我国现行领导干部财产申报制度的审视及再完善

吴 迪1 丛 震

（1.北京化工大学 文法学院，北京 朝阳100029；
2.沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳110034）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，并取得历史性、开创性成就。2021 年1 月，习近平总书记在十九届中央纪律委员会第五次全体会议上指出：“党风廉政建设永远在路上，反腐败斗争永远在路上”，“要坚定不移推进反腐败斗争，不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进战略目标”［1］。同时进一步指出：“各级党委要加强领导干部个人事项报告情况核查”［1］。落实此项指导任务的关键一环便是领导干部财产申报制度①。然而，我国立法机关经过多年努力仍未能完成财产申报的专项立法工作②，财产申报制度还没有以法律的形式固定下来［2］。党中央、国务院乃至地方省委、纪检监察部门一直未停止对财产申报制度的探索，但是由于各地方出台的文件缺乏统一的指导原则以及制度实施的可持续性不足，导致各地财产申报制度无法形成合力。有鉴于此，本文在审视当下有关领导干部财产申报制度的党内规定基础上，为财产申报制度立法提出相应建议。

官员财产申报制度是国际社会普遍采取的预防腐败及反腐败的重要手段，有“阳光法案”“终端反腐”之称。目前，我国尚未构建起一套完整的领导干部财产申报，相关工作仍处于探索阶段。

（一）立法机关的立法尝试

20 世纪80 年代，我国立法机关便开始推进领导干部财产申报制度专项立法工作。全国人大在1988 年起草了以党内监督形式为主的《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，但最终因各方意见分歧而未付诸实施。1994 年，全国人大常委会将《财产收入申报法》写入立法规划，但是由于时机不成熟，最终未能将其纳入立法议程［3］。2008 年10 月30 日，十一届全国人大常委会在五年立法规划中提出了“研究论证建立国家公职人员财产申报制度”，并决定由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排［4］。然而直至这一规划周期结束，立法机关也并未将这一制度列入立法议程。在此之后的十二届全国人大常委会以及十三届全国人大常委会制定的五年立法规划中，再未提及有关该制度的研究及论证工作。

（二）中央制度层面的布局和演进

1995 年至2017 年间，中共中央办公厅、中共中央纪委、中共中央组织部以及国务院办公厅，联合印发或单独印发了六项规定，旨在规制财产申报的相关工作③。经过20余年的发展，尽管这几部规定的总体框架没有较大改变，但具体内容已渐趋完善。例如，对报告义务主体职级的规定，除2001 年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（下文简称2001年《现职领导干部报告规定》）将报告义务主体职级限定为省部级外，其他几部文件报告义务主体的最低职级标准，均由最初的县处级拓宽至现在的副县处级；
对报告义务主体的关联主体以及报告财产内容的规定，从最初的报告本人工资、奖金、津贴、补贴、福利费以及劳务所得等发展到如今的既报告本人财产所得又报告配偶及共同生活子女的财产情况。综观上述几部文件，尽管其中仍存在着诸如报告义务主体职级较高、财产报告内容不全面等问题，但这些文件在一定程度上填补了我国财产申报制度的空缺，为我国领导干部财产申报制度建设做出了较大贡献。

（三）地方部门有益的破冰和试点

新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室于2008 年5 月颁布了《阿勒泰地区关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，该规定被认为打破了多年的制度沉寂。其中最亮眼之处便是规定了财产公开的相关内容，虽然以有限公开为原则，将工资、奖金、津贴、补贴、福利费或劳务所得等财产予以公开，其他诸如10 万元以上的动产、不动产、股票以及继承所得财产等均不公开，但由于该规定中既有财产报告程序又有财产公开的内容，所以其已经形成了一个较为完整的财产申报制度。2008 年12 月5 日，浙江省慈溪市纪委和慈溪市委组织部联合印发了《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》，要求700 余名干部公示自己的财产情况，包括个人收入、汽车、房产的详细信息等。2014 年6 月，陕西省委办公厅发布了《关于对新提拔领导干部实行个人重大事项和家庭财产申报备案的意见》，这份文件主要针对“确定为省管正、副厅级领导干部和县（市、区）党政正职，以及省直机关正处级领导干部的考察对象”，如上述考察对象不申报或不如实申报其所拥有的房产、车辆、银行存款、有价证券等规定事项，则不再将其列为提拔对象。除上述试点地区外，宁夏银川、湖南浏阳、浙江岱山等地区也开展了财产申报试点工作。这些试点地区的探索，体现了地方对于领导干部财产申报制度的迫切需求以及制度创新的多种路径选择。虽然制度施行以后，部分地区出现了“人走政息”、试点阶段停滞不前以及投诉渠道不畅通等情况［5］，但这些探索工作仍为我国未来领导干部财产申报专项立法以及现行财产申报制度完善提供了宝贵实践经验。

