欧盟新内生发展模式对我国乡村振兴的启示

翟 欢 ，孙丽华

（1.聊城大学法学院，山东 聊城 252000；
2.聊城市东昌府区农业农村局，山东 聊城 252000）

乡村振兴战略是“党的十九大”提出的一项重大战略。“2021年中央一号文件”提出：实现乡村振兴要“深入推进农村改革”，“充分激发农村发展内生动力”。外生动力和内生动力是乡村发展的两大动力来源。在我国农村地区脱贫攻坚工作基本完成，乡村振兴战略全面展开的大背景下，充分发挥乡村振兴的内生动力是巩固脱贫攻坚成果，实现共同富裕的重要手段。但是，这是否表示乡村振兴仅仅依靠内生动力，完全抛弃外生动力？内生动力和外生动力之间的关系怎样，是否存在一定的契合点？对这些问题的思考引导我放眼海外，寻找可资借鉴的模式与经验。“新内生发展模式”是目前欧盟地区乡村发展的主流模式，在理论和实践上都已经比较成熟。

已有研究对欧盟“新内生发展模式”的理论与实践进行概括和分析①杨秀丹，赵延乐：《欧盟农业新内源性发展模式分析及启示》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2013年第6期，第121-124页。②张环宙、黄超超、周永广：《内生式发展模式研究综述》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期，第61-68页。,通过概括欧盟“新内生发展模式”的主要思想研究区域内构建协作优势和协作网络的意义③刘涛、杨韬、海宁·邦贝克：《对欧洲区域内生式发展的思考:在区域内构建协作网络》，《国际城市规划》2014年第4期，第65-71页。，从理论角度研究“新内生发展模式”的内涵④张文明、章志敏：《资源·参与·认同:乡村振兴的内生发展逻辑与路径选择》，《社会科学》2018年第11期，第75-85页。及其与我国乡村振兴战略的契合程度⑤闫宇、汪江华、张玉坤：《新内生式发展理论对我国乡村振兴的启示与拓展研究》，《城市发展研究》2021年第7期，第19-24页。。然而，在我国很多地区，“项目”依然是进行乡村振兴的主要“抓手”，我国乡村振兴的项目运作方式与欧盟“新内生发展模式”下的“项目”存在一定区别和联系。已有成果偏重理论研究，缺乏关于中欧基于乡村发展项目化运作角度的分析与对比。本文从该角度对欧盟“新内生发展模式”的理论和实践进行全面分析，以期为我国乡村振兴的项目化运作提供经验与启示。

20世纪90年代以来，欧盟依托“LEADER计划”，对农村发展的内生和新内生发展模式进行探索。本文首先简述西欧从“外生发展模式”、“内生发展模式”再到“新内生发展模式”的转换，然后通过考察“LEADER计划”中项目的运行对欧盟“新内生发展模式”的内容和特点进行概括，最后，本文结合实际，阐述该发展模式对我国乡村振兴项目化运作的启示与借鉴意义。

西欧是乡村发展理论与实践上的先行者。第二次世界大战之后，西欧的乡村发展历经“外生发展模式”、“内生发展模式”再到“新内生发展模式”的历史转变。

（一）外生和内生发展模式

“外生式发展模式（Exogenous development）”兴起于“二战”后。这种主要由“外生动力（Exogenous dynamics）”驱动的乡村发展模式以自由资本主义为哲学基础，特别注重地域竞争力。农村地区在经济、文化和技术上作为城市中心的附属而存在，其主要职能是为不断扩张的城市人口提供粮食等基本生活资料。该模式的第一阶段，主要的任务是改革农业结构：例如进行土地改革与土壤改良，修建排水与灌溉设施以及建设面向农业的基础设施。第二阶段的重点是在农村地区投资兴业：例如发展旅游业、支持企业在农村地区投资以及建设城市和农村地区之间的交通和通信联系①Gkartzios, Menelaos, and Philip Lowe：Revisiting neo-endogenous rural development, The Routledge companion to rural planning,Routledge, 2019, pp:159-169, pp:159-169.。

