长三角区域城管执法协作经验及其借鉴

文 余池明 全国市长研修学院城市发展研究所研究员

郭军武 上海市城市管理行政执法局执法规划处

张晓娟 全国市长研修学院人事处助理研究员

党的十九大报告从我国区域发展新形势和决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新要求出发，明确提出要实施区域协调发展战略。长三角区域国际化、市场化程度高，一直以来是我国一体化水平较高的区域。长三角区域一体化发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重要国家战略。要发展成为“全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地”，是长三角区域一体化建设的战略定位。2019年5月30日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，对长三角区域一体化发展作出战略部署。其中提出建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。2019年10月25日，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，并由国家发展改革委于2019年10月26日正式印发。为了贯彻落实《长三角规划纲要》和《示范区总体方案》的要求，推动长三角区域一体化发展，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门对城市管理综合执法协作进行了积极探索，从顶层的系统谋划，到毗邻区域的合作协同，以及开展成效显著的联合执法行动，都为未来长三角区域城市管理综合执法的实现以及长三角区域一体化发展奠定了良好基础，也为探索城市管理执法跨区域协作提供了经验借鉴。

改革开放以来，由上海市、江苏省、浙江省和安徽省（以下简称三省一市）构成的长三角始终是中国经济社会发展的战略空间，也是当前我国重点推动建设的世界第六大城市群。自党的十八大以来，随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《长江三角洲城市群发展规划》等重大政策文件的出台，长三角一体化发展开始走上了制度化建设之路，特别是2018年11月，在首届中国（上海）国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布支持长三角一体化发展并上升为国家战略以来，长三角一体化发展速度进一步加快。

2019年12月1日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下称《规划纲要》）提出建立健全重点领域合作机制。加强地方立法、政务服务等领域的合作，形成有效的合作体制机制，全面提升合作水平。建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。

2020年7月24日，上海市城市管理行政执法局牵头召开首次“长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制会议”，一市三省城市管理执法主管部门共同签署《长三角区域一体化城市管理综合行政执法协作机制》，59个地级市（区）城管执法部门签订《城管执法部门共建协议》，为推动长三角区域城管执法深度合作迈出了关键一步。[1]2021年4月20日，沪苏浙三地主管部门召开毗邻区域共同管辖执法协作会议，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署共同管辖协议。2021年8月31日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文《上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见》，以毗邻地区为重点创新共同管辖机制。

开展了一系列联合执法行动。2021年11月起，沪苏浙皖“三省一市”开展了为期三个月的执法整治行动，就跨区域偷运建筑垃圾、露天焚烧、乱散发张贴小广告及无序占道设摊等违法行为进行执法整治。2022年，上海崇明与江苏南通两地就第十届中国花博会联合保障达成方案。一季度以来，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明与江苏苏州、南通、嘉兴等地城管执法部门，就毗邻区域开展执法整治，依法立案查处各类跨省跨市案件20余起。2022年以来，毗邻区域城管部门已联合开展执法检查、执法行动56次，出动执法人员526人，查处各类执法案件78件，处罚金额107余万元，大大提升了跨区域协作能级水平。

（一）加强顶层设计，建立合作机制

经过前期调研和筹划，2020年7月，上海市城市管理行政执法局、江苏省住房和城乡建设厅、浙江省综合行政执法指导办公室、安徽省住房和城乡建设厅共同签署了《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》，并发布了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021-2023年）》和《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》。

在《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》中，首先明确提出长三角城管执法主管部门为协作机制的牵头单位，相关地区的城市管理行政执法局、执法总队等为成员单位，并发布了长三角城市管理综合行政执法协作机制承担的11项基本职责，包括：开展长三角区域一体化城市管理执法规章制度研究、加强区域内重大活动城管执法保障协作，建立长三角区域城市管理执法信用联合惩戒机制等。同时，建立了协作机制会议制度以及工作制度，明确了各工作小组的责任分工。

在长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划中提出了长江三角洲区域一体化发展战略的指导思想、基本原则和发展目标，明确下达了建立全领域多层次联动协作机制、推动城管执法规章制度趋同化发展、推进队伍管理建设同一化发展、制定区域城管执法协作清单、推动重点区域先行先试、搭建信息指挥监管平台和凝聚社会宣传工作合力等7项重点任务。并且通过制定完善发展期，深化协作期和示范引领期三个阶段性计划，逐步完成长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划。

《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》的主要内容包括有：加强城市管理执法理论研究，开展联合执法整治，开展对口学习交流培训，建立案件线索移送证据互认等执法协助机制，协作开展执法队伍规范建设，建立执法预警通报机制，开展多方参与的智慧城管执法研究，建立区域信用联合惩戒机制，加强区域内重大活动城管执法保障协作等。进一步明确了江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”首批10项城管执法协作工作任务。

长三角一体化城市管理综合行政执法协作机制建立，为长三角区域内城管执法区域协作提供了顶层设计，为促进规章制度“趋同化”、实现执法机制“协同化”、推进队伍建设“同一化”以及信息数据互联互通奠定了制度基础，[2]推动了长三角区域城管执法一体化建设的步伐，也为全国城市管理综合执法领域区域协作提供了实践样本。

