规范完善税费优惠政策体系研究

国家税务总局广西壮族自治区税务局、广西财经学院、国家税务总局来宾市税务局联合课题组

近年来，为有效应对宏观经济下行和疫情冲击给经济发展带来的不利影响，中国先后出台了一揽子减税降费政策措施，为经济运行保持总体向好提供了强劲动力。围绕“十四五”规划纲要提出的规范完善税收优惠和搞好跨周期政策设计等要求，综合考虑财政承受能力和政策的可持续性，本研究在政策制定、执行落实、配套管理方面提出针对性措施，对更好发挥税费优惠政策的调控功能，促进经济高质量发展具有重要现实意义。

（一）研究背景

税费优惠政策作为财税政策体系的重要组成部分，是国家宏观调控的重要抓手，是政府逆周期调节的重要工具。自2008 年全球金融危机以来，保护主义、单边主义抬头，中美贸易摩擦持续发酵，中国面临的国际经济贸易环境恶化；
国内经济增长速度放缓，面临着经济结构调整和发展阶段转变的压力。2008 年、2015 年、2018 年中央经济工作会议相继做出实行结构性减税、实行减税政策、实施更大规模的减税降费的决策部署，为中国经济运行保持总体向好、促进经济高质量发展提供了强劲动力。特别是2020 年为应对新冠肺炎疫情冲击，中央出台了一系列助力复工复产的税费优惠政策，助力企业纾困发展。实践表明，持续多年的减税降费措施明显降低了宏观税负，惠企利民。但是，税费优惠政策具有短期性、局部性和碎片化的特征，综合考虑财政承受能力和可持续性，税费优惠政策必然要不断调整。当前，中国已进入“十四五”发展阶段，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确提出要搞好跨周期政策设计和完善现代税收制度等要求。基于此，本研究试图从这一角度出发，梳理和分析当前税费优惠政策存在的问题，并结合国外税费优惠政策的具体实践和经验做法，提出进一步规范完善中国税费优惠政策体系的建议，以期更好发挥税费优惠政策的调控功能，促进经济可持续、高质量发展。

（二）研究意义

1.有利于丰富和完善税费优惠政策体系相关理论研究。在社会保险费完成划转税务部门之前，理论界主要集中于税收优惠政策的研究，针对税费政策的研究较少①截至2022 年10 月，从中国知网搜索全部期刊篇名中包含“税收优惠”关键词的文献总数为1 101 篇，其中社保费划转税务部门时间节点即2019 年1 月1 日之前的文献数为929 篇，占比约为84.4%；
全部期刊篇名中包含“税费优惠”关键词的文献总数为38 篇，其中2019 年1 月1 日之前的文献数为17 篇，占比约为44.7%。而按照“税收优惠”或“税费优惠”关键词所搜索的2019 年1 月1 日之前的946 篇全部文献，研究税收优惠的文献占比约为98.2%，而研究税费优惠的文献占比仅约为1.8%。。本研究通过系统梳理税费优惠政策的内涵、特点、分类、功能作用和发展沿革等要素，有助于丰富和完善相关理论研究，弥补目前存在的理论缺陷。

2.有助于发挥税收在现代国家治理中的应有职能。财政是国家治理的基础和重要支柱，减税降费是国家治理的重要手段。在一定程度上，规范完善税费优惠政策体系不仅将进一步优化资源配置、优化营商环境，还将倒逼财税体制改革，推动政府职能的界定、政府之间事权财权与支出责任划分、政府预算管理等各项改革的推进，助力国家治理体系和治理能力现代化建设。

3.有利于提升税费优惠政策的实施效能。通过系统分析查找当前政策制定、落实和管理等方面存在的问题和不足，从国外税费优惠政策实践中挖掘可供借鉴的国际经验，相应提出有针对性和可操作性的政策建议，有助于找准税费优惠政策制定和实施方向，进一步规范完善税费优惠政策体系，有效保障减税降费的客观效果。