党内法规不仅为管党治党提供了重要依据，也为防腐反腐、廉政建设，甚至法治中国建设提供了强有力保障［6］。当前，我国领导干部财产申报工作便通过这一形式予以规制。在上文提到的几部规定中，现行有效的是2001 年《现职领导干部报告规定》以及2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《领导干部报告个人有关事项规定》（下文简称2017《个人事项报告规定》）。下面通过对这两部文件的比较、分析，找出领导干部财产申报制度中仍需完善之处，并对其予以释明。

（一）报告义务主体的行政职级

报告义务主体的规定是财产申报制度的关键组成部分，各国对于该部分规定有宽有窄。例如，新加坡及俄罗斯等国不以职级为限，一律实行财产申报；
美、韩两国则规定某种级别以上的官员需进行财产申报［7］。两种规定方式均有合理之处，只是前种规定的施行难度略高。从我国现行有效的两部规定来看，财产报告义务主体的规定方式属于后者，但目前的职级限定是否合理，值得商榷。其一，从我国领导干部职级与行政区划对应关系看，分别是省级行政区对应省部级、市级行政区对应厅局级、县级行政区对应县处级以及乡级行政区对应乡科级，其下还设各级别副职。显然，如果将报告义务主体的职级限定为副县处级，将有很大一部分的乡科级干部被排除在制度之外。但在乡科级这个庞大的群体中，腐败现象往往呈现出高频性、直接性和广布性等特点，且与基层群众利益密切相关［18］。其二，将报告义务主体限定为副县处级不易发挥群众监督的作用。将人民群众纳入到领导干部的监督主体行列，是财产申报制度的实施目标之一。实践中，副县处级领导干部个人情况并不易被他人知悉，基层群众难以对其予以监督，制度实效性大打折扣。所以，不论是将报告义务主体的职级限定为省部级还是副县处级，均应当予以完善。

（二）成年子女作为报告关联主体的限定指代

领导干部的配偶及子女作为领导干部的家庭成员，也应成为报告主体的一部分，但因其并不是财产申报制度直接指向的对象，故本文将其称之为关联主体。韩国、美国、俄罗斯的财产申报制度均对关联主体作出了规定。韩国在2019 年修订的《公职人员伦理法》第4 条明确规定，本人、配偶及直系亲属均应登记及公开财产，但将子女排除在报告关联主体的范围之外。美国在其1978年实施的《政府道德法》第二部分和政府道德署的规章中对行政官员收入公开作了规定，其中还规定配偶及子女应报告财产利益，而且将子女明确限定为未独立子女。俄罗斯则将需要报告财产的子女限定为未成年子女。我国于1997 年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，其中第3 条作出了领导干部的配偶以及与其共同生活的子女作为关联主体进行财产报告的相关规定。然而，当时对于条文中“共同生活的子女”这一表述未加限定。与之相对，2001 年《现职领导干部报告规定》的第4条，不仅规定了领导干部的配偶以及由其抚养的子女均需按规定报告财产，而且对“由其抚养的子女”这一表述进行了细化，将其限定为由领导干部抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女。此后印发的2017 年《个人事项报告规定》的第4 条第2 款也对“共同生活的子女”作出了限定，包括“未满十八周岁的未成年子女及由其抚养的不能独立生活的成年子女”。至此，现行有效的两部规定都将领导干部子女纳入了报告义务主体的范围，并对其作出了相应限定及解释。相较于其他国家，我国的规定更加细致，范围更大，但是，在认可这一规定的同时，我们也认识到，两部规定中均使用了“由其抚养的不能独立生活的成年子女”表述，其中成年子女可以依据年龄标准进行判断，但是“由其抚养的不能独立生活的成年子女”应如何判断，尚待明确。