“外生发展模式”确实取得了一些成功，农村人口的就业率不断提高，农村地区技术、通信和基础设施水平也得到提升。然而，这一模式也存在不少弊端：首先，“外生发展模式”依赖于外部投资，发展的利润往往是输出的，而不是惠及乡村。其次，该发展模式造成农村地区发展不均衡，位置优越，资源优势明显的地区发展较好，位置偏远，资源禀赋不高的地区变得边缘化、空心化和枯竭化。再次，农民在发展过程中的“非参与性”容易造成发展决策上的“民主危机”②Lowe, Philip, et al: Participation in rural development: a review of European experience, CRE Research Reports, 1998, pp:5-6.。

总的来说，“外生发展模式”具有的以下特点：其一，依赖型发展：依赖持续的补贴和外部机构的政策决定，由外部专家和规划人员设计，本地人没有参与到发展过程中来；
其二，扭曲的发展：资本的逐利性造成该发展模式仅仅推动单一部门、特定地区和某些类型的产业发展，而忽视农村生活的非经济层面建设；
其三，破坏型发展：因为它忽视农村地区的文化和环境差异，容易造成农村地区人口主体身份和文化的迷失③Gkartzios, Menelaos, and Philip Lowe：Revisiting neo-endogenous rural development, The Routledge companion to rural planning,Routledge, 2019, pp:159-169, pp:159-169.。

在反思“外生发展模式”弊端的基础上，西欧国家开始探索乡村的“内生发展模式 （Endogenous Development）”。学术界普遍认为，“内生发展模式”的概念是瑞典Hammarskiöld财团在1975年联合国经济会议上所作《现在怎么办？另一种发展！》（What now？Another development）的报告中提出的。④张环宙、黄超超、周永广：《内生式发展模式研究综述》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期，第61-68页。该模式着眼于区域内部，旨在发现、恢复或创造区域的特性，并从这些特性中寻找可以产生驱动或决定发展的物质、历史或文化资源。⑤Ray C: Endogenous Development in the Era of Re fl exive Modernity, Journal of Rural Studies, 1999, 15(3), pp:257-267.“内生发展模式”依靠地方战略，遵循地方为主的发展理念，依靠地方组织，利用地方资源，让地方来主导整个发展过程。就要取得的效果而言，“内生发展模式”考虑到当地人的“物质、社会和精神福祉”。①Millar D, Apusigah A A , Boonzaaijer C: Endogenous development in Africa revisited: a systematisation of experiences, 2012, p5.

图1：外生式发展和内生式发展比较

内生式发展模式具有以下三个主要特点：其一，在区域框架内设定发展活动；
其二，经济和其他发展活动的设计目的是最大限度地将利益保留在当地，充分开发当地人力和物力资源；
其三，通过关注当地人的需求、能力和观点，将发展置于具体情景之中。②Ray, C: Towards a theory of the dialectic of local rural development within the European Union. Sociologia Ruralis, 1997, 37 (3) ,pp:345-362.

（二）欧盟新内生发展模式

然而，这种区域自给自足的“内生发展模式”遭遇到来自全球化进程了巨大挑战。新兴的全球性现象，如资本积累的部门与空间变化、生态可持续性发展和越来越严重的环境问题、经济的金融化等，使区域的发展面临越来越大的外部压力。在纯粹的“内生发展模式”下，乡村地区很难适应复杂的外部环境变化，需要一定的外力进行支持和干预。于是，“新内生发展（Neo-endogenous development）理论”应运而生。

