长铁路连同即将通车运行的盐通高铁以及南洋机场、大丰港两个国家一类开放口岸，盐城市已经初步形成高速公路、铁路、航空、海运、内河航运五位一体的区域综合交通体系。近年来，随着江苏沿海大开发战略的提出，盐城港口优势进一步凸显，盐城承东启西、连南接北的综合交通枢纽地位更为突出，区位优势将成为盐城在江苏沿海地区无可比拟的竞争优势。此外，盐沪还具有较强的地域根植性，两地合作历史源远流长，人脉关系深厚，存在着长期的地缘与亲缘关系，尤其盐城大丰境内的上海农场、川东农场和海丰农场等三个近50万亩的上海飞地，一直是上海在盐城投资的重点地区，沪苏大丰产业联动集聚区已经成为推进盐沪两地在人才、医疗、教育和科技等方面全方位交流的核心地区。

3.紧密的区际产业关联

产业关联是实现区域间产业联动发展的必要条件，而良好的产业关联度又主要依赖于区域间较适宜的产业级差与互补性[10]。就盐沪两地产业发展现状而言，上海市产业结构总体上明显优于盐城，并且在相关技术研发与转化方面也具有明显的比较优势，两地产业级差的存在为产业跨区域转移、实现区域间产业联动发展提供了充足的空间。从产业部门结构看，现阶段盐城市已经在汽车、纺织、机械装备等产业部门形成了一定的规模与配套能力。而上海制造业主导产业主要包括汽车制造、化工、机械装备、电气机械制造等部门，这些产业与盐城的主要支柱产业具有很强的互补性，这对进一步推进盐沪产业联动的纵深化发展具有重要意义。正是由于如此优越的产业关联条件的存在，盐沪两地企业历来交往频繁且日益紧密。

随着江苏沿海开发战略的提出与发展，盐城海洋产业，如海洋风电、海洋装备制造业、海洋生物医药等新兴产业发展将成为盐城市未来经济发展的重要支撑力量，也能够为上海新兴产业发展提供新的增长点。

4.全面的政策保障机制

盐城是江苏省三沿发展战略及“海上苏东”战略实施的核心地区，是“京沪东线”的重要节点，“北上海经济区”的重要成员。江苏沿海开发上升为国家战略后，国家和江苏省在工业发展布局上对盐城更加重视，盐城经济社会发展迎来了历史性机遇与“黄金发展期”。盐城在区域经济格局中的重要地位日益凸显。

作为苏北地区唯一被纳入长三角经济区发展规划的地级市，加快与长三角地区主要核心城市的互动交流，主动接受上海等核心区的辐射带动，逐渐成为盐城市各级政府关注及相关政策制定的重点方向。江苏省提出以沪苏大丰产业联动集聚区为核心，以盐城各地省级以上开发区与上海开发区共建园区为载体，合力把盐城创建为长三角经济一体化苏沪合作试验区，并以盐城经验为基础，扩展到整个苏北地区与上海深化经济、科技和园区共建等方面的合作。这些政策的制定与实施对推动盐城产业主动融入长三角生产网络、实现盐沪产业联动发展具有重要意义。

(三)盐沪产业联动模式

1.产业联动载体——“南北共建园区”模式

在推进不同地区产业联动发展的过程中，载体建设一直是各级政府和企业部门关注的重点和难点问题。随着飞地经济的兴起以及“产业入园”策略的提出，合作共建产业园区正逐渐成为地方政府推进产业合理、有序转移的重要形式。

目前，盐城市内共有沪盐共建园区12家(表2)。从沪盐共建园区的空间分布上看，盐城市下辖各县区均有共建园区落户建设与发展，基本实现了全覆盖，且这些共建园区均与上海保持着较紧密的经济社会联系。同时，这些产业园区已经形成了较清晰的产业定位，以食品加工、汽车零部件、物流、纺织、机械制造等为代表的传统产业和以电子信息、新能源汽车、新光源和新能源装备制造等为主的现代化产业部门成为园区产业发展的重点和方向。这些产业部门的发展与成熟，一方面依赖盐城市自身资源条件和原有产业基础，另一方面也是上海技术溢出及产业转移带动的结果。