4.有利于充分运用政策和增强减税降费的获得感。税费优惠政策的清晰度、透明度和获取容易度提高后，更便于市场主体用足用好税费优惠政策，并根据税费政策导向合理安排经营管理活动，提高在市场波动时应对风险的能力，有利于进一步增强市场主体的发展信心、激发创业创新活力。

（一）税费优惠政策的分类及作用

1.税费优惠政策的分类。中国的税收优惠政策按照基本形式分为九种：税额减免、税收豁免（包括关税货物豁免和所得税豁免等）、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、加速折旧、盈亏相抵、优惠退税（主要包括出口退税和再投资退税）；
按照作用对象分类，则可分为扶持一般企业、中小企业和高新技术企业的税收优惠等；
按照经济发展目标分类，可以分为区域性税收优惠、产业性税收优惠、涉外税收优惠和其他税收优惠；
按照优惠方式分类，则可以分为直接优惠（如税收减免、延期纳税、优惠税率等）和间接优惠（如加速折旧、投资抵免等）；
按照法律依据不同，分为法定减免、特定减免和临时减税。中国具有法律效应的收费主要有行政性收费、事业性收费、基金和其他收费四类，收费优惠政策按照征收主体不同，一般可分为行政性收费优惠和事业性收费优惠。近年来，国家对行政事业性收费的清理规范主要集中在暂停征收、取消或是调整收费标准方面，部分减免政策在收费项目设立、制定收费标准时有配套的减免政策（如水资源费、水土保持补偿费、不动产登记费等）。

2.税费优惠政策的作用。（1）宏观层面。一是对经济增长的影响。税费优惠作为一种税式支出，可以提高资本、劳动力、土地、技术、信息、数据等生产要素的收益率，提高生产效率，带动经济增长。二是对产业结构优化的影响。税费优惠政策有特定的调控目标和调控对象，使得优惠对生产率较高的部门或产业部门作用弹性较大，进而实现政策引导下的产业结构优化。三是对收入公平分配的影响。直接的税费优惠政策，能够发挥税收自动稳定器以及“抽肥补瘦”的作用，对居民的收入和财产进行再分配，起到调节收入、公平分配的作用。四是对科技创新的影响。税费优惠政策作用于技术创新企业、高层次技术人才、技术创新资金和技术创新设备等，能够发挥优惠政策赋能科技创新的支撑作用。（2）微观层面。一是减税效应。税费优惠直接减轻企业税费负担，降低企业经营成本，增强企业经营能力。二是治理效应。对于企业而言，想要享受更多的税费优惠政策，必须满足享受这些税费优惠政策的条件，这必然激励企业不断提高自身的经营管理水平。三是信息效应。因为享受税费优惠的企业通常都是政策重点扶持的企业，所以其他企业要享受相关税费优惠政策，必须从企业性质、组织结构、经营规模、企业人数等方面进行调整优化。四是溢出效应。一些企业享受税费优惠政策，会使得同行业企业相互学习借鉴，加强管理，从而带动同行业的企业进一步优化管理，形成优化制度建设、推动技术创新的良性循环。

（二）中国税费优惠政策的发展沿革

1.特定优惠阶段（1978—2007 年）。1978—2007 年，中国的税费优惠政策属于特定优惠阶段，主要是针对某些纳税人、缴费人或特定地区、特定项目所给予的税费优惠。

2.普遍优惠阶段（2008—2015 年）。2008—2015 年，中国的税费优惠政策主要是针对区域发展、产业发展或行业发展所给予的普遍性税费优惠。

3.减税降费阶段（2016 年—现在）。“十三五”时期（2016—2020 年），党中央、国务院立足经济社会发展全局，审时度势出台系列减税降费政策，规模不断增大，红利持续释放，为减轻市场主体负担、有效应对经济下行压力提供了有力支持［1］。