21世纪初，Ray 提出了“新内生式”这一术语，以描述一种新的农村发展治理视角，这种治理视角根立足当地，但同时具有外向性。该术语描述了超越内生-外生式“二分法”的混合发展模型，并探讨内生动力与更广泛的社会动力之间的互动关系。虽然这种重新配置保持了农村发展基于地方资源和参与的思想，但它进一步明确了纯粹的“内生发展模式”只是一个天真假设。③Georgios C, Nikolaos N, Michalis P: Neo-Endogenous Rural Development: A Path Toward Reviving Rural Europe, Rural Sociology, 2021, 86(4), pp:911-937.“新内生发展模式”的特征在于：国家作为协调者、管理者或推动者，而不是作为提供者和主管者的角色。④Shucksmith M: Disintegrated Rural Development? Neo-endogenous Rural Development, Planning and Place-Shaping in Diffused Power Contexts, Sociologia Ruralis, 2010, 50(1), pp:1-14.在此过程中还要提高社会资本参与，鼓励地方利益相关者和当地人参与决策，加强区域治理。⑤Eugenio Cejudo, Francisco Navarro: Neoendogenous Development in European Rural Areas Results and Lessons: Results and Lessons, Springer, 2020: pp:301-304.在“新内生发展模式”中，“内生”是指沿着“自下而上”轨迹的发展动态，在区域内寻求发展资源和机制。同时，这种“内生”并没有挑战这种“自下而上”动态的完整性，而是协调各种外部动力所扮演的角色。政治行政系统以及其它区域的行动者都被视为农村发展的外部环境的一部分，是区域发展战略的支持者。⑥Ray C: Neo-endogenous rural development in the EU, Handbook of rural studies, 2006, 1，pp: 278-291.

“新内生发展理论”标志着农村发展理论的最新成果，它没有一个明确界定的理论主体，从而为“发展”提供了更灵活的解释框架。“新内生发展理论”不代表任何一种模式，也不包含或许永远也不能形成普遍规则或救济办法，具有高度的包容性。

总体来看，“新内生发展模式”的主要特点包括：其一，多方参与：地方主导但引入多方参与机制来定义地区发展优先事项。其二，农村的连通性和网络建设：地方行动者和地方行动者与外部影响联而形成的网络，国家发挥促进作用。①张文明、章志敏：《资源 ·参与 ·认同:乡村振兴的内生发展逻辑与路径选择》，《社会科学》2018年第11期，第75-85页。其三，社会创新：在农村地区空间规划，能力建设等各个方面靠创新增权赋能。

20世纪90年代以来，欧盟农村发展实践的中心都放在地方行动和新内生发展的路径上，这是一种主要由内生动力驱动，以地方资源为基础，同时注意协调各种动力关系的发展，其中比较典型的是“LEADER计划”。该计划把地方行动战略放在发展进程的核心位置，在公、私和民间机构之间建立伙伴关系。

（一）“LEADER计划”的创建及发展

自1991年始，为了应对“自上而下”的传统农业政策在解决许多农村问题上的失败，欧盟在欧洲地方发展信息协会（AEIDL）②欧洲地方发展信息协会（AEIDL; the European Association for Information on Local Development）成立于1988年，由志同道合的个人创建，他们认为欧洲一体化可以对公民身份和地方社区的可持续发展做出积极贡献。的支持下推出“LEADER计划（The LEADER approach) ”。“LEADER”一词来自法语缩写词liaentre Actions de Développement de l’conomie Rurale，意为“农村经济与发展行动之间的联系”。该计划将农村地方组织和农民视为发展的主动者，通过在公私部门以及民间机构之间建立以地区为基础的地方行动小组（Local Action Groups；
LAG），为农村地区的未来发展作出贡献。地方行动小组是将“LEADER 计划”应用于地区发展的主要工具，直接参与地方战略的制定、实施和资源分配。该计划采取“项目化”的运作方式，在1991-1993年的试验阶段，“LEADER计划”通过4.42亿欧元的资金支持了特定贫困地区的217个地方行动小组项目。在1994-1999年期间，“LEADER II计划”通过17.55亿欧元资金支持了906个地方行动小组项目，但也是针对特定不发达地区。鉴于前两期的良好成效，欧盟于2000-2006年推出“LEADER + 计划”将实施范围扩大到所有类型的农村地区。在第四个资助期（2007-2013年），这一计划更加“主流化”，成为欧盟农村发展政策的一个组成部分，覆盖到所有成员国2416个农村地区。在2014-2020年的资助期内，“LEADER计划”的适用性进一步扩大，融合成为包括农村、渔业和城市地区的“社区主导地方发展（Community-Led Local Development；
CLLD）计划”。③LEADER/CLLD explained:（2018-9-17）[2022-3-15]https://enrd.ec.europa.eu/leader-clld/leader-toolkit/leaderclldexplained_en

