超大城市应急管理体系建设研究*——以上海市为例

上海中创产业创新研究院 任柯柯

上海作为超大型城市，城市运行中的风险呈现与一般城市不同的显著特征，突出表现在风险种源多、风险复杂性和关联性强、风险影响面广等特点，城市风险的预警预防和风险处置难度更大，城市应急管理和风险防控面临着更大挑战和更高要求。

特大城市面临的城市风险正在朝着复杂化、多元化的方向发展，上海极具代表性，尤其在公共卫生事件、自然灾害、事故灾害和社会安全事件中都具有鲜明特点。

自然灾害：常规灾害与极端灾害并存。上海不但面临台风、洪水、地面沉降等具有长期性、持续性的风险，也受到风暴潮等极端突发灾害的威胁。加之城市人口、经济、建筑高度密集，自然灾害造人员伤害和财产损失往往更大。

事故灾难：小灾大损与大灾重损并存。事故灾害在四类突发事件中占比最高，在部分年份甚至达到80%左右。近年来每万起交通事故死亡人数却出现快速持续增长态势，单起火灾的损失折款数量也并未得到明显遏制。局部疏漏引发“大灾重损”事故也偶有发生。

公共卫生事件：高频事件与突发事件并存。上海公共卫生事件体现出事件影响波及面广、防控对象流动性强、潜在风险爆发环节多等特点。食品安全作为公共卫生事件的“常客”，随着外卖消费方式普及，监管压力持续上升。“新冠病毒”更是击穿了上海传染病防控体系，导致全市采取了数十天的静默管理，对人民群众生命健康和城市经济社会发展造成了严重挑战。

社会安全事件：内源引发和外源诱发并存。快速发展期内部矛盾集聚容易引发安全事件，尤其是“泄愤式”破坏城市正常生产和生活秩序的社会伤害行为，对城市公共安全构成威胁。在全球化和信息化时代，灾难因素跨越国界也更加容易，上海作为我国对外开放的门户城市，面临的形势往往更为严峻。

上海积极创新理念思路和方法，对标全球城市加强城市应急管理顶层设计，在统筹机制设计、基层网络化管理、智能化管理、精细化管理等方面形成了一些好的做法。

一是加强顶层设计，构建“组织+信息+队伍+资源”统筹机制。上海市形成了各区域、各灾种管理部门的信息交互网络、综合性应急队伍体系、应急保障资源统筹机制等，在预防预警、应急处置、恢复建设等各个环节，加强纵向之间、横向之间、内外之间联动，形成整体合力。

二是强化基层管理，织密全覆盖风险防控网络。上海非常重视加强基层应急管理工作，并形成了基层应急管理建设的创新模式。至今先后建立了10个市级基层应急管理单元和20多个区县级基层应急管理单元。街镇层面统筹治安、城管、安监、协管、志愿者队伍等队伍资源，形成了街道网格综合管理“1+3+N”的队伍体系即突发事件应急管理队伍体系。

三是注重预警预防，建立应急预案排查风险。上海应急管理的重心已经从单纯的“事后应急”转向“事前、事中防控”，构建了以1个市总体预案位为龙头，以16个区分级预案、若干个专项和部门预案、部分基层应急管理单元预案以及重大活动应急预案为主体，适应上海特大城市应急管理工作特点的应急预案体系。

四是运用数字技术，提高智能化精细化应急管理水平。上海通过大数据中心建立城市安全运行底座，综合各部门信息流量提高监测预警的及时性和准确性，并运用北斗技术提高救灾处置的高效性和专业性。截至六月底，全市各类场所主体已申领“场所码”超过250万个、布设“数字哨兵”近8万台，7月以来日均扫码量、数据核验调用量突破5000万人次。

五是践行多元共治，构建政府+社会力量管控体系。上海城市应急管理中逐渐引入社会力量，大批量购买第三方机构提供城市风险预警和监测服务，通过“专业企业+社会组织+志愿者”充实专业应急救援队伍，并借助社会力量做好事后保障以及安全教育培训。

