推动上海企业年金健康发展的策略研究

蒋怡琳 上海市人力资源和社会保障科学研究所

企业年金是我国多层次、多支柱养老保险体系中第二支柱的重要组成部分，具有加强职工退休生活保障、提高职工老年生活水平的重要作用。随着我国人口老龄化程度不断加深，企业年金的重要性也与日俱增。2020年以来，中央多个文件均提出“大力发展企业年金”，上海也将“扩大企业年金覆盖面”作为“十四五”规划的重要指标。在此背景下，本文旨在立足上海企业年金的发展历程和现状，深入剖析上海企业年金发展所面临的主要问题和深层难点，参考国外优秀经验，结合上海实际情况，探寻推动上海企业年金健康发展的策略和方向，助力上海加快发展企业年金，建立健全多层次、多支柱养老保险体系，更好地满足人民日益增长的多层次、高品质健康养老需求。

1991年，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中首次提出“企业补充养老保险”概念，自此开启我国企业年金制度的建设篇章。上海作为中国经济发展与改革的排头兵，紧紧抓住我国发展企业年金的契机，积极落实企业年金在上海的试点和推广工作。

（一）发展历程

根据不同时期的发展情况，上海的企业年金建设工作可分为以下三个阶段：

一是起步探索阶段（1993—2003年）。以1993年《上海市城镇职工养老保险改革实施方案》为标志，上海首次将“推行单位补充养老保险”纳入养老保险制度改革目标，正式拉开探索开展企业年金建设工作的序幕。这一时期，“补充养老保险”仍然是一个全新的概念，各地的补充养老保险做法不尽相同，上海围绕补充养老保险进行了大量的探索实践，并于1997年制定《上海市企业补充养老保险试行意见》，为上海全面推行补充养老保险建立制度雏形、提供制度基础。

二是逐步成熟阶段（2004—2019年）。2004年起，原劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》《企业年金基金管理试行办法》等一系列文件，标志着我国企业年金制度框架基本成型。这一时期，上海的企业年金建设工作也日趋成熟和快速发展。根据国家对企业年金的市场化管理运营要求，上海将原由社保经办机构管理的企业年金整体移交给市场管理运营机构；
根据国家企业年金相关办法，上海出台《关于本市实施企业年金制度若干问题的意见》，对企业年金的范围和对象、缴费和税收政策、账户管理和待遇支付、监督检查等予以明文规定。

三是进一步发展阶段（2020年至今）。2020年起，为加快发展多层次、多支柱养老保险体系，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等文件提出“大力发展企业年金”，上海也将“扩大企业年金覆盖面”作为“十四五”规划的重要指标，提出“十四五”期间，企业年金“覆盖职工人数增加50万人”“基金规模增加500亿元”。2021年，上海市人社局等六部门出台《关于促进本市企业年金发展的指导意见》，上海企业年金正式步入新的发展阶段。

（二）发展现状

经过20世纪90年代以来近30年的发展，上海企业年金在参保企业数量、参保职工数量、基金积累等方面均已初具规模，企业年金建设工作初见成效，初步实现了制度化、规范化、市场化的有序运营管理，同时在制度创新方面也逐步开启新探索、迈出新步伐。

在发展规模方面，截至2021年，上海建立企业年金的企业数量达到10757家，在全国各省市中排名第二；
参与企业年金的职工数量和企业年金基金积累规模分别达到148.98万人和1122.86亿元，均位列全国第一，企业年金建设水平及发展规模走在全国前列。

在制度创新方面，上海于2021年底出台《关于促进本市企业年金发展的指导意见》，积极引导各类企事业单位、社会组织及自贸区临港新片区、张江国家自主创新示范区、虹桥国际中央商务区等重点片区探索建立企业年金，同时进一步完善企业年金的配套宣传、监督管理、数字化服务、信息公开等工作。2022年，上海自贸区临港新片区启动“临港新片区人才企业年金计划”，在全国范围内率先试点片区性人才企业年金的可行性，允许片区作为主体发起企业年金计划，面向尚未单独建立企业年金的驻区企业职工提供参加企业年金的渠道和机会，通过给予人才个人账户资金激励、优化设计个人缴费梯度差、完善权益归属和基金管理机制等方式吸引片区人才参加企业年金，为进一步发展企业年金、扩大企业年金覆盖面投石问路。