该计划旨在支持农村企业创造就业机会，支持农村经济发展。要获得成功，申请项目必须对“LEADER计划”提出的六个国家重点领域中的一个或多个作出贡献：其一，支持提高农场生产力；
其二，支持小微企业和农业多样化经营；
其三，支持发展农村旅游；
其四，支持发展农村公共服务；
其五，支持提高林业生产力；
其六，支持文化和遗产活动的建设和保护活动。

（二）“LEADER计划”的原则和特点

“LEADER计划”具有以下七个特点：自下而上（Top-down)的战略实施路径；
以地区为基础（Areabased）的工作方式；
地方伙伴关系（Local Partnership)；
整合多部门战略；
网络建设；
促进合作；
创新驱动。下图（图2）展示了“LEADER 计划”的七个特点及其逻辑关系。

图2：“LEADER 计划”的七个特点及其逻辑关系

“LEADER计划”通过一种特定的结构化治理机制开展工作，这被称为“地方行动小组”，或称“地方伙伴关系”。地方行动小组由公私及民间部门的利益相关者组成，组成人员要在各部门之间保持平衡，使其既能广泛代表当地利益，又能兼顾该地区不同的社会经济部门的利益关系。在决策层面，任何一个部门的人数都不能占到当地伙伴关系成员的49%以上。地方行动小组通常以非营利组织的形式运行，可以提名一名成员作为机构的负责人。“自下而上”的战略实施路径是“LEADER计划”的核心。当地人是推动区域发展的最好专家。当地社区和地方行动者可以通过集体决策的路径确定符合本地需求、期望和思路的发展战略，使本地人能够掌控地区的未来。在以“地区为基础的工作方式”下，项目资助计划着眼于整个地区的优先事项，而不是具体项目或项目组合。这里的“地区”不以行政区域为限，通常以拥有共同的文化传统、地域特征或共同的需求与期望为特征，是一个规模小、具有同质性、在社会和文化上有凝聚力的自然区域。①区域必须符合主要人口标准（大多数情况下，如欧盟第1303/2013号共同规定条例所述，人口在10000至150000之间），并且可能还需符合其他成员国特定标准。随着战略和伙伴关系的发展，该地区的边界可能会根据发展优先事项和参与人员进行修改。确定了这样一个区域，才能找到地区优势、合理应对本地面临的挑战与机遇，调动地区的内在潜力和资源。

“LEADER 计划”不是一个单一部门发展计划，必须整合多部门行动，建立各个经济、社会、文化、环境治理行动参与者和相关部门之间的联系。“网络建设”是定义何为“ LEADER 计划”以及它是如何工作的核心。“网络建设”需要在欧盟内部团体、区域、政府、组织之间建立联系，以此为平台分享农村发展的经验、成果和技术，克服地方孤立，实现融合发展。在地区层面，地方行动小组本身就是一个地方合作伙伴网络，通过其战略和活动建立地方行动者与发展链上其他行动者之间的联系。在国家层面，成员国通过农村发展计划，建立起了国家农村网络。在欧盟层面，欧洲“LEADER计划农村发展协会（The European LEADER Association for Rural Development；
ELARD）”是一个基于“LEADER计划”的国际非营利性会员组织和合作论坛，成员包括众多地方行动小组代表和许多自愿加入的国家和区域团体代表。“促进合作”是建立网络联系的深化，是指地方行动小组与其它小组，或与其它地区、成员国甚至非欧盟国家的小组开展联合项目。合作项目不仅仅是简单的经验交流，而是要合作建立一个具体的、在一个共同的组织结构下管理的联合项目。目前，“LEADER计划”下的合作项目可以在地方行动小组之间展开，也可以在地方行动小组和其他地方团体之间展开，还可以在成员国之间、成员国和非成员国之间展开。