（一）“十三五”时期中国税费优惠政策实施的主要成效

1.降低企业税费负担，激发市场主体活力

“十三五”时期，中国新增减税降费累计超7.6 万亿元①央广网.五年超7.6 万亿元 减税唱主角、降费接棒登场［EB/OL］.［2021-01-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5160694/content.html.，各相关市场主体得到实惠，中国宏观税费负担也明显下降。根据测算，中国宏观税费负担②本研究宏观税费负担是指税收负担和费的负担之和。宏观税收负担＝（一般公共预算收入的税收收入/GDP）×100%；
费的负担＝（一般公共预算收入的非税收入+社会保险基金预算收入）/GDP×100%；
宏观税费负担＝税收负担+费的负担。自2018 年起逐年下降，2020 年降为25.1%，较2016 年下降3.5 个百分点。其中，税收负担由2016 年的17.5%降至2020 年的15.2%，连续五年下降（表1）。同时，大规模减税降费与“放管服”改革叠加，各类市场主体蓬勃成长，2016—2020 年间中国新办涉税市场主体总计达5 874 万户③国家税务总局办公厅.从税收数据看我国市场主体蓬勃活力［EB/OL］.［2021-07-10］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5166366/content.html.，年均超千万户，展现了经济发展的勃勃生机。

表1 “十三五”时期中国宏观税费负担情况一览表

2.推动科技创新，促进产业结构优化

“十三五”时期，中国鼓励科技创新税收政策累计减税2.54 万亿元，年均增长28.5%④国家税务总局办公厅.十组税收数据反映“十三五”时期中国经济社会发展取得新的历史性成就［EB/OL］.［2021-03-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/n810631/c5165804/content.html.。科技创新促进了传统产业的优化升级，催生出新的产业形态，为产业结构优化增添了新的动能和优势。一是第三产业税收占比稳步提升。第三产业税收收入占全国税收收入比重由2016 年的56.5%提升至2020 年的58.1%（图1），比“十二五”末（2015 年）提高3.3 个百分点。二是新技术服务业加快发展。信息传输、软件和信息技术服务业销售收入年均增长21.2%，高于全国总体水平8.2 个百分点；
实现税收年均增长12.5%，新兴产业成为税收新增长点①曾金华.宏观税负逐年降低 市场主体活力不断增强［N］.经济日报，2021-03-14（2）.。三是新经济新动能蓬勃发展。数字经济相关行业快速成长，2016—2020 年税收收入年均增长7.2%，快于全国总体水平3 个百分点②国家税务总局办公厅.十组税收数据反映“十三五”时期中国经济社会发展取得新的历史性成就［EB/OL］.［2021-03-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5162282/content.html.。

图1 2016—2020 年中国第三产业增加值、税收占比情况（%）

3.实施区域性税费优惠政策，促进区域经济协调发展

一是区域经济协调发展态势良好。“十三五”期间，中、西部地区③中、西部地区划分根据国家统计局相关规定。税收收入年均分别增长4.14%、4.52%，东部地区税收收入年均增长0.64%。各区域税收均实现增长，中、西部地区税收增长明显快于东部地区。二是东、中、西部地区差距进一步缩小。中、西部地区税收收入占全国税收收入比重逐年提高，分别由2016 年的16.4%、15.9%提升到2020 年的17.9%、17.6%；
而东部地区税收收入占全国税收收入比重呈逐年下降趋势，2020 年相比2016 年下降3.2 个百分点（表2）。“一升一降”的趋势反映出中、西部与东部地区差距正在逐渐缩小。

表2 2016—2020 年东、中、西部地区税收占全国税收比重（%）

4.稳定经济发展预期，降低综合风险

一是稳定了经济增长预期。减税降费政策有效发挥逆周期调节作用，更直接有效地惠及广大市场主体，稳定了国内外对中国经济发展形势的预期，增强了对中国发展的信心。“十三五”时期，中国税收负担逐年下降，税收增速连续5 年低于经济增长增速（图2），2016—2019 年，中国GDP 增速（按现价计算，下同）稳定在6%以上，受疫情冲击，2020 年GDP 增速2.2%，与全球其他主要经济体相较成绩“亮眼”，有效降低了经济转型和外部冲击带来的综合风险。二是稳定了企业发展预期。减税降费红利的不断释放，增强了企业扩大生产和市场主体创业意愿，有利于创造和吸纳更多就业岗位。2020 年末，中国新办涉税民营市场主体在岗从业人员1.95 亿人①人民网.税务总局：“十三五”时期我国新办涉税市场主体实现高质量发展［EB/OL］.［2021-07-11］http：//finance.people.com.cn/n1/2021/0711/c1004-32154430.html.，有力支撑了就业市场稳定。三是稳定了居民消费预期。减税降费提高了居民收入水平，有利于激发消费潜力，为经济持续长期稳定发展夯实基础。据测算，2019 年减税降费拉动当年GDP 增长0.8 个百分点，拉动社会消费品零售总额增长1.1 个百分点②汤继强.减税降费有效助力稳预期［N］.经济日报，2021-01-09（2）.。