表1. 报告义务主体的行政职级

（三）报告财产的内容及数额标准

有关报告财产内容的规定是财产申报制度的基础性环节。其他国家对此规定得较为完善，且报告财产的内容也在不断扩充。美国对于报告财产内容的规定包括：“财产及个人收入、交易情况、获赠及报销情况、债务及受雇情况”［9］等。韩国在1993年修订的《公职人员伦理》第4条第2款中规定了三类需报告的财产，而在2019 年修订的《公职人员伦理法》第4 条第2 款中，在原来三类的基础上又增加了公职人员所持股份情况以及股票选择权。我国2001年《现职领导干部报告规定》中有关报告财产内容的规定较为完善，尤其是对于现金、存款、债权、债务等规定；
还对报告财产数额作出限定，超过限定数额就需进行报告。例如，当债权合计达到10000元时，应当将该债权进行报告。2017 年《个人事项报告规定》中，对于财产报告内容的规定虽然没有2001 年《现职领导干部报告规定》详细，但是，对于房产情况以及配偶子女经商办企业情况的进一步明确，一定程度上弥补了前几部规定的不足。然而，这些规定需要积极应对当下财产形式的发展趋势。例如，现有规定中涉及了不动产、企业投资、股票等，但对于诸如汽车、船舶等价值较大的特殊动产未有提及。同时还应当注意到，目前我国居民消费水平与居民人均可支配收入已经远高于2001 年相关标准，对报告财产数额标准的限定应做重新考量④。

表2. 报告财产内容

（四）财产报告时间的设置

综合前述两部规定来看，我国领导干部财产报告可以分为三个阶段：一是任职报告、二是现职报告、三是离职报告，这种规定方式能够很好地规制相关主体在成为报告义务人之后的财产报告行为。其他国家也多以入职申报、在职年度申报以及离职申报等三阶段划分报告时间［10］。然而，如果将表内两部规定比较观察，可以发现其中存在较大差别。首先，2001 年《现职领导干部报告规定》将任职报告规定为任职后报告。具体表现为：“以一个月为限，领导干部要在这一时间段内完成家庭财产报告。”而在2017年《个人事项报告规定》中却将任职报告规定为任职前报告。其次，针对现职报告应当设置多久的间隔期这一问题。2001 年《现职领导干部报告规定》要求每两年报告一次，但2017 年《个人事项报告规定》却为一年一次。最后，离职报告应当在领导干部离职前报告还是在离职后报告，报告一次即可还是需要持续一段期间，以防隐匿在职期间财产，离职一段时间后再转归名下的情况。这些都是规定不明确的内容，值得讨论。

表3. 报告财产时间

（五）财产公开的相关规定

我国领导干部财产申报制度的架构主要以财产报告为主线，但是，对照其他国家立法案例可以看出，财产申报制度不是单一主线，而是“双轨运行”。韩国、美国、俄罗斯以及新加坡等国家，均在财产报告之外设置了财产公开程序，二者共同构成完整的财产申报制度，甚至可以说财产公开是财产申报制度的核心环节。在前述我国六部规定中，有关报告财产公开的规定曾在1997年《关于领导干部报告个人重大事项的规定》第7条以及2006 年《关于党政领导干部报告个人有关事项的规定》的第10 条中出现，但原则上予以保密，只有在组织认为应当公开和本人要求公开时才能够进行一定范围内的公开。其余4个文件对于报告财产公开均没有提及。然而，如若不将报告的财产进行公开，那么财产申报制度的效力将大打折扣。阳光是最好的防腐剂，唯有公开透明，才能将领导干部财产申报制度的效能最大化。

表4. 责任承担方式

（六）责任的惩罚性程度

针对违反财产报告真实性、全面性的行为，上表所示的两部规定主要将责任承担形式设定为批评教育、纪律处分等，《中国共产党纪律处分条例》第73 条也规定了违反报告个人有关事项的责任承担形式。综合来看，组织上的调整与处理是主要的惩处手段，但是，这种惩处手段的惩罚性以及威慑性效果不强［11］。换言之，就我国当下规定来看，针对领导干部不报或者瞒报等行为的惩处力度不能够与其行为的危害性相匹配。而韩国、俄罗斯等国都将不申报及不如实申报财产行为定性为违法行为，前者更是以刑事处罚的方式来规制这两种行为⑤。