“创新”是欧盟农村发展政策的一个贯穿各领域的优先事项，要求地方行动小组在规划地方发展战略时考虑到创新。农村地区的创新方式主要包括：学习和采纳其它地区发展的创新创新；
传统知识形式的现代化应用；
或为政策无法解决的农村问题找到新的解决办法等。

（三）“LEADER计划”项目的运行

“LEADER计划”中项目的运行可分为四个阶段：项目准备，项目的评审，项目的资助，项目的监督和评价。

1.项目准备阶段。“LEADER计划”项目的申请阶段是一个通过反复调整组织、区域以及战略的过程。准备工作的第一步是制定初步发展战略，根据当地需求寻找本地发展的优先事项。第二步便是建立初步伙伴关系，形成地方行动小组的雏形。第三步是界定区域的边界。区域的界定无需按照行政区划，只要规模适中，有着相似的经济、文化、社会特征和共同的目标追求，容易实现战略目标即可。第四步根据当地人的意见和需求，对发展战略计划进行修改。第五步是根据所确定区域的实际进一步修正地方行动小组的结构，明确各方职责。第六步是对区域进行调整，进一步确定区域范围。第七步是制定行动计划和基金申请方案。第八步是建立定期审查、评估和战略修订的具体规则。下图（图3）展示了项目准备阶段八个步骤的逻辑关系。①Guidance for Local Actors on Community-Led Local Development:（2018-9-18）[2022-3-15] https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_clld_local_actors.pdf

图3：项目准备阶段各流程关系图

2.项目的评审。项目评审的标准和战略由各成员国制定。第一步包括征集意见和确定选择标准。这一步需要主管部门向现有的地方行动小组和新成立的地方行动小组征求意见，对意见进行评估并确定选择标准。第二步是成立评审委员会。委员会应该在主管部门的领导下运作，成员应在项目管理方面有足够的经验，但也应具有地区建设及具体公共政策执行方面知识，还要确保不同部门及性别的平等代表权。第三步是反馈阶段和预算分配。一旦地方行动小组的项目得到评估，主管部门或评审委员会就可以改进的方面向地方行动小组提供反馈意见并给出初步的预算规模。第四步便是协调基金的过程，地方行动小组决定选择单一基金还是多种基金去申请资助。

3.项目的资助。“LEADER计划”可以为地方行动小组提供从项目准备、申请、运行阶段提供全方位的支持。项目准备阶段的资助主要是提升地方伙伴关系的创新能力和水平，协助制定地区发展战略。资助的主要活动包括：地方利益相关者的培训费，地区的调研费用，战略制定过程中的费用等。其次，资助中最重要的是项目的运行费用。各成员国和不同基金会在项目运行过程中设定合理行动规范（Eligibility rules）和禁止的行动规范，目的是提高资金的利用效率，避免资金的滥用。再者，“LEADER计划”还会对地方行动小组的合作活动提供支持，以鼓励地方行动小组和其它地区进行合作申报合作项目。最后，“LEADER计划”也提供项目相关的其他费用，但总量不得超过该项目资助总额的25%。