（一）各方的安全风险意识还明显不足

纽约、伦敦、东京等国际化大都市普遍坚持了全周期的应急管理模式，并特别注重事前的风险预防工作，强化日常的应急演练和培训宣传，提高民众的安全风险意识。上海已经在逐步转变以“事件为中心”的应急模式，但安全风险意识还有待提高。从城市管理部门来看，主动关口前移的风险情报收集、数据分析、风险监测和预警等推进力度还有待加强。应急管理和风险防控的教育、专业培训还明显不足，还未建立起广泛覆盖的长效机制。

（二）应急管理平台功能有待完善

上海在城市应急管理中也充分应用了大数据等新一代信息技术，但主要是在单个领域或部分地域的应用，全市层面的智慧应急管理系统功能仍显不足。首先，信息数据分散，流动人口、公共设施、食品安全、医疗救助、气象数据等各类数据归集分散，且各部门数据标准不统一，多个信息系统兼容有难度，信息相互获取难度大；
二是数据更新不及时，突发事件产生时，数据常常不能有效反映基本情况；
系统访问容量严重不足，此轮疫情下，各级政府和民众大量调用“随申码”“核酸码”时，系统正常运转面临巨大挑战；
三是缺乏应急案例数据库。由于城市突发事件的特点，导致在不确定的环境下决策者的价值取向、心理压力和决策过程都有很大变化，更需要借鉴国内外以往的历史应急案例。但目前应急管理系统中缺少对类似案例的总结。

（三）城市应急的精细化管理有待提高

上海作为超大型城市，城市应急管理的精细化还有不少短板：比如，应急预案缺乏针对性和可操作性。目前上海虽制定了较全面的应急预案体系，但在预案编制前未引入风险评估机制和开展应急资源调查，预案很多流于形式，存在与与实际有效联系不足、行动方案不够细致等问题。又比如：风险隐患划分等级标准不清晰影响风险隐患等级评定工作。各区在风险排查过程中缺乏统一的标准，部分区在上报过程中自行评估自由裁量权过大，导致居民质疑政府公信力。还比如：对新型危机的应急处置手段有待完善。如对新经济业态带来的风险、网络信息安全风险、网络舆情危机应对等，回应、处置机制还不完善，缺乏有效手段。

（四）城市应急管理的立法还比较滞后

相对于其他全球城市，上海在城市应急管理和风险防控的立法方面还比较滞后。主要体现在：一是应急体制建设缺乏法律支持。应急体系建设过程中，机构设置、权责分工、失职惩罚等都需要依靠相关法律明确；
二是部分既有法规脱节滞后。在传统领域风险和互联网、共享经济等非传统领域风险叠加的新形势下，部分既有政策法规脱节滞后，新的管理办法和配套实施细则缺失，导致部分法规“悬在半空”，不能有效指导应急管理行为；
三是法律贯彻执行能力较弱。由于法律法规的不完善，参与主体的主要职责、权力范围、失职的界定范围以及惩罚措施等都不具备法律的规范性和约束力，在实践落实过程中往往出现赏罚模糊，约束规范能力弱等问题。

（一）新经济业态兴起带来新的城市风险

人工智能、大数据、物联网、生命科学等新技术广泛应用催生一些新的城市风险。如共享单车大量投放会带来车子乱停放、行驶安全、空间拥堵等问题；
网络约租车则更多引起对乘车人或司机安全的担忧，成为社会关注的焦点。再比如：未来城市中无人机的应用、无人驾驶的推广等，都会带来城市新的安全风险。又比如：人工智能、生物科技等应用产生的伦理道德风险也值得关注。对这些新的风险点进行研究分析，探索形成新的治理思路和治理手段。

（二）网络信息安全风险日益凸显

伴随着新一代信息技术和大数据信息的广泛应用，网络信息安全成为城市安全的主要内容。在个人业务、企业业务、政府业务以及城市管理日益依赖于网络系统的当下，这一风险更加值得关注和防范。