本次研究通过宏观数据分析、企业问卷调查、企业座谈和职能部门访谈发现，在取得初步建设成果的同时，上海企业年金建设工作也逐渐遇到发展瓶颈。

（一）发展扩面速度逐渐放缓

数据显示，上海企业年金在经历推广初期的迅速扩面之后，逐渐显露增长颓势。2015—2020年，上海建立企业年金的企业数量仅增长2600余家，增长率从12.73%降至4.12%；
参加企业年金的职工数量仅增长29万余人，增长率从9.96%降至0.89%。企业年金的发展速度呈现明显放缓态势（图1）。

（二）制度的覆盖面仍然较窄

目前，上海企业年金覆盖的企业数量和职工数量与全市企业数量及参加基本养老保险的职工数量相比，比重仍然较低。在企业覆盖面方面，截至2021年12月，上海注册企业数已超过300万家，但建立企业年金的企业仅1万余家，占比仅为0.34%；
在职工覆盖面方面，2021年上海城镇职工基本养老保险参保职工人数1057.95万人，但参加企业年金的职工人数只有149万人，占比不到15%。

（三）基金积累规模依然不大

随着参保人数和投资收益的不断增长，上海企业年金基金积累规模不断扩大，但是与全市生产总值相比，上海企业年金的基金积累规模仍显不足。如表1所示，自2018年起，上海企业年金资产规模占当年生产总值的比重正式步入2%区间，但与表2中以OECD国家为例的国际水平相比，上海企业年金基金积累仍处于国际较低水准，对职工退休后生活水平的贡献度偏低，能够起到的替代率作用相对有限，无法有效减轻上海养老保障对第一支柱基本养老保险的依赖性。

▶图1 2015—2020年上海企业年金发展趋势

▶表1 上海企业年金资产规模占当年生产总值比重

▶表2 2019年部分OECD国家企业年金资产占GDP的比重

（四）企业参保意愿普遍不强

企业是建立和缴纳企业年金的重要主体，企业年金的推行和落实离不开企业的积极参与。但调研显示，目前，上海企业对企业年金的建立和缴纳意愿总体偏低，尤其是在新冠肺炎疫情冲击、国际贸易摩擦、经济下行压力加大等外部形势影响下，企业建立和缴纳企业年金的意愿进一步下降。笔者随机抽取了450家上海企业进行问卷调查，其中仅19.02%的企业反映有意愿为职工建立并缴纳企业年金，剩下80.98%的企业均反映无意愿建立企业年金。

（五）参保企业性质分布不均

现阶段，上海企业年金制度的覆盖范围以大中型国有企业及少数经营状况相对良好的民营企业为主，多数中小微民营企业及其他性质企业对企业年金制度的参与情况普遍不佳。问卷调查显示，450家被调研企业中仅52家企业（11.56%）为职工缴纳了企业年金，其中65.38%为国有企业，其余建立了企业年金的民营企业及其他性质企业多为经营时间10年以上、经营情况相对稳定、企业规模相对较大的成熟企业。

企业年金发展滞缓的背后，是上海企业年金在发展空间、优惠政策、理念宣传、流程程序等方面还存在深层难点。

（一）企业建立并缴纳企业年金的成本负担较重

发展企业年金的首要难点在于许多企业无力负担企业年金建设成本。一方面，当前企业的基本养老保险缴费压力较大，高达24%（其中企业缴费率16%）的基本养老保险缴费率使许多企业和职工不愿意再为企业年金等非强制性的补充养老保险“买单”。问卷调查显示，超六成企业认为“缴纳基本社会保险的负担太重”是影响企业为职工缴纳企业年金的主要原因。部分企业反映，如果参加企业年金可以降低企业其他社会保险的缴费率，则企业将更有意愿为职工建立和缴纳企业年金。另一方面，建立和缴纳企业年金对于企业来说也是一笔不小的人工成本开支。如果企业严格遵循公平性原则建立覆盖所有符合条件职工的企业年金计划、并按照每年最高可达职工工资总额8%的比例进行缴费，则企业的人工成本支出将出现大幅增长，而许多中小微企业实际上很难长期稳定地负担这样的成本支出。调研显示，26%的企业将“企业效益不佳无法负担企业年金”列为不建立企业年金的主要原因，其中95.73%的企业属于中小微企业。