图2 “十三五”时期中国GDP 名义增速和税收增速变化趋势图

（二）现阶段中国税费优惠政策存在的主要问题

1.政策制定层面存在的问题

（1）优惠政策规范性有待提高。一是税费优惠政策立法层次偏低，直接影响到实施功能和作用的发挥。目前中国税费优惠政策制定的法律依据仅有少数存在于税费种法律条文中，多数由国务院或者国务院授权财政部、税务总局以及地方政府制定，法的位阶相对较低。特别是医疗保险等尚未实现省级统筹，地方政府在非税收入政策制定上占主导权，且税务部门收费的执法权在法律法规上无明确授权，对提升优惠政策的合法性、有效性存在一定影响。二是部分税费优惠政策缺乏体系性、前后连贯性，整体呈现出零散态势。税费优惠政策多以部门规范性文件或者个案批复的形式存在，除中央层面出台政策外，还包含大量的地方性税费优惠政策；
在政策内容上，既有普惠性内容，又有针对特定行业、特定区域实施的政策。

（2）优惠方式和结构不尽合理。现阶段中国主要采用减征、免征、优惠税率、降低社会保险缴费率等直接优惠方式，而较少采用加计扣除、加速折旧、税收抵免等间接优惠方式。间接优惠方式注重从长远引导企业发展，直接优惠方式更能刺激税费缴纳主体关注短期经营行为，甚至出现纳税人缴费人为享受优惠政策骗取税费优惠的行为。另外，中国税费优惠政策还存在普遍性优惠不均、特殊性优惠不足的问题。如东部地区由于经济发展较快、企业竞争力相对较强，享受多元化的税费优惠政策比较充分；
而西部地区、东北老工业基地则反之。处于技术研发阶段的初创企业由于行业的特殊性，前期需要投入大量的资金和技术成本，一般很难实现盈利甚至处于亏损状态，而现行的税费优惠大多以企业盈利为条件才能享受，所以对这类企业的激励不足。

（3）部分优惠政策设计有待完善。一是税费优惠政策主要集中在小微企业，部分中型企业处于普惠性和特惠性政策的“夹层空白区”。二是部分享受优惠政策的条件门槛设置过高，计算过程复杂繁琐，容易增加企业享受政策的成本负担。三是社会保险费降费政策对中小企业扶持力度有限，尚未出台针对民营企业和小微企业的结构性社会保险费降费政策。四是对高新技术企业和科研人才的支持需进一步加大。高新技术企业社会保险费费用依然较高，而经济落后地区缺乏相应的特惠性税费优惠政策，不利于缩小地区收入差距和促进经济发展。

2.执行落实层面存在的问题

（1）优惠政策短期内会影响地方财政收支平衡。实施优惠政策有利于“放水养鱼”，但短期内会给地方财政收支带来压力，特别是欠发达地区和县一级政府的压力更大，某些地方政府为应对财政收支缺口，甚至在政策执行中搞变通、打折扣，使税费优惠政策在落地上受影响。相应地，税务部门既要完成组织税费收入任务，又要落实好税费优惠政策，处理增收与减税之间关系的压力也大大增加。