表2 沪盐共建产业园区情况

2.产业联动运行——“垂直分工与水平分工融合”模式

按照产业联动形式的不同可以将产业联动从低级到高级依次划分为基于要素流动、产业转移和区域联盟的三种发展模式。其中，要素流动是区域产业联动发展的基础条件和最原始方式，资源、人口、资金、技术等要素跨区域流动形成的“流空间”的稳固和完善程度决定了区域产业联动的能力和水平；
产业转移是在区域具备了一定的经济实力之后，依托不同地区的比较优势，将产业链不同环节因地制宜地落实到具体地域，并通过产业间的垂直与水平分工推进产业联动，它是要素流动的高级化结果及进一步引导要素流动的重要载体；
产业联盟是产业联动发展的最高级形式，联盟内的企业往往通过紧密的战略利益和合作协议形成长期且稳定的联系，并通过各种要素的共享及成员间的融合，实现整体竞争力的快速提升。与之相对照，盐沪产业联动水平主要停留在要素流动和产业转移阶段。盐城源源不断地向上海供应资源、劳动力及优质农副产品，并积极接受上海人才、技术、资金等要素扶持，进行纺织、机械、轻工等企业的基本技术改造，成为上海重要的农产品供应和工业品加工基地。

3.产业联动目标——“市场与创新双向协同”模式

基于要素流动和产业转移的产业联动模式追求的是通过产业链的关联效应实现一体化的价值链和利益链，以获得稳定且廉价的生产要素供给，降低生产成本，它是区域产业联动目标体系的最低层次和最初动力，也是实现市场一体和区域协同的必经阶段[11]。盐沪产业联动即处于追求生产成本节约和综合效益提升的基础阶段，并表现出向高级目标迈进的发展趋势。盐城市依托自身良好的资源基础和农业发展条件，为上海提供相对廉价的劳动力、自然资源及农副产品等要素，支撑上海经济社会发展，上海则通过产业置换实现自身产业结构高级化，同时通过产业转移和技术外溢推动盐城市传统制造业的更新、改造，一方面节约了盐城市技术研发、引进及投入使用的时间和资金成本，另一方面也有助于盐城市产业综合效益在短时间内获得快速提升。因此，现阶段盐沪产业联动在注重成本节约的同时，生产技术创新以推动产业高级化发展也成为其追求的重要目标。

(一)统筹规划产业联动发展平台

现已存在的诸多共建产业园区实践表明，思路明确的规划能够为园区建设与发展提供坚实基础，因地制宜的科学设计是建设产业园区的根本保证，对于跨区域进行的、涉及多方利益的共建产业园区尤其如此。要更好地实现盐沪产业部门的合理衔接，努力承接大规模、高层次、集群式产业转移，提高产业联动发展综合效益，盐城市理应立足自身资源条件、区位优势及现有产业联动发展基础等，对现有产业合作优势区域进行统一规划设计，通过明确产业联动发展区域重心、产业重点及创新模式等，积极培育盐沪产业联动发展平台。首先，在空间上明确以沪苏两地首个省级政府层面合作共建园区——沪苏大丰产业联动集聚区为主要载体的联动发展框架结构，加快上海驻丰农场的综合开发及共建产业园区的进一步建设与发展；
其次，以此空间框架为基础，依托原有盐沪产业合作基础，以立体提升、错位发展等为出发点，对共建产业园区的产业部门结构、空间布局及发展重点进行更加细致的梳理和分析，相关开发园区结合区位优势和自身特点，围绕构建现代产业体系，做好整体规划，明确发展方向、战略定位、空间布局和配套设施，推动园区产业准确定位，为进行合作共建园区奠定基础。从区内和区外、现状和未来综合考虑的角度，合理选择不同产业园区的主导产业、关联产业及基础服务产业，最终实现园区主导、方向明确、产业错位的产业合作示范区。