（二）企业年金制度对企业及职工的吸引力不足

企业是追求利润最大化的利益主体（姜金秋，2010）。企业在接受企业年金这项完全以自愿为主的补充养老保险时，首先会对其中的投资回报加以权衡，但是目前的企业年金制度对于多数企业来说吸引力仍然偏低。一方面，我国企业年金虽然实行了EET型税收优惠政策（即在企业年金的缴费和投资阶段免税，在给付阶段纳税），但根据财政部、人社部有关政策和办法所提供的优惠额度总体偏低，5%的税前扣除额度明显低于8%的缴费额度上限，15.11%的被调研企业反映，“企业年金享受的税收优惠政策力度不足”在很大程度上影响了企业和职工参加企业年金的积极性。另一方面，企业年金虽然可以作为一项企业福利用于企业人力资源管理，但是对于企业来说，需要覆盖所有符合条件职工的企业年金计划在职工激励效果方面远不及股权激励、购买商业养老保险等更具针对性的激励举措。问卷调查和座谈调研均显示，企业普遍只想为部分员工（如企业管理层、核心紧缺人才、具有突出贡献的员工等）缴纳企业年金。

（三）企业年金相关宣传普及工作仍然不够到位

企业年金相关宣传工作不够到位、企业年金的群众知晓度不高也是影响企业年金进一步扩面的一项重要因素。一方面，对于企业的宣传不到位会使部分企业对于企业年金制度缺乏了解，进而游离在企业年金制度之外。问卷调查显示，27.11%的企业反映不了解企业年金相关政策，其中12.3%的企业其实有意愿建立企业年金。另一方面，对职工的宣传不到位会使职工无法认识到参加企业年金的重要性，进而影响职工对企业年金的需求度和参与度。企业年金在某种意义上可以看作一种延期支付的工资收入形式，具有抵御老年风险的长远益处。但是在不了解企业年金参保意义的情况下，职工往往更注重当下切实可见的工资收入，而对缴纳企业年金这种减少当期到手收入的参保行为缺乏兴趣。调查显示，9.78%的企业不建立企业年金的理由是“职工没有参加企业年金的积极性”。

（四）企业年金的程序性要求和服务流程待优化

当前，建立企业年金的程序性要求较高，订立、报送、实施企业年金方案等过程中的各项手续流程对于人事管理力量相对薄弱、民主管理形式相对多元、职工流动性相对较强、企业不稳定性相对较大的中小微民营企业来说仍然不够友好，使吸纳了大量城镇就业的中小微民营企业反而成为最难以参与企业年金的群体。一方面，根据《企业年金办法》规定，企业建立企业年金首先需要制定企业年金方案，并提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，但是多数中小微非公有制企业可能尚未建立较为健全的职工代表大会制度，同时部分外商投资企业可能在召开全体职工大会方面存在困难。另一方面，中小微企业抗风险能力较弱、企业经营稳定性较差，较容易受到国际贸易摩擦、新冠肺炎疫情冲击等外部环境变化的影响，较难提供长期稳定的企业年金缴费。部分中小微企业还存在人员构成较为复杂、职工流动性较大等问题，也对企业建立和管理企业年金计划造成障碍。

我国的企业年金建设工作起步较晚，而国际上部分国家在企业年金建设方面已经经历了较为长期的探索实践，逐步形成相对成熟的企业年金制度体系并取得了较好的养老保障成效，可以为我们进一步推动企业年金发展扩面提供思路借鉴。