（2）优惠政策落实程度受多重因素影响。从税务部门角度看，优惠政策项目多、更新快，一些政策出台追溯往期，或政策解读不够全面、配套管理措施滞后等，极易导致大量退税退费数据产生，出现问题时需自行判断、逐级反馈，基层执行起来有负担、有时会出现口径偏差。从纳税人缴费人角度看，部分政策计算复杂、优惠享受程序繁琐、财务核算工作量大，一些小微企业聘请的财务人员业务能力不足或需要委托第三方涉税服务机构代理，容易增加企业经营成本，还存在较大涉税风险，影响企业申报优惠的积极性。从优惠政策执行环境上看，税费优惠政策的宣传辅导软环境还存在着主体单一、内容零散、表述专业性过强等问题；
在硬环境建设中，金税三期征管系统、电子税务局智慧功能不尽完善，跨部门、跨区域涉税涉费信息智慧共享尚处在推进升级阶段，对政策的精准落实存在影响。

3.配套管理层面存在的问题

（1）税费协同共治机制有待完善。一是部门间协同配合力度有待加强。税费优惠政策落实涉及的税种多、费种多，部分优惠政策需要多部门协同配合、统筹推进，如个人所得税专项附加扣除需要公安、卫健委、民政、教育、金融机构等10 多个部门提供信息支持，社会保险费征缴需要地方政府、人社、医保、财政、金融机构、村（居）委会等多方配合，需要社会组织及媒体同向发力，才能顺利推进落实。但由于法律法规修订滞后、法律授权不充分、职责边界不清晰等原因，依然存在着互相推诿、权责脱节、管理成本相对较高等问题，一定程度限制了税务部门征收职能的充分发挥。二是数据传递共享机制尚未完全建立。税收共治部门在信息共享、技术支持、政策统筹、联合执法等方面合作深度不足，无法最大限度发挥税费优惠政策的红利效果。

（2）政策效应评估机制有待完善。中国税费优惠政策效应评估始于20 世纪50 年代，经过多年的政策效应评估实践，已经形成多种较为成熟的评估模型。但当前政策评估重点关注的是公共政策领域效果评估，由于政策的落实与环境的改变导致因果关系的不确定性，缺乏动态实时的评估监控体系。另外，部门间数据统计口径不一致、各类信息系统功能设计繁杂，常用的数据查询统计功能无法满足实际应用，影响政策评估的科学性、准确性。

（3）税费政策监督机制有待完善。中国税费优惠政策执行落实外部监督不足，缺乏专业、独立、可靠、权威的外部审计监督。税费管理部门内部存在着职责交叉情形，涉及跨单位、跨部门联动办理的优惠事项容易出现进展不快、效率不高、程序较多等问题，给政策执行监督增加了难度。另外，在交易主体虚拟性、交易内容数据化、交易资产超流动的现代数字经济商业模式下，税费管理部门传统的监督方式难以适应数字经济时代发展的需要。

（一）国外税费优惠政策的实践

1.英国

英国的税费优惠政策制定注重区域性和产业性的制度安排，在促进研发创新、给予特殊人群税费优惠方面具有一定的特色：一是制定经济特区和特色产业的税收优惠。如允许英格兰、苏格兰企业区内的投资企业第一年享受厂房、设备100%资本免税优惠；
对创意产业减免税等②商务部国际贸易经济合作研究院等.对外投资合作国别（地区）指南—英国（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中国一带一路网站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117584.htm.。二是研发创新税收优惠方式多样化。制定差别化优惠政策，给予中小企业创新激励的“特殊关照”。如大型企业研发费用加计扣除标准为130%，而中小企业的这一扣除比例为230%［2］。实行专利盒制度③专利盒制度是指一系列针对企业知识产权运营收益享受优惠税率的代表性政策，也泛指欧盟各国制定的包含专利、版权、商标等在内的创新盒子（Innovation Boxes）、知识盒子（Knowledge Boxes）等税收优惠政策。，在实践中英国政府通过对特定类型知识产权交易过程的知识产权使用费、产品或服务销售收入等减免税，加速知识产权交易和商业化，推动科技成果转化［3］。三是对特定人群给予特惠式优惠。如对已婚女性、21 岁以下青年等人群，可按较低的缴费率缴纳国民保险税④商务部国际贸易经济合作研究院等.对外投资合作国别（地区）指南—英国（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中国一带一路网站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117584.htm.。