4.项目的监督和评估。项目的监督和评估贯穿于项目运行的全过程。主管部门对项目进行监督和评估的依据嵌入到地方行动小组制定的行动战略。因此，在项目申请和运行过程中，主管部门必须要求地方行动小组提供关于选定的每一个项目的财务信息、项目进展情况的信息和其他相关指标。因此，地方行动小组需制定年度报告，向项目主管部门汇报项目的进展情况。在监督过程中发现项目偏离目标或者存在资金滥用的情况，则终止资助，收回资金或者要求进行整改。①Guidance for Member States and Programme Authorities onCommunity-led Local Development in European Structural and Investment Funds:（2018-9-17）[2022-3-15] https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_community_local_development.pdf

我国的乡村振兴战略在理论上已经摆脱了单纯的外生和内生发展模式，但在以“项目”为重要“抓手”的乡村振兴实践中，存在项目类型单一，缺乏创新和长期规划，项目的群众参与不足,项目目标和当地需求不相匹配等问题。

（一）我国的乡村振兴战略

2021年5月，我国颁布《乡村振兴促进法》。在内容上，《乡村振兴促进法》力求突破以往的“外生发展模式”和“内生发展模式”，通过“内生-外生动力的交互来实现农村地区的高质量发展。下图（图4）展示了我国乡村振兴战略的基本架构。首先，我国的乡村振兴实施“以人为本”的战略，该法强调发挥当地农民和基层组织的主动性，注重开发和保护本土的历史文化资源和生态资源，保留乡村历史风貌，将发展的利益留在当地，保障农民的经济利益。其次，我国的乡村振兴不是孤立型，自给自足的发展，而是融入到我国经济发展的大格局之中，是一种“城乡融合、以城带乡、城乡一体”的发展。再次，我国的乡村振兴强调“政治引领”的作用。我国的乡村振兴战略要求运用自治、德治、法治建立现代化的乡村治理体系，以先进的治理体系引领高质量的农村发展。最后，我国的乡村振兴战略强调“改革创新”。乡村振兴促进法始终将创新贯穿到整个发展历程，例如：发展创新产业；
创新人才引入机制；
创新基层组织的工作方式等。这表明，我国的乡村振兴战略的理论建设已经达到相当先进的水平。

图4：《乡村振兴促进法》的理论框架

通过对当前乡村振兴实践的观察，针对“五大振兴”的项目式运作是国家进行乡村振兴建设的重要资源配置方式。①吴映雪：《乡村振兴项目化运作的多重困境及其破解路径》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第1期，第23-33页。以“L市D区”为例，项目化运作采取“党建领办合作社”的模式，乡村振兴项目由政府通过财政转移支付的方式进行投资，由村集体进行项目申报、建设、管理和经营。到村到户项目入库实行“村申报、镇（街道）审核、区审定”的报审程序，镇（街道）、区级统筹实施的项目由项目单位报送区级乡村振兴部门。区级乡村振兴部门会同相关部门对项目入库严格把关，并根据项目储备和使用情况，规范办理项目的新增、调整和退出。乡村振兴项目的目标是发展集体经济让村集体和村民享受长期发展利益。从理论上看，这种项目式的乡村振兴模式符合“新内生发展模式”项目的运行逻辑，首先，它既有自上而下的政策推动，又有自下而上战略的制定和执行，有利于调动政府、社会组织、村集体等多元主体积极投入到乡村振兴的行动。但是，我国的项目式乡村振兴模式在实际运行上具有一些特质和缺陷。

1.项目类型单一，缺乏创新和长期规划。虽然《乡村振兴促进法》明确了五大方面的振兴，但是在“经济发展优先”的长期发展惯性下，很多地区依然坚持“产业振兴”为主要思路的项目申请和运行模式，对于除产业振兴之外的其他四类振兴的项目不够重视。其次，我国乡村振兴项目延续了传统的自上而下的地方发展的惯性，项目的运行往往是由资金主导的，地方机构为了迎合某些确定的指标脱离地区发展的实际而申请资金。在这种情况下，地方机构只是提供资金和服务链中的最后一环。村镇一级的主要着力点是怎样想办法通过项目经项目资金“花出去”，很多项目缺乏长远的规划设计，没有达到发展集体经济，实现长久盈利的目标。因此，村、镇（街道）一级对于见效快，容易通过项目评审和验收的新型产业项目比较重视，对于人居环境治理、基础设施类等见效慢、精力耗费大的项目关注不足。