（三）长三角更高质量一体化提出更高要求

众多的城市、相近的文化、高频的人员和经济往来使得长三角城市群演变为一个复杂的有机体和巨大的运行系统，城市问题逐步演变为区域的风险。洪涝、台风、水环境污染等，一地受灾往往波及全域。新冠疫情等高传染性公共卫生事件更是会因区域一体化向纵深推进导致防控的空间尺度和投入强度大幅上升。作为长三角的龙头城市，理应牵头推动区域风险联防联控的模式创新。

（一）以常态化机制强化安全风险意识

加强城市应急管理部门的风险意识。把城市公共安全教育纳入政府日常管理考核之中，推动政府部门的工作思路从应急管理转向风险管理。加强社会风险管理责任的宣传和公众安全风险知识的科普，形成全社会的风险共识。定期组织联合性的抗灾、反恐等演习，邀请各个层面的市民参与，培养他们的危机意识和自救能力。建立社会应急保障动员机制，支持应急物资生产企业做好应急技术、生产能力和原料的战略储备，确保在重大公共安全事件发生时，企业能够迅速完成应急物资生产储备。

（二）以新型数字技术升级应急管理大数据平台

联合头部新一代信息技术公司，以大数据中心为主体完善全市风险隐患数据库、风险预警平台，强化应急管理大数据平台的识别、分析、应对、监测和控制的全生命周期风险评估功能。进一步打通各部门各层级的数据壁垒，建立整合所有部门、市区镇（街）实时联动的数据网络，构建适当的分析模型，对城市安全风险进行有效的动态监控和研判。建立涵盖国内外超大型城市各类危机事件的案例库，在科学归类汇总的基础上，建立针对每一类安全风险的防控模型和应对指导规范。在此基础上，加入动态的当前城市多领域数据，

（三）以新形势新要求加快地方法律法规建设

从地方立法的角度系统梳理涉及城市应急管理领域的联动协调体制与机制，尤其要完善市应急管理局与其他部门、市与区之间的联动协调机制，将法律建设与体制机制的改革完善有效配合。推进预案标准化建设，对预案制定主体、制定流程、主要内容、修订要求、实战演习等进行标准化规范；
针对上海特大型城市应急管理的新特点，适时更新密集人群安全管理、高层建筑物安全管理、信息网络安全管理等原有应急预案体系。尽快完善民营企业等社会力量参与社会应急保障的立法工作，明确其参与社会应急保障工作时在法律上的主体地位。

（四）全面提升超大城市公共卫生应急管理能力

完善公共卫生应急决策程序，重视数据信息的支撑作用，提升市级疾病预防控制机构“一锤定音”的核心能力、健康大数据分析应用能力、前瞻性研究能力和决策咨询能力。要抓住疫情传播最初的宝贵窗口期，利用上海优势医疗资源和社会治理资源打“歼灭战”。在早期的病例监测、流行病学调查、社区隔离等环节上下功夫，尽快控制传染源，阻断传染链条，力争将疫情扼杀在萌芽阶段。完善统一的疫情统计和疫情发布标准，及时公开发布疫情防控信息，有效引导社会舆论。要求市属国企履行社会责任，开办必要医疗物资生产企业，其产品有市储备机构及时收储。鼓励市内医疗龙头企业加强病毒检测试剂、疫苗以及治疗药物研发。

（五）以协同治理理念搭建多元主体共同参与平台

加快培育应急管理相关社会组织，充分借助社会力量加强风险评估和监测，并监督政府应急管理工作的有效落实。高质量发展应急产业，加强公共卫生智能设备及高端耗材、应急智能机器人、北斗导航救援系统、城市公共安全应急预警物联网、智能应急救援装备等方面的关键技术和产品的研发和制造，打造国家级应急管理产业基地。凝聚和整合分散在上海各高校和研究机构的应急管理专家学者力量，培育具有全国影响力的应急管理专业智力机构。注重民营企业等社会力量参与应急保障相关机制的操作性，鼓励民营企业通过参与应急救援、捐款捐物、帮扶项目、投资基础设施等方式自主参与社会应急保障。进一步深化长三角不同层面城市安全协作机制，完善搭建跨区域防洪除涝、人口应急疏散转移、危化品管理、食品安全、传染病防治合作平台功能，建成毗邻安全防护网。