2.美国

美国主要采取税基等间接优惠，一般不采取税额减免、税率降低的直接优惠，同时也无单独的产业或区域性税费优惠政策，而是对研发活动或投入给予普惠式优惠，对税费优惠政策的制定采取立法形式，具有“间接性+普惠式”特点。此外，税费优惠政策还具有以下特点：一是采取立法形式制定税费优惠政策。如《能源政策法案》①商务部国际贸易经济合作研究院等.对外投资合作国别（地区）指南—美国（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中国一带一路网站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117580.htm.制定了关于家电、商业建筑节能的减免税优惠，《恢复与再投资法案》制定了专门针对小微企业资本收益税减税等优惠［4］。二是税费优惠政策的适应性较强。如2018 年特朗普政府为提升经济效率，实施《减税与就业法案》，下调企业所得税税率、允许海外利润汇回减税等［5］。美国出台规模达1.9 亿美元的《2021 年美国救助计划法案》涉及多项稳就业和保民生的税收优惠政策，以应对新冠肺炎疫情影响②孙立鹏.美国新救助计划蕴含多重隐忧［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/455824124_162758.2021-03-16.。

3.日本

日本作为科技强国之一，长期实施研发税收抵免与研发增量挂钩的优惠政策。这种以间接性税收优惠为主的政策调节，能长期从根本上激励企业开展科技创新。而作为资源约束型国家，在绿色环保与节能减排，常采用“普惠+特惠”结合的方式调控政策目标。如日本对在脱碳领域投资设备的企业，给予购置成本10%或5%的税收抵免，或提取50%特别折旧的优惠；
继续实施环保汽车减税政策，根据不同车型节能减排情况减免汽车重量税［6］。

4.印度

印度政府着重对研发创新、弱势群体、重点产业和经济特区等给予税费优惠。一是实行专利盒制度和差别优惠政策。印度2016 年执行专利盒制度，对以版税和技术许可费形式收取的收入，按10%优惠税率纳税；
2017 年调整研发扣除比例为150%、100%两档，仅允许真正具备创新精神的企业申请减税［2］。二是实施特惠式税收优惠，关怀弱势群体。设置女性公民、高龄公民、非常高龄公民和普通公民四种个人所得税的起征点和税率表，让老人和妇女尽可能享受最大的税收优惠［7］。三是税费优惠向重点产业和经济特区倾斜。对软件产业实施零关税和零流通税，在经济特区制造产品或提供服务的新设企业，实行“五免五减半”优惠③国家税务总局国际税务司国别（地区）投资税收指南课题组.中国居民赴印度投资税收指南［EB/OL］. http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n1671176/n1671206/.。

（二）国外税费优惠政策实践对中国的经验启示

一是国外税费优惠通常采用法律形式制定，将税费优惠政策提高到法律层次上，具有规范性、稳定性和权威性，积极发挥税费优惠政策调控市场主体与社会成员行为、稳定经济社会预期的良性调节作用。二是制定符合发展实际的“三性两式”（指区域性、产业性和方式多样性的税费优惠以及普惠式、特惠式的税费优惠）优惠政策。中国可结合实际制定产业性优惠为主、多样性优惠灵活运用、“普惠+特惠”式政策相结合的税费优惠政策体系，综合解决中国目前税费优惠政策存在的税费优惠方式和结构不合理、普惠政策不足、特惠政策优势不明显等问题。三是将纳税人享受税费优惠政策情况纳入税务部门的绩效考核体系，使其成为推动纳税人缴费人应享尽享优惠的动力管理机制。四是充分发挥执法、服务和监管等配套管理措施深度融合与高效联动的作用，重点提升税收征管信息技术水平，完善“税企社”三方共治的监督机制，构建“纳税服务+税务代理”的税收司法保障体系，使税费优惠政策能够切实落地。