（一）调整第一支柱的保障范围，提升企业年金竞争力

第一支柱公共养老保险通常具有建立时间早、惠及范围广等特点，容易侵占企业年金等其他养老保险的发展空间。对此，部分国家采取了“协议退出机制”等方式，允许企业以加入企业年金为前提部分退出第一支柱公共养老保险制度。比如，英国1975年建立的国家收入关联型养老金计划（简称SERPS）即为职工提供了两种选择：一是强制性参加SERPS；
二是在加入职业年金计划（即英国的企业年金计划）并达到最低保证养老金水平的前提下协议退出SERPS，同时享受与国民保险相同的税收优惠待遇（郑秉文，2016）。该做法一方面面向全体职工提供了普惠性的公共养老保障，另一方面也为有条件的职工提供了多样的养老保险选择，有效推动了英国企业年金的发展。另有部分国家选择通过提高公共养老金门槛的方式将职工向企业年金等私营养老保险制度引流。比如，澳大利亚规定只有通过收入和财产测试、资产总额及收入水平在一定额度以下的65岁以上老人才可以全额或在扣除一定金额的基础上领取全民普惠性养老金（郑秉文，2016）。该方式在减轻公共养老金支付压力的同时，有效增强了职工对企业年金等其他养老保险形式的依赖性。

▶表3 部分国家企业年金税收优惠额度

（二）出台有力的税收优惠政策，增强企业年金吸引力

税收优惠政策是各国增强企业年金吸引力的通用举措。税收优惠模式方面，根据税收优惠环节的不同（缴费阶段、投资阶段、给付阶段），企业年金的税收优惠模式可以分为EEE、TTT、TEE、ETE、EET、ETT、TET、TTE（T代表征税，E代表免税）八种，其中EET型是目前国际上使用率最高的一种税收优惠模式（宛玲羽，2014），因为在缴费阶段就提供了“看得见”的税收减免，能够有效激发企业和职工的参保积极性，同时通过递延纳税的形式提高参保者的实际所得。此外，部分国家为了满足不同群体的多样化需求，会采用两种及以上的税收优惠模式。比如，美国在EET型税收优惠政策之外，还提供了TEE型税收优惠选项，以此满足部分职工希望在退休后领取更多养老金用于投资、储蓄或留给后人的想法。

在税收优惠额度方面，考虑到财政的可承受性和制度的公平性，企业年金的税收优惠政策必须设定一个合理的额度上限。2015年以前的澳大利亚是比较典型的反面案例，当时的超级年金制度（即澳大利亚的企业年金制度）提供了过高的税收优惠，导致全国最富有的20%群体成为最大的受益方，在严重加剧贫富差距的同时对国家财政收支造成巨大影响（郑秉文，2016）。目前，国际上常见的税收优惠额度限制方式主要有两种，一种是设置缴费比例上限，比如英国DC型企业年金计划面向不同年龄段职工制定了从15%到40%不同比例的缴费额度上限；
另一种是设置金额上限，比如美国、澳大利亚、日本等国均对企业年金的最高缴费金额（通常等同于可享受税收优惠的金额）进行了明文规定（见表3）。

（三）制定强制或自动加入机制，提高企业年金覆盖率

企业年金从加入机制角度可以分为强制性（包含强制性和准强制性）和自愿性（包含自动加入和自愿加入）两种，其中，强制加入或自动加入的企业年金往往能够实现相对更高的制度覆盖率。以OECD国家为例，2020年，OECD国家所有强制性企业年金制度的平均覆盖率为72.78%，所有自动加入企业年金制度的平均覆盖率为53.15%，而所有自愿加入企业年金制度的平均覆盖率仅为24.03%（OECD，2020）。

随着强制或自动加入机制的企业年金逐渐显露较为强劲的发展优势，越来越多的国家倾向于对企业年金的加入机制进行不同程度的强制化规范。比如澳大利亚、冰岛、瑞士等国实行了完全强制性的企业年金加入机制，明确要求所有符合条件的企业和职工参与企业年金并履行缴费义务；
英国实行了半强制性的自动加入机制，按照从大型企业到中小企业的顺序分段推进建立“自动加入”机制，将所有符合条件且未提出退出申请的职工自动纳入企业年金计划；
美国实行了相对宽松的自动加入机制，赋予企业建立“自动加入”机制的权力，但不作硬性规定。

（四）建立非营利公共受托机构，实现企业年金低门槛

经济实力相对较弱的中小企业职工及通常不归属于某个固定企业的个体经营者、自雇人员等往往容易被企业年金制度“拦在门外”。对此，英国建立了国家职业储蓄信托计划（简称NEST），面向无条件建立或参加企业年金计划的企业及职工提供低门槛、低管理费的缴费确定型企业年金计划。同时，英国政府配套成立了非营利的国家职业储蓄信托公司（简称NEST公司）作为NEST计划的专门运营机构，承担NEST计划中的受托人角色，以利益最大化为原则对NEST账户中的年金基金进行投资运营。NEST计划及NEST公司的建立为英国全面推进建立企业年金自动加入机制扫除了障碍，使无法独立建立企业年金的企业也可以通过NEST计划履行企业年金自动加入机制的建立义务（郑秉文，2016）。