通过梳理现行领导干部财产申报制度存在的问题后可知，目前我国领导干部财产申报制度还有待完善。立法机关应当充分认识预防腐败专项立法的纲领性作用，坚持法定报告与特别报告相结合的理念，秉持任职报告、现职报告、离职报告全面覆盖的原则，切实弥补当前财产报告制度之不足，填补财产公示制度之缺位，保障财产申报制度有序推行，持续推进反腐败斗争取得压倒性胜利。

（一）预防腐败专项立法的纲领性作用

我国以往的反腐败立法主要以惩治型为主导，重视打击腐败犯罪，形成了“重惩治、轻预防”的立法体系。《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）颁行后，虽在一定程度上有所改观，但内容还是主要集中在对贪污受贿人员的调查层面，事后惩治仍然是该法的主要理念。这种立法模式毕竟具有一定滞后性，当前我国反腐法律体系构建应当更加重视前端规制，切实贯彻不能腐的立法战略。在当前反腐形势下，我国应当制定一部具有预防腐败性质的《中华人民共和国预防腐败法》（下称《预防腐败法》），构建以“预防为纲，惩治为要”的反腐败立法体系。

在《预防腐败法》中，领导干部财产申报制度应作为核心内容予以规定。原因在于：其一，财产申报制度是预防腐败工作中的关键一环。预防腐败是指在腐败还未发生时，采取一定手段防止公职人员利用职务便利从事腐败。财产申报制度与这一概念完全契合，通过领导干部报告个人以及家庭财产状况并予以公开，实现对权力的制约与监督这一预防腐败的核心目标。其二，可以与《监察法》相衔接。领导干部完成财产申报后，相关部门进行审查、评价，如果发现领导干部财产状况存在异常，就应当转入调查程序，而《预防腐败法》仅是一部规定预防腐败主体、财产申报制度、相关责任等内容的法律，其中并不涉及腐败行为的调查程序，如开启调查程序则需转向适用《监察法》的相关规定，这样便能够将预防腐败与惩治腐败相结合，从而实现一体化推进“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐败战略目标。

（二）财产报告制度的构建

1.报告义务主体职级的进一步拓宽

我国现行的财产申报制度将报告义务主体的职级限定为副县处级，然而从我国领导干部数量及行政区划的设置来看，应当将报告义务主体的最低标准下沉至乡科级，且包括正职和副职。原因在于：其一，截至2019年12月31日，全国共有省级行政区划34 个，地级行政区划333 个，县级行政区划2846 个，乡级行政区划38755 个［12］。从行政区划数量统计来看，乡级行政区的数量最多，相应地，乡一级干部数量也相对较多。第二，乡科级领导干部往往是基层群众利益诉求的直接接受者，后者对前者的依赖程度较高。另外，基层是腐败现象的高发地，吃拿卡要、优亲厚友等违法乱纪现象突出。2014 年7 月，中央巡视组更是使用“小官巨腐”强调基层腐败的严重程度。当然，如今“小官巨腐”现象已得到一定程度改善，但对于乡科级这个基层领导干部群体，应当形成常态化的监督机制，保持高压态势。

2.对报告关联主体中成年子女的法理解读

近年来，财产转移及隐匿手段愈发多样，通过将财产转移至亲属名下成为腐败分子惯用之法。上文提到，现行两部规定中“由其抚养的不能独立生活的成年子女”这一限定条件，所指代的主体应作何解释，值得探究。

首先，适用这一条件的主体必须是“成年子女”。依照《民法典》第17 条的规定⑥，一旦领导干部子女年满十八周岁，就应当判断其是否由领导干部抚养且不能独立生活，进而判断其是否需要报告财产。

其次，父母对于成年子女的抚养一般表现为经济上的支持，如果成年子女因丧失劳动能力或者尚未参加工作而没有独立的收入来源时，父母就需要给予经济上的帮助［13］。具体到对“由其抚养的”这一限定表述进行解释时，为了与后文“不能独立生活”进行衔接，也需将此理解为经济上的支持。