（一）政策制定层面的对策建议

1.完善税费优惠制度顶层设计

一是坚持普惠性和特惠性并举。既要注重减税降费规模的总体效应，又要强调优惠政策的结构性功能特征，在供给侧结构性改革中发挥引导作用。如对战略性新兴产业、数字化产业等国家重点关注产业加强财税政策扶持，助力推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力［8］。还应加强对中型企业、小微企业、民族特色企业、节能环保企业等特定对象的扶持力度，鼓励企业在相关行业中扩大经营。二是把握好减税降费、保障和改善民生的关系。可考虑逐步提高养老保险中央调剂比例，待时机成熟时推行社会保险“费改税”、国有土地出让金“费改税”和房地产税改革。与此同时，保持财政赤字在可控的合理区间，提高财政资金使用效率，预防财政风险。三是统筹考虑税费优惠实施的效率性和公平性。如将与增值税、消费税等相关的附加税费免征范围调整与增值税免征额同步；
对刚超过小微企业标准、处于跨跃式成长关键期的中型企业，继续给予一定时期的税收优惠；
参照粤港澳大湾区个人所得税优惠政策和政府补贴相关政策，加强对经济落后地区高端、紧缺科技人才引入的支持等。

2.加强优惠政策规范管理

一是兼顾税法的严肃性与政策的必要灵活性，规范税费优惠政策。目前对法定减免，美国等发达国家普遍实现了税收优惠政策的法定性，对税收优惠政策的立法权、管理权限、优惠对象、内容、条件、办理的程序都有较为明确的规定。建议中国加强对授权立法行为进行法律规制，对税费优惠政策制定授权主体、立法权范围、授权立法程序予以明确，统一规范各类税费优惠政策制定权限，特别是要理顺中央和地方的税费优惠政策制定分权关系，从根本上杜绝政策出台的随意性。对临时性减免，借鉴美国、日本等国家为应对疫情影响推出法案、纲要的做法，建议对中国临时性税费优惠政策出台兼顾灵活性并结合实际情况，开展政策效应评估及优化调整等。二是加快税费优惠政策文件清理，为规范税费政策创造条件。建立完善政策清理评估和退出、考评监督长效机制，分阶段、有步骤地开展税费优惠政策清理，及时发布文件予以废止，对需要修订或新增的提出意见加以补充完善。

3.综合运用多种税费优惠方式

一是在优惠方式上，通过逐步减少直接优惠、综合利用多种间接优惠方式，鼓励市场主体技术创新，提高资本等要素配置效率，促进产业转型升级。如实行企业所得税税基式减免，费用全额扣除、加计扣除、加速折旧、递延纳税等。二是在优惠范围上，继续完善以产业优惠为主、区域优惠为辅的税费优惠体系，同时统筹考虑普惠式与特惠式政策相结合的方式，既在整体上培育和激发市场主体活力，促进优化营商环境，又针对性地在重点行业、特定领域、欠发达地区加大扶持力度，推进高质量发展和区域协调发展。如从国家层面针对性地给予中西部和东北地区特惠性政策，实质性降低这些地区的税费负担；
在带动区域经济发展的同时，突出支持地区优势产业和特色产业发展，避免产业结构趋同［9］；
鼓励企业加大研发投入，对企业投入基础研究实行税收优惠等。

（二）政策执行层面的对策建议

1.妥善处理短期“减收”与长期“增收”的关系

一是多措并举保障地方财政平稳运行。在收入端，通过堵漏增收、开辟新的税源、提高国有企业利润上缴幅度、盘活财政存量资金和政府存量资产等方式，深挖地方收入潜力；
加大对地方尤其是经济发展落后地区的财政转移支付力度，缓解地方财政短期下行压力。在支出端，牢固树立“过紧日子”的思想，强化预算刚性约束，合理控制各项支出，把每一笔资金用在刀刃上，在保证基本民生支出只增不减的前提下，适当压缩和减少行政开支。二是全力推进优惠政策落地生效。坚持一切从实际出发，改进地方政府绩效考核办法，结合形势变化和本地区实际，科学调整工作目标任务，防止增加基层压力。同时，利用大数据加强对各地区、各税费种收入质量情况监控、分析，对收入增幅畸高和畸低等异常情况早发现、早处理，确保以市场主体的长足发展来促进整体经济的发展。