上述研究表明，进一步推动企业年金发展离不开国家层面的顶层设计和制度优化，与此同时，推动上海企业年金健康发展可以考虑以下策略。

（一）优惠举措“加码”，形成更具吸引力的政策激励机制

1.将企业年金和上海惠企政策相关联

充分调动上海现有的政策资源，将企业年金与各领域激励政策相挂钩，对建立或参加企业年金计划的企业，在入选示范单位、评选优秀企业家、开展人才引进和落户工作等方面予以参考，逐步将企业的企业年金建设情况纳入企业信用评价体系。同时，在财政承受范围内，可考虑面向建立企业年金的重点行业企业给予一定的资金激励、面向正常缴纳企业年金且经营状况稳定的中小微企业提供专项补贴；
在上海人才专项资金额度内，可考虑分拨一块用于为参加企业年金的高层次人才提供企业年金专项奖励补贴。

2.研究并推动完善企业年金税优政策

在上海事权范围内，从研究层面对企业年金税收优惠制度进行创新探索。探索方向可以包括：逐步提高企业年金中企业缴费部分的税收优惠比例，使税收优惠额度和缴费上限趋于一致；
参考英国企业年金制度，为不同年龄段职工提供不同比例的企业年金个人缴费税收优惠额度，提高各年龄段职工缴纳企业年金的积极性、主动性；
建立企业缴费与个人缴费的合理配比机制，激励职工逐步提高个人缴费比例，减轻企业的缴费负担等。通过对不同的企业年金税收优惠方案进行设计和研究，形成政策建议，适时推动完善企业年金税收优惠政策。

（二）多措并举“降槛”，畅通各类企业和人员的参保渠道

1.优化企业年金建设的程序性要求

针对部分非公有制企业尚未建立职工代表大会制度或不便于召开全体职工大会等情况，探索企业年金协商机制的优化路径，在确保民主性的前提下，针对不同类型企业的民主管理特点提供更加多元的集体协商方案。同时，通过数字化转型精简企业年金备案程序，减少企业建立企业年金的制度性交易成本。

2.加强上海企业年金集合计划建设

针对中小微企业没有太多精力建立和管理企业年金计划等问题，可以通过搭建统一的企业年金集合计划平台、提供专项优惠扶持等方式鼓励企业年金基金管理机构积极设立企业年金集合计划。同时可借鉴国外经验（如英国NEST），探索通过由政府支持的非营利性企业年金公共受托机构面向广大中小微企业及个体经营者提供管理费用较低、投资收益较稳定的企业年金运营管理服务的可行性。

但是不建议参考当前国内部分省市将高层次人才和企业核心人员优先纳入企业年金集合计划的做法。本次研究通过访谈企业高层发现，如果没有公平优先的制度约束，企业出于效率优先和投资回报等角度考虑，通常只愿意为以中高层管理人员和高层次紧缺人才为主的小部分职工缴纳企业年金，而该类人员往往具有高知、高收入等特点，本身具备良好的收入水平和较强的养老投资意识，老年经济风险相对较小；
与之相反，收入水平相对中等、老年储蓄意识相对薄弱的多数普通职工反而容易得不到来自企业年金的补充保障，从而陷入富者愈富、贫者愈贫的“马太效应”。基于此，本文认为，推动上海企业年金健康发展必须坚持公平优先原则，明确各种形式的企业年金计划都应覆盖企业中所有符合条件的职工，保障更多职工过上更美好的退休生活。

3.探索由片区或行业发起年金计划

针对部分企业没有能力独自发起企业年金计划等情况，对企业年金的发起主体进行探索和突破。抓住临港新片区先行先试机会，做好片区企业年金计划试点工作，在制定片区企业年金准入条件时，建议设置以企业为单位、满足企业内所有合格职工均参与计划的非歧视性要求。在片区试点的基础上，鼓励更多重点片区发起建立片区企业年金计划，为更多企业和职工提供企业年金加入渠道。同时，可进一步试点由行业协会等组织机构牵头发起行业企业年金计划，面向行业内尚未建立或参加企业年金计划的中小微企业提供企业年金计划的加入渠道。