（二）创设共同管辖机制，毗邻区域深度协作

长三角区域地缘相近、人文相通，交界地区犬牙交错，因道路、住宅、村居交界地分属不同行政区域，给区域环境面貌治理带来不少难题。要将合作机制和协作清单落到实处，还需要在整合城市管理执法资源的基础上，在毗邻区域创设共同管辖机制，充分激发毗邻区域深度协作动能，加强执法协作，共同提升毗邻区域城市管理能力和执法水平。

2021年4月20日，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署了共同管辖协议，约定率先在双方协商确定的共同执法管辖区域内，双向赋予共同执法检查权，在毗邻区域共同开展专项联合执法整治，针对乱张贴、乱刻画、非法户外广告、无序设摊、非法收运处置建筑垃圾、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力。在执法事项上，双方城市管理执法领域权力事项清单，共同协商确定共同管辖执法事项范围。同时，建立日常沟通平台，任何一方可以根据需要，发起并组织召开专题会议，对重大突发性、群体性城市管理行政执法问题，进行双向通报，建立重大违法案件通报机制，开展联勤执法和执法互助等协作，推动建成多层次、常态化跨区域协作体系。

2021年8月31日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文《上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见》，进一步明确毗邻区域基层中队日常巡查对共同管辖区域主动延伸覆盖、每月不少于1次开展联合执法检查，区级城管部门每季度开展联合执法整治、定期开展区域会商机制，省级城管执法主管部门每半年召开毗邻区域协作会议，实现毗邻区域城管执法协作精耕细作。

（三）开展联合执法行动，推动常态化执法协作

长三角区域城市管理综合执法，优先在先行启动区、一体化示范区、省际毗邻区加强城管执法合作，优先在相同执法领域相同执法事项上，立足主责主业，聚焦社会关注的城市治理难题顽症开展执法协作，在联合执法行动过程中，总结固化成熟制度机制，不断拓展合作广度和深度，从而逐步推动建成多层次、常态化的协作体系。

一是健全执法联动联防机制。针对毗邻区域交界管辖执法“真空带”存在的城市管理难题，长三角毗邻区城管部门制定联合执法整治行动方案，通过完善长三角一体化、精细化城管执法工作机制，经常性组织联合执法行动，重拳打击无证摊贩、非法收运处置建筑垃圾及其他具有跨地域性、流动性的违法行为。为有效遏制固体废弃物跨省外运，三省一市多次开展联合执法整治行动，将查处固体废弃物跨区域偷倒运输作为执法协作重点，建立案件协查、联合查处、线索移送等机制，并加强与环保、交通、公安交警等相关部门联动合作，始终保持高压严打态势。

二是完善案件对接机制。配合提供毗邻区城管部门管辖的案件线索，协助开展案件核查和证据固定。发现立案案件应由毗邻区城管部门管辖的，及时将相关涉案材料、证据进行移送。定期开展典型案例交流活动，通过一线执法人员现场分享典型案例，业务骨干和法制专家结合生活垃圾分类、渣土运输等执法过程中遇到的常见问题进行现场讨论和答疑解惑，有效提升执法水平。

三是有条件的毗邻区域基层中队还将进一步开展互设执法岗亭、开展联勤执法和执法互助等协作。安亭和花桥执法部门在两地交界处共同设立了一处执法岗亭，两地共同安排人员驻守。执法岗亭的设立不仅能够提高工作效能和执勤力度，而且起到了一定的宣传教育作用，有利于实现交界处的一体化管理。同时，打造高水平区域城管执法开放合作平台，放大合作叠加效应，构建互惠互利、求同存异、合作共赢的开放、协同发展格局，实现长三角区域城管执法数据互联互通、共享共用。

（一）党建引领凝聚共识是推动一体化协作的前提

树立长三角区域城市管理综合执法联动融合发展的共同愿景，才能为不同地区的合作奠定思想基础。首先，长三角区域始终坚持党建引领，长三角区域城管执法主管部门通过党建引领，发挥基层党组织的作用，充分调动长三角区域各级城管执法部门积极性，以一体化的思路和举措，为长三角城管执法一体化发展提供坚强政治保证。其次，通过开展实地走访、驻队跟训、案卷评查、异地督查等方式，相互学习借鉴。同时，推动三地城管执法系统干部相互调研学习，在学习的基础上融合融入，从而推进更高层次的治理理念认同。再次，坚持舆论引导，推进更广范围宣传同频共振。通过共同策划城管执法宣传主题，宣传先进人物、典型事例，达到强化示范引领，凝聚区域城管执法正能量的作用。因此，长三角区域城市管理综合执法一体化的发展升级，构建更为紧密的融合发展共同体，是以树立基于长远战略的共同愿景为前提，引导和激发不同地区之间借力发展的合作共赢精神为基础的。