2.努力营造税费优惠政策落实的良好环境

一是从基层税务机关更易执行角度考虑，应尽量避免制定追溯以往的税费优惠政策，同步出台配套征管操作办法，同步解读优惠政策，进一步增强政策落实的及时性、准确性、一致性；
持续推进智慧税务建设，完善系统功能设计，提高税费优惠政策的落实效率。二是从纳税人缴费人更易获取政策和享受优惠的角度考虑，运用“分类+集成”的思路，分行业、分类型、分税费种、分目标群体，为纳税人缴费人提供目录化、标准化的政策指引；
结合受众理解接受度和新媒体发展趋势，将“云端税宣”常态化并实时进行归类；
借助大数据智能分析来识别纳税人缴费人需求，精准推送优惠政策信息，实现宣传辅导由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。同时，精简办理流程和手续，逐步实现“系统自动预填、人工确认和补正、动态监控提醒”，减轻纳税人缴费人遵从负担。三是从保护纳税人缴费人合法权益角度考虑，大力推动健全第三方税务代理制度、完善税费争议解决机制，严格保护纳税人缴费人的商业秘密及个人隐私，为纳税人缴费人提供税务司法救助服务。

（三）配套管理层面的对策建议

1.加快推进税费协同共治机制

一是构建常态化政策落实共治格局。进一步理顺各部门职责边界与任务分配，推动构建“党政领导、税务主责、部门合作、司法保障、社会协同、公众参与”的税费优惠联合共治机制，同时积极搭建与行业协会、企业、媒体的联系对话机制，推动优惠政策有效落实。二是完善和升级多部门信息共享平台。提高数据完整性和系统运行稳定性，实现跨系统资源互通、整合共享，形成纵贯上下、平行互通的数据实时共享模式。

2.构建完善政策效应评估机制

一是加强减免税费情况动态实时监控。优化税务部门终端减税数据统计和分析，多渠道、多维度、多层次实时反映政策执行过程的减免税情况。二是定期开展税费负担效应研究。在国家层面成立税费负担效应测算组，运用先进测算手段和测量模型，动态评测优惠政策对各行业、各区域、各类型企业税费负担产生的实际影响，为适时调整政策提供依据。三是加强减税降费核算及政策效应评估分析。聚焦监督管理、政策法规、市场环境等方面，从不同行业、不同区域、不同企业类型等对税费优惠政策效应进行综合与分类跟踪评估、动态分析，充分运用分析评估结果提高减税降费核算准确性和科学性，多渠道、多侧面、多层次反映减税降费政策落实效果，为各级党委、政府科学决策提供参考。

3.打造成熟定型的绩效考评机制

一是构建以结果为导向的绩效指标。把纳税人满意度、自助服务参与率、征纳互动数字化率等纳入动态指标并监控，将结果作为评级部门工作绩效的主要依据。二是充分运用大数据、区块链、云计算、人工智能等现代信息技术加强绩效考评，构建各岗位、各环节考核结果自动展示平台，加强对绩效实施过程中的行为检查和改进，提高绩效考评的客观性、科学性和公正性。三是完善绩效评价标准。以税费优惠政策是否落到实处、是否服务好纳税人缴费人为标准，让市场主体和群众来评判政务服务绩效。同时，增强税务干部在绩效管理中的参与度，广泛听取意见建议。

4.强化优惠政策执行监督机制

一是加强税收优惠政策执行的审计监督。既要强化内外部审计监督和重大税务违法案件“一案双查”，不断完善对税费优惠政策落实执行的常态化、精准化、机制化监督，严肃处理执法人员的违规违法行为，又要建立综合监督体系，增强监督合力，如建立对税费优惠政策的司法审查监督制度，正确引导纳税人缴费人对税费优惠政策的网络监督等。二是构建“大数据+信用治理”监督模式。要利用大数据、人工智能、区块链等技术重构风险管理数据支撑体系，及时发现税费优惠政策执行过程中的违法违规行为，并完善信用惩戒机制，将违法行为向全社会公示，形成“一处违法，处处受限”的监督格局。