最后，本文认为，不能独立生活应做三种解释，分别为：精神上的不能独立生活、身体上的不能独立生活以及经济上的不能独立生活，但三种解释是否均能适用，应做探讨。其一，依照《民法典》第21 条第1 款前半句的规定精神，不能独立生活就是指无民事行为能力的成年人。根据现行有效的两部党内规定来看，由领导干部抚养的子女或者与其共同生活的子女需要报告的情况包括购买股票、境内外存款以及跨境注册公司等。直观来看，因为无民事行为能力人不可能单独从事这些民事行为，所以，应当将精神上不能独立生活排除在“不能独立生活”的内涵之外。实则不然，因为根据《民法典》第21 条第1 款后半句⑦，即使成年子女为无民事行为能力人，但其父母仍然可以作为法定代理人代理其实施民事法律行为，这种形式同样会造成腐败风险，所以不能独立生活应当包括精神上的不能独立生活。其二，身体上的不能独立生活一般是指领导干部子女身体存有缺陷，需要父母对其照顾才能生活的情况，换言之，子女没有照顾自己的能力也没有独立的收入来源供养自己。这种解释可以与“由其抚养的”这一条件进行较好的衔接，形成“由领导干部抚养的且身体存有缺陷而不能独立生活”的解释形式。其三，经济上的不能独立生活，这种解释仍然涉及到子女没有经济来源，从而需要父母提供支持这一情形，因该点可与“由其抚养”的解释做同等理解，因此“不能独立生活”应当排除这种情况。

综上，由其抚养的不能独立生活的成年子女可做两种解读。一是，由父母提供经济上的支持，且为无民事行为能力的成年子女；
二是，由父母提供经济上的支持，且因身体存有缺陷而不能独立生活的成年子女，满足其中任何一种就需进行财产报告。这样不仅能够明晰成年子女需要报告财产的条件，也为规则的适用确定了标准。

3.对特殊动产的吸纳及数额标准的重新界定

2017 年《个人事项报告规定》第4 条明确了领导干部本人及其配偶、共同生活的子女报告财产的形式。上文提到，此处规定存在两个需要解决的问题，一是，随着财产形式的不断丰富，现下有关报告财产形式的规定需要与制度需求相衔接。例如，汽车、船舶等特殊动产不属于需要报告的财产形式。然而，特殊动产所具有的价值较大的固有属性，容易成为贪腐行为的手段。所以，对特殊动产应不区分数额大小，皆需报告。二是，随着收入水平以及消费水平大幅提高，领导干部的工资水平也在逐渐上涨，但财产报告的数额标准未有提升。从公务员群体来看，2001 年调整后的公务员各职务层次职务工资起点标准为100元至850 元［14］。2020 年按公务员职务层次统计，从办事员到正部级领导干部的基本工资为2800 元到6000 元，显然当前的工资水平与2001 年相比不可同日而语。如果以简单倍数计算，2001 年《现职领导干部报告规定》中将债权债务以及贵重物品的报告数额标准设定为10000元，大约是最高职级领导干部工资的11.76 倍，那么现在的财产报告数额标准应当设定为70000元为宜。

4.分列式报告时间的设置

新任主体的财产报告时间，可以参照2010 年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第7 条第1 款的规定进行设计⑧，但应进一步细化。新任领导干部的报告时间应当设置为拟任职后至上任前这段时间内，这样便可以对其财产状况有一个全面了解，从而评估其是否存在贪腐行为和适合待任职的领导岗位。对于现职领导干部的报告时间，应当采用一年的报告周期。因为在完成财产报告之后，对这一周期内的财产变动情况进行动态分析是判断领导干部清廉与否的必备程序。如果报告周期设置较短，则可能因财产变动幅度较小而不能有效反映领导干部财产变动状况，进而导致财产报告失去应有效果。反之，如果时间过长，财产变动幅度较大，同样不能准确评价领导干部是否有贪腐倾向或者贪腐行为。离职领导干部应当包括两类人员：退休人员和辞职人员。对于前者，应当要求其对从退休当年1 月1 日起到退休之日止发生的财产变化进行报告，同时还应规定在其退休后的1—2年内继续报告财产变动状况。对于后者，考虑到领导干部辞职的特殊性，应规定在其辞职立即对现有财产进行报告；
并且依职级不同，在辞职后的1—4 年内对财产变动事项继续进行报告。