2.项目的群众参与不足。人民群众是历史的创造者，乡村振兴战略的实施离不开广大人民群众的广泛参与。但是，从对目前的实践观察来看，我国乡村振兴项目的群众参与度不高，这种局面产生的原因有很多，主要包括以下几个方面：其一，项目运行流程的程序化、专业化。项目是在一套标准化的项目申报、实施、验收、监督流程和规定下运行的，项目执行的标准化和程序化给基层治理带来了模式化的操作方式，但同时抑制了基层的创新治理方式及其他领域的注意力。其二，缺乏项目运行的民主参与机制。由于缺乏健全的项目建设民主参与机制，在项目的运行过程中，有能力、有财力、有权力的人成为项目资源的主要获取方和受益方，普通群众很难真正参与到项目中来，更不用说享受项目收益。其三，以行政区为界限的乡村振兴项目战略形成机制不能兼顾大多数人的需求，导致群众参与热情不足。此外，项目的群众参与不足也导致对项目运作的监督不足。农业农村局，乡振办等附则监督的部门很难对项目实施的细节进行全面的监督和把控，从而容易造成项目运行中的腐败和偏离目标的问题。

（二）欧盟新内生发展模式对我国的启示

我国乡村振兴在项目化运作过程中要充分发挥地方的积极性和主动性，建立以地方为主导的项目需求形成机制、科学的项目评审和管理机制和多元化的项目监督机制，以创新为引导，加强地区合作。

1.建立以地方为主导的项目需求形成机制。至上而下、至下而上双向推动是欧盟“新内生式发展模式”的重要特点，在地方层面，欧盟建立起以“地方行动小组”为中心项目需求形成机制。我国的乡村振兴战略是以人民为中心的战略，要做到发展依靠人民、为了人民，当务之急是了解人民需求，让乡村振兴项目真正“下沉”到乡村。村庄都是一个熟人社会，对于需要怎样的公共产品，他们有自己的经验判断，所以，要建立起以农村基层组织为平台的项目需求和管理的集体协商机制。②王海娟：《项目制与农村公共品供给“最后一公里”难题》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2015年第4期，62-67页。其一，村集体作为项目式乡村振兴模式的下的主要项目提出者和实施者，其行动对项目运行的质量和水平起到至关重要的作用。村集体要借助村民会议、村民代表大会等制度机制建立所有村民对项目的需求表达机制，建立由村干部、“新乡贤”组成的项目组织委员会，主动了解和协调各方利益，将差异化的个体需求整合为符合当地大多数人利益的公共需求。其二，要发挥基层党组织对项目的政治领导。基层党组织在项目需求形成和项目的运行过程中，要发挥“牵头抓总”的作用，保证项目的决策和运行都能依法依规进行，真正将保障人民利益落到实处。其三，优化地方组织结构，建立人才引进和培养机制，解决能解决地方发展实际的专业团队，对乡村振兴项目实施专业化、科学化、程序化、民主化的管理和运营，统筹农村地区钱、人、地的逻辑关系，发挥资源集聚效应。

2.建立专门项目管理和评审机制。我国不存在乡村振兴项目的专门管理机构①《中华人民共和国乡村振兴促进法》 第十条：国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查。但据笔者考察，农业农村部门并无项目管理的专门机构。，项目制面临“条条分散”，“多头管理”等管理的碎片化现象。②张文明、章志敏：《资源 ·参与 ·认同:乡村振兴的内生发展逻辑与路径选择》，《社会科学》2018年第11期，第75-85页。在乡村振兴项目管理上，需要打破“条条限制”，加强基层党委政府作为属地最高权力部门的统筹整合权力，从资金管理、项目权力上实现条块有效互通，给予县（区）党委政府更大的自主决策空间。首先，县（区）党委政府可以建立专门的项目管理和评审工作队伍和实施办法，在充分分析村民实际发展需要、乡村自然禀赋的基础上，结合区县、乡镇的发展布局与定位，制定助力于乡村发展的整体规划，并做好项目分配与调整。其次，要通过建立区县项目库的方式做好项目的长期规划工作，根据国家战略和区县实际将有利于发展和乡村振兴的项目纳入项目库，发动各主体积极申报项目。此外，县（区）党委政府要组织建立专门的项目评审工作队伍和机制，项目评审工作队伍应由政府、社会组织、专业技术人员等多方主体构成，对申请项目进行评审，提出对项目的意见反馈。