(二)优化创新产业联动发展机制

现阶段盐沪产业联动呈现出以共建产业园区为主要载体、以产业转移为主要方式、以成本节约为主要目标、以政府推动为主要动力等特征，而这些外在特征的形成与发展，均有其独特、复杂、系统化的内在运行机制作为支撑。因此，以现有发展框架为基础，进一步完善产业联动发展机制，成为进一步推进盐沪产业联动宽领域、纵深化发展的客观要求和必然选择。

图3 盐沪产业联动机制优化思路

就盐沪产业联动发展而言，应重点从产业园区开发机制、产业引进机制和管理机制等三方面着手。首先，在产业园区开发方面，两地政府应积极为产业园区开发建设提供宽松的土地政策环境，同时因地制宜地将园中园模式、共管园模式、项目合作模式和托管园模式等融入到原有园区开发建设中去，力求通过不同的开发主体、开发方式和开发目标等的综合作用和相互协调，为盐沪产业联动发展提供更稳固、更具活力的空间载体；
其次，在产业引进方面，应有计划地组织上海先进制造业、生产性服务业及基础设施配套向盐沪共建园区转移，并建立相应的统计、税收及环境污染等指标，解决产业和人才输出地的后顾之忧，同时还要积极创新招商引资模式，可推行对口招商、中介招商、建立招商网络平台和专门招商机构等多种招商联动方式，积极构建社会化、专业化的招商网络；
最后，从共建园区的跨区域性、多部门综合性、多主体参与性等出发，积极推动江苏省和上海市的高层对话，制定出相应的配套发展政策及规划，同时注重以省市县三级联动的方式积极塑造盐沪产业合作的管制主体，并从合作协调机构、具体行政管理机构和投资实体等三个层次细化产业联动发展中的管理模式。

(三)积极推进产业园区分工协作

依托经济发达城市技术、资本和人力资源支撑是各类后发地区经济社会快速发展的共同经验，也是区域间产业联动发展过程的重要体现。但同时，要实现先进技术、高素质人才及产业引入综合效益的最大化，环境适宜、规模合理、组合优良的产业集中区建设起着至关重要的载体作用。因此，要进一步提高盐沪产业合作的综合效益，盐城市应充分发挥其良好的交通区位条件，紧紧依托自身与上海市紧密的经济社会联系，立足现有城镇体系和产业集中区，培育企业集群，为适应承接大规模产业转移做准备，即要在依托城市已有产业基础上，依据产业集聚区主导产业的选择，通过增强产业综合配套能力来有效调整产业结构，促进区域产业合作与联动发展。为此，各共建产业园区的产业规划不仅要符合盐城市产业组团的总体定位，而且其主导产业选择要立足现状、努力革新，明确每个共建产业园区主导产业门类的上限数。争取以确定的主导产业为核心，通过关联产业配套和基础产业支撑，积极塑造产业集群园区，并尽可能保证各主导产业之间保持一定的关联性，形成地区分工明确、均衡协调的产业发展格局。

(四)有序推进基础环境配套建设

要素价格成本的节约是传统产业转移的主要动力和基础目标，但随着产业转移的大规模、集群式发展，实现产业专门化分工及融合互动所需的要素空间配置成本越来越受到重视。要降低要素配置成本，就必须对园区土地综合利用进行统筹安排，完善基础设施配套，高标准、有步骤地推进基础环境配套建设。在土地利用方面，要积极优化土地存量，提高现有土地集约利用水平，充分利用地区原有基础设施并按照实际需要进行适当扩充与改造，减少对土地资源的占用；
同时要科学调整土地增量，建立城乡建设用地增减挂钩机制及完善的土地流转制度，为产业园区规模扩张和集约发展提供充足的空间支撑。此外，就基础设施而言，一方面要加大生产功能配套，按照产业发展目标推进水、电、气等公用服务设施适度超前建设，部分产业专属设施则根据产业布局与发展的需要分批规划建设，并预留适度的调整空间；
另一方面要增强生活功能配套，统一规划、建设居住和商业功能区，尤其应重视医疗、教育、卫生等生活服务设施和金融、保险、律师、信息咨询等以生产为核心的现代服务部门建设，力求全方位满足生产需要。