（三）财产公开制度的并行设计

纵观各国的财产申报制度可以发现，财产报告只是财产申报制度的一个组成部分。我国现行财产申报制度中没有规定财产公开，然而财产公开作为报告程序的延伸能够有效促进财产报告功效的最大化，保证财产申报制度的预防腐败功能得到充分发挥。

1.公开的主体和公开时间

财产公开作为与报告相辅相成的配套措施，必须做到与报告程序相衔接，二者之间应当秉承易操作、不冲突的准则。在确定财产公开主体范围时，应当与财产报告义务主体的规定进行对接，凡是需要报告的领导干部均需将财产进行公开。如果公开制度不能覆盖全部报告义务主体，那么财产报告的功效将大大降低。此外，应当重视发挥基层群众的外部监督作用。因基层干部与基层群众的生活区域重合，联系较为密切，如果以乡科级为财产公开主体的下限，能够有效发挥基层群众外部监督作用。“把科级干部纳入财产公示的范围很有必要。因为对老百姓而言，科级干部已经是很大的官了。他们不一定能见到部长，却能发现基层干部的腐败行为。”［15］

对于报告与公开之间的间隔期间，可以借鉴韩国2019 年新修订的《公职人员伦理法》第10 条第1 款的规定，公开主体一般要在完成报告后的1个月内对财产内容予以公开⑨。对于公开前的审查工作，1个月可以完成相关的审查事项。从制度的实效性来说，如果该期限的设定大于1个月，则可能报告义务主体财产状况已经不能反映其现时的实际情况。

2.公开的方式与程序

财产公开应当采用多种形式同步进行。随着技术发展，为了使外部监督效能最大化，网络公开是首选方案，可以通过建立官方网站，或者在监察机关官方网站设立专项公开模块，便于公众查阅。另外，考虑到我国仍有一部分群体不会操作网络的现实情况，纸质公开方式不可或缺。例如，在官方报纸、期刊等纸媒登载。这样才能使领导干部财产状况更加透明。

我国现有规定要求领导干部将报告事项向组织（人事）部门进行报告，由于没有财产公开的规定，所以组织（人事）部门内部没有相应的职能划分。在确立财产公开程序后，可以在组织（人事）部门中分设两个小组，一个负责受理报告事项，一个负责公开报告的财产内容，这种各司其职的方式，不仅能够提升受理报告财产的工作效率，也能够保证公开审查的准确性。在此基础上，公开程序可分为三个阶段：第一阶段为审查阶段，财产报告小组对由登记小组移交过来的报告财产内容进行审查，评估该财产是否适于公开，是否会给领导干部生活造成伤害等问题，并出具一份公开财产清单，反馈给领导干部。第二阶段为异议阶段，领导干部对于反馈的财产清单有异议的，可以提出异议，要求财产报告小组重新审查清单内容合法性以及合理性。该异议以两次为限，两次复审之后，如果审查部门仍然认为符合公开要求，则可以径行公开。第三阶段为公开阶段，在没有异议或者异议被驳回的情况下，对于符合公开要求的财产可直接进行公开。

3.公开的强制性证成

曾有学者撰文指出，领导干部财产公开可以采取自愿原则［16］。认为，国内大部分领导干部是能够保持清廉的，并且愿意公开自己的财产，通过这种方式能够倒逼下级领导干部进行财产公开。此观点建立在相信大部分领导干部有良好的自觉性的性善论基础上。换言之，预防腐败的监督机制一定程度上可以依赖领导干部自我监督，给予他们充分信任，由其自行决定是否公开自己的财产。但是，信任不能代替监督，否则，构建防腐、反腐法律体系的必要性也就荡然无存。所以，公开必须强制，不可将制度的“开关”交于被管理人手中。