3.建立多元化的项目监督机制。乡村振兴涉及资金利用、利益分配和协调问题，对项目的监督管理至关重要。由于乡村振兴项目众多，流程复杂等问题，乡村振兴项目实施过程中普遍存在监管乏力、监管真空、社会监督缺失等问题。乡村振兴项目的监督要发挥项目主体对项目的主要监督责任，建立多元监督机制。首先，村集体作为项目需求的提出者以及项目的主要实施者，也是项目的主要受益方，项目实施的质量直接关系村民的切身利益。因此，每个村民、农村基层组织要通过在项目需求形成阶段、项目运行阶段、项目利益分配阶段有序的方式参与强化对项目的日常和流程监管，对项目的监管负主要责任。其次，要强化项目管理和评审机构的监督作用，项目管理和评审机构是项目的审批方和资助方，理应对项目的运行承担监督责任，项目管理和评审机构要根据项目申请时要达到的目标、实施流程进行监督，对于不达标、流程不规范的项目通过回收资金、责令改正、取消项目资格的形式对项目进行监督。再者，吸纳社会组织参与项目监督，在村民基于兴趣、利益等建立的各类组织的基础上形成制度化、组织化的参与，从而提高参与效果，强化对项目的监督。③吴映雪：《乡村振兴项目化运作的多重困境及其破解路径》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第1期，第23-33页。

4.创新引领，加强地区项目合作。习近平同志指出：“创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。”④本报评论员：《增强创新这个引领发展的第一动力》，《人民日报》2020年9月13日第一版。创新是打破农村边缘化和培育新内生发展动力的一个关键要素。在乡村振兴战略中，要始终把创新放在发展的优先事项。为实现乡村从要素驱动的外生发展向创新驱动的内生发展转变，各地通过创新乡村内生发展模式，做对激励，拓宽资助范围，强化资金监管，克服阻碍发展的体制机制障碍，增强乡村社会的内生能力，实现了全要素生产率的提升。⑤张丙宣、任哲：《创新驱动内生发展的乡村振兴路径》，《南通大学学报》（社会科学版） 2020年第1期，第89-96页。外生性发展是短期的，如果在外生性发展过程中不能有效地实现资源禀赋结构的升级，逐步转化为内生性发展，那么，乡村的发展将难以持续。①张丙宣，华逸婕：《激励结构、内生能力与乡村振兴》，《浙江社会科学》 2018年第5期，第56-63页。项目化运作所能提供的外来资源，也要通过创新利用好本地的资源优势，才能保障资源的高效利用，通过项目化运作将外生资源转化为实现农民自主发展内生能力。

农村地区的连通性和网络化建设是“新内生发展模式”的一个关键要素，其目的是为了获得当地无法获得的资源和社会基础设施。我国的乡村振兴项目化的运作要打破以往的地域限制，建立县（区）、市、省、以及国家层面的乡村振兴网上“项目库”和乡村振兴模板项目，搭建多层级的乡村振兴项目线上、线下交流平台，鼓励地区和其它有相似发展特点和发展模式的地区建立联系，跨省、市联合申报乡村振兴项目。各地区对于跨地区项目要统筹资金的利用和资源共享，建立共享的项目评审和监督机制，加强项目之间的沟通和联系。