4.积极开展企业自动加入机制研究

国际经验表明，自动加入机制对于企业年金发展扩面具有较为明显的推动作用，但是也需要考虑到半强制性的自动加入机制可能会对市场主体造成较大影响、带来较大负担。建议充分结合上海经济发展情况，综合考虑企业及职工意愿、企业承受能力等因素，研究判断企业年金自动加入机制在上海试点、推行的可行性。同时，对默认投资组合等企业年金自动加入机制的“配套工具”进行探索，加强对以生命周期基金为主的默认投资组合的研究和推出。

（三）推广工作“分类”，因企而异分类推进企业年金扩面

1.鼓励实力较强的企业带头建立企业年金制度

统计上海央企、国企等稳定性较强的企业及“500强”“规上”“独角兽”等具有相当经济实力和发展潜能企业的企业年金建设情况，面向其中规模较大、职工人数较多、营业收入较稳定、劳动关系较和谐但尚未建立企业年金计划的企业进行企业年金专题宣讲和政策解读，引导企业了解企业年金在帮助企业聚集人才、稳定职工队伍、提升企业竞争力等方面的重要作用，鼓励相关企业积极建立企业年金计划。同时，针对其中已经建立企业年金计划的企业，了解其企业年金建设情况和运营管理情况，树立企业年金建设榜样、宣传企业年金建设成效，充分发挥相关企业的示范带头作用，引导和吸引更多有实力的企业积极建立企业年金计划。

2.鼓励小规模企业积极参与企业年金集合计划

对于经济实力偏弱、人员规模较小、无法独自建立单一企业年金计划的中小微企业，提供企业年金集合计划专题宣讲和政策解读，引导相关企业以整体为单位加入企业年金集合计划。同时，加强片区企业年金计划的试点和宣传工作，引导尚未单独建立企业年金的临港驻区企业积极加入片区企业年金计划。

3.鼓励人员结构较复杂单位建立多种年金计划

鼓励已开设企业基本养老保险账户的事业单位为编制外职工建立企业年金计划，优先推动高等教育、三甲医院等经济实力相对较强、高层次人才相对集中的事业单位为编外人员建立企业年金。鼓励有条件建立企业年金的劳务派遣公司为自有职工和劳务派遣从业人员分别制定企业年金方案。同时，通过试点建立行业企业年金计划、片区企业年金计划等形式，帮助人员结构较复杂且自身不便于建立企业年金计划的企业公平、妥善地解决企业内各类型职工的企业年金参保问题。

（四）配套机制“清障”，营造更良好的企业年金发展环境

1.进一步织牢织密企业年金宣传网

加大宣传力度，设计更加朗朗上口的宣传金句，充分发挥人社、工会、企联、工商联以及企业年金基金管理机构等多元主体力量，通过线下的政策宣讲、主题论坛、专家讲座、企业联盟等形式，线上的官网、微信公众号、短视频平台、直播间、电视栏目、新闻报道等渠道扩张企业年金宣传网；
同时积极动员片区、园区力量，深入重点片区、各大园区等企业集聚地开展企业年金集合计划宣传工作。通过全方位、多层次、多角度的企业年金宣传工作，增强企业对企业年金的了解度关注度，增强职工的养老投资、储蓄意识，提高全社会对企业年金的知晓度、认可度。

2.持续增强企业年金配套服务水平

把握城市数字化转型契机，充分应用信息化、数字化手段优化企业年金备案流程，建立操作便捷的企业年金网上备案系统，通过后台数据互联互通减少企业年金备案的材料清单，完善网上申请、网上查询等功能，实现企业年金备案“一网受理”“一网通办”。同时，进一步加强企业年金数据采集及分析处理能力，建立健全上海企业年金数据库，面向企业和职工提供公开、透明、可信的企业年金政策信息、年金基金管理机构信息、年金产品信息、年金基金运营情况等信息，面向政府职能部门和决策者提供更加科学、高效、及时的企业年金发展状况分析。