（四）不报告及不如实报告的刑事责任构建

法律通过国家强制力保证实施，而强制力主要通过惩戒措施予以体现，制度的有效推行势必要依靠惩戒措施予以保障。尤其是在财产报告中，出现拒不报告或者提供虚假材料等情况时，需要有相应的惩戒措施。我国有学者建议，修改现行《中华人民共和国刑法》（下文简称《刑法》），增加“拒不申报财产罪”或“申报财产不实罪”。通过对拒不申报财产或申报财产不实等严重行为课以刑事处罚，不仅可以对贪腐人员起到预防警示作用，还可以弥补现行刑法只针对事发之后规定的“巨额财产来源不明罪”所存在的立法缺陷［17］。本文认为，这种方式较为可行⑩。《刑法》作为最为严厉的惩罚措施，可以给领导干部以心理上的震慑力，使其不敢腐。另外，设置的相应法律责任可以很好地与纪律责任相衔接。具言之，在出现不报或者瞒报情形时，如果涉案行为情节较轻，数额较少，则可以通过现有规定予以规制、惩处；
如果案涉行为情节严重或极为严重时，纪律责任已经不能够给予足够的惩罚效果，此时必须通过刑事实体法对其予以处罚，才能够有足够的威慑作用，并产生预防腐败的相应效果。此种方式，可以实现纪律责任与实体法律责任的有效衔接，更好发挥财产申报制度之防腐、反腐的功效。

“君子以思患预防之”，个体应如此，国家更应遵从之。腐败问题不是一朝一代，也不是一国一域的代名词。从我国反腐工作现状来看，惩治腐败制度体系已初见成效，预防腐败制度建设更需加强。未来的解决路径是制定《预防腐败法》，由其统摄具有预防腐败功能的相关制度，以领导干部财产申报制度为核心内容，构建完善的财产报告以及财产公开程序，并做好刑事责任与纪律责任的衔接。当然，制定《预防腐败法》是构建反腐败法律体系的重要一步但绝不是最后一步，未来还要制定或者编纂一部能够统摄所有反腐制度以及反腐程序的具有综合反腐败性质的法典，真正形成事前有监督、事中有调查、事后有处置的反腐败法律体系。

注释：

①由于本文所研究的六部党内规定的名称中对于财产报告义务主体的称呼均采“领导干部”一词，所以本文在写作过程中也使用这一称谓，但是后文在介绍其他国家相关制度及引用其他文献时，因翻译方式不同或者为了不改变原文表达的连贯性，部分语句中会出现官员或公职人员等称谓，本文并不对此作刻意区分，三者含义视为等同。

②完整的财产申报制度中应当既包括财产报告程序又包括财产公开程序，但是我国当下的财产申报制度中仅仅规定了财产报告程序。所以，本文在表述这一完整的制度时会使用“财产申报”，而在具体分析其中的程序或者直引相关文献时则使用“财产报告”或“财产公开”两种表述方式。

③这六项规定分别是：1995 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》；
1997 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；
2001 年中共中央纪委、中共中央组织部联合印发的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》；
2006年中共中央办公厅印发的《关于党政领导干部报告个人有关事项的规定》；
2010年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》；
2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《领导干部报告个人有关事项规定》。现行有效的是2001年和2017年的两部规定。

④2001 年全国居民消费水平为3954 元，2019 年全国居民消费水平为27563 元；
2001 年农村居民家庭人均纯收入为2366．4 元，城镇居民 家庭人均可支配收入 为6859．6 元；
2019 年农村居民人均可支配收入为16020．7 元，城镇居民人均可支配收入42358．8 元，2020 年数据尚未发布。参见http：//www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/。

⑤2019 年韩国《公职人员伦理法》第24 条、25 条分别规定了拒绝登记财产罪及提交虚假材料罪。

⑥《中华人民共和国民法典》第17条规定：“十八周岁以上的自然人为成年人，不满十八周岁的自然人为未成年人。”

⑦《中华人民共和国民法典》第21 条第1 款规定：“不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。”

⑧《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第7 条第1 款规定：“新任领导干部应当在符合报告条件后30日内按照本规定报告个人有关事项。”

⑨《公职人员伦理法》第10 条第1 款规定：“公职人员伦理委员会管辖的登记义务人中，符合下列情形之一的公职人员本人、配偶、本人直系亲属的财产登记事项和根据本法第6条规定的变动事项的申报，应当在登记和申报期满后一个月内，在官方或者公报中刊载，予以公开……。”

⑩严格来讲，应当将罪名中“申报”二字修改为“报告”才更加贴近当前的制度规定。