（二）加强毗邻区域协作是探索一体化执法机制创新的重点

从区域治理角度看，推动长三角区域城市管理综合执法一体化发展是一个多层次协作的系统工程，其中毗邻区县特别是街镇是落实合作机制的重点。首先，通过毗邻区域的执法协作试点，可以探索由重点区域向长三角全域引领、辐射的发展路径。毗邻区域地缘相近、习俗相通，市场相连，以毗邻区域为制度创新的试验田接受度更高。其次，毗邻区域是跨区域违法行为的发生地，必须首先在毗邻区域凝聚合力建机制，满足各方面的协同执法诉求和特征，充分调动各方面推进协作的积极性、主动性、创造性。再次，强化毗邻区域优先协同发展的政策供给，从点到面引领长三角区域协同发展，满足多元参与主体的联动融合发展需求是长三角区域一体化取得突破性进展的重要保障。

（三）执法信息互联共享是推进一体化发展的技术支撑

《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》提出，“开展多方参与的智慧城管执法研究，借助5G、云计算、物联网等新一代信息网络技术，有序推动区域执法信息数据互联互通”。这对于实现长三角区域城管执法一体化发展具有重要意义。长期以来，城市管理综合执法的资源配置和流动受到了严格的区域边界束缚，而现代科学技术的不断进步为资源的共享共建和区域流动提供了更多的实现可能。借助现代化技术打造一体化的城管执法综合平台，推动区域执法信息数据的互联互通，不仅能够充分发挥区域内有限资源的使用价值，而且有助于促进区域间的优势资源互补，促进长三角区域城管执法水平的整体性提升。因此，从资源配置的角度看，通过共享机制统筹配置资源，实现互联共享，使资源使用效益最大化是促进长三角区域城管执法一体化发展的突破口。

（四）加强相关立法和标准研究是推进一体化发展的持续保障

为了更好地建立和完善长三角区域城市管理综合执法协同机制，长三角区域开展了关于加强长三角一体化城市管理综合行政执法信用联合惩戒机制的研究、长三角区域城市管理执法协作标准化研究、长三角一体化城管执法案件移送与结果互认机制研究等课题，从制度设计、法律适用，协作方式等角度深入开展调查研究，为后续进一步开展工作打下扎实的理论基础，提供了相应的理论保障。

通过两年来的实践，跨区域城管执法协作取得了不小的成绩，但也存在一些深层次的问题，需要进一步研究和解决。

（一）地方法律法规协同性有待加强

跨行政区域联合执法缺乏法律依据，不同区域城市管理部门职责不一致,仅依靠签订相关协议来推进跨区域联合执法工作还是相对不顺畅。推进跨区域协作执法就意味着毗邻区域执法机构办理跨区域违法案件时，面临着如何适用地方性法规规章的问题。新《行政处罚法》第26条增加规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该规定为跨区域行政执法协作提供了一定的法律依据，但并未完全解决法律上管辖权限制的问题。比如，上海举办大型活动时，由于部门职责、行政处罚的依据、行政办案的程序等不一致，给联合执法增加难度。跨省市的联合执法想要有实质提升，最重要的还是要证据互认，直接可以用，否则容易流于表面。

（二）跨区域执法信息共享平台需加快建设

毗邻区域监督取证硬件设施不到位，缺少共同的信息共享平台。比如，江苏千灯镇毗邻上海，曾有市民举报上海企业在昆山境内乱倒垃圾，但因为监控设施不完备等限制，没有确凿证据支持查处相关涉事企业。这就需要进一步加大投入，补齐监测取证设施短板，加快长三角执法信息共享平台的建设。构建执法信息资源共通共享平台，以此为基础实现跨区域执法联动，并充分发挥长三角统一协调机制的合流作用。[3]

（三）城管执法体制差异带来的协作困难

长三角区域一市三省及所属各个地区无论是在行政执法体制模式、行政执法队伍设置，还是在行政执法依据以及行政执法标准等方面都存在一些不一致的地方。[4]街镇综合执法队伍之间可能会因为执法事项不一致而产生协作上的障碍。地方性法规规章就同一情形是否违法、是否给予行政处罚的规定（制度设计）存在差异。针对同一情形违法行为的处罚在减轻、从轻或者从重的裁量基准下，仍有着较大差异。地区之间执法依据不一致导致的执法标准、执法结果不一致，可能会产生地区之间的公平、公正的问题。这问题需要今后通过四省市加强立法和标准的协调来解决。

（四）多部门跨区域执法协作机制建设存在短板

城管执法体制跟其他执法领域不同，一是属地管理性质强，二是全国各地的城管执法范围差异很大。毗邻区域在执法协作中就会涉及到跨部门跨领域的协作事项，需要城管、公安、住建、规划、交通等多个部门的协同配合。而组织多部门共同开展跨区域的执法协作恰恰是目前的短板。因此，探索建立多部门之间的协调机制，开展跨区域联合执法是有待研究解决的问题。

2022年3月11日，十三届全国人大五次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（以下简称《决定》），第10条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第49条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第80条规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”这些规定为各级政府开展跨区域协同发展提供立法保障路径。有了区域协同立法的路径，为从源头上解决跨区域执法协作中的难题提供了出路。