政府购买公共服务的主体责任流失及其对质量保障的影响

文/林民望 姚娇美（..福州大学，福建福州 35008）

内容提要：政府购买公共服务的治理主体责任与公共服务质量保障存在密切联系。在“公共性拆解”与“有效性难解”的双重困境下，政府和社会力量分别作为购买主体与承接主体，表现出八种形态的责任流失。主体责任流失会产生包括政府保障制度供给不足、社会力量能力建设不足、公众诉求表达重视不足在内的三类负面影响。为此，基于购买主体、承接主体、承接对象“三维面向”廓清政府与社会力量各自的治理责任，是有效遏制治理责任流失、保障政府购买公共服务质量的路径选择。

党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在理论构想层面，政府购买公共服务的工具理性优势包括降低财政负担、提升公共服务供给效率等。党的十九大以来，推动政府购买公共服务高质量发展已成为新的时代命题。与此同时，学者亦提出政府购买公共服务质量保障这一理论命题。[1]既有文献对于政府购买公共服务的质量保障的专门研究并不多见，且大多数学者认为政府购买公共服务的质量评价标准并未建立。[2]政府购买公共服务质量的影响因素是什么？如何保障政府购买公共服务质量？

董杨、句华两位学者基于购买过程的不同环节识别出政府购买公共服务质量保障的影响因素。[3]诚然，购买流程管理固然重要，但协作治理理论认为，不应该仅仅关注协作过程本身，更应该关注政府或社会力量在其中的职责。[4]本文试图从政府购买公共服务的主体责任界定出发，回答前文提出的两个问题。政府购买公共服务有两个核心责任主体：政府（买方）与社会力量（卖方）。以往研究主要关注政府作为发包方的职责与能力要求，对于社会力量作为承接方所要承担的责任则缺乏足够的探讨，同时也未细化每个主体的责任界定。本文尝试构筑起政府购买公共服务的主体责任及其质量保障之间的逻辑联系。具体而言，在充分识别主体责任流失问题的基础上，本文将进一步分析责任流失所引致的负面影响，并着重探讨政府购买公共服务主体责任廓清的治理路径。

在对主体责任进行界定和厘清之前，需要明晰具体的责任主体。关于政府购买公共服务的责任主体认定，学术界有一元主体论、二元主体论、三元主体论和四元主体论等四种不同学说。[5]其中，二元主体论和三元主体论的观点更为主流。二元主体论将政府购买公共服务的主体界定为购买主体与承接主体；
[6]三元主体论进一步将使用者，即公共服务的受益者纳入主体范畴。[7]本文认同二元主体论学说。原因有二：一是本文主要聚焦政府购买服务行动进行阶段，因此至少涉及两个及以上的行为主体；
二是本文着重关注提供公共服务的责任主体，作为受益者或消费者的服务对象并不属于责任主体。是故，下文关于主体责任界定论述将重点围绕政府和社会力量两个主体各自展开。

当政府选择向社会力量购买公共服务时，政府本该承担的公共服务供给责任将部分转移到承接主体身上。购买主体与承接主体之间本质上是一种委托—代理关系，但这种委托—代理关系具有特殊性，即政府需要保障公共服务的公共价值不能让渡，[8]这意味着即使政府向社会力量购买公共服务的行为发生，政府仍然需要承担一定责任。但在实践中，政府向社会力量购买公共服务并不总能成功，在失败的诸多例子中存在一个共性的影响因子，即治理主体责任的理性或非理性流失。总结来看，治理主体责任流失现象可以归结为两个方面：一是“公共性拆解”下的主体责任流失；
二是“有效性难解”下的主体责任流失（见表1）。

表1 政府购买公共服务的主体责任流失

（一）“公共性拆解”下的主体责任流失

公共性是公共服务的基本价值取向。政府的行动具有强公共性的表征，而社会力量的行动本身不具有公共性。只有当其提供公共服务时，其行动才具有政府职能转移所附带的公共性，但这种公共性属于弱公共性。究其原因，社会公众对于政府公共性权威的信任和遵从普遍高于其对社会力量的信任和遵从。政府向社会力量购买公共服务，不仅意味着政府权力的部分让渡与共享，同时意味着公共性职责的共担。但在这个过程中，公共服务所承载的公共性会不会得以顺利扩散？作为市场主体或社会组织，其行动本身并不具备公共性。其所承担的公共性职责主要体现为公共服务生产与供给过程与结果的公平性、有效性。然而，通过契约关系承接公共服务，虽能增强公共服务的可及性，但并不能掩盖社会力量隐藏的趋利性。[9]公、私领域的相互渗透、融合使私营领域的趋利性与公共领域的公共性之间产生张力。[10]在此背景下，公共服务超然的“公共性”需求极易被市场运作的趋利性消解，而招致“公共性拆解”风险。[11]徐国冲、赵晓雯将“公共性拆解”现象归因于契约异化，表现为“政治契约”异化为“经济契约”[12]。

对于政府而言，“公共性拆解”风险下的主体责任流失具体表现为“责任转嫁”与“责任包庇”。政府向社会力量购买公共服务实际上存在双重委托代理关系：一是供给情境下社会公众与政府之间的委托—代理关系；
二是购买情境下政府与社会力量的委托—代理关系。政府既作为委托人也作为代理人的身份，容易导致其出现角色定位偏差，有研究发现服务外包会降低政府的责任意识。[13]此时政府只留意到委托人的角色，而将责任全部转嫁给承接服务的社会力量，从而导致公共服务供给中的政府“责任空心化”。与此同时，当政府不再是“公共性”的唯一生产者时，就存在政府行为偏离“公共性”的可能。[14]政府也有可能被社会力量所俘获。[15]一方面，通过大量的定向购买形成隐秘的寻租与腐败；
另一方面，社会力量通过监管俘获左右政府对其服务质量的判定。政府行为异化将伴随政府作为治理主体的责任流失。

对于社会力量而言，“公共性拆解”风险下的主体责任流失具体表现为 “责任罔顾”与“责任规避”。承接公共服务的社会力量与政府共享“公共性”的同时，也容易带来权力的异化。有学者将承接公共服务的社会组织形象比喻为“次级政府”。[16]社会力量代理行使政府职能的“权力迷恋”可能导致其丧失责任信念。在逐利性动机驱使下，公共服务的承接主体通过抬高服务费用或降低服务品质追求自身利益最大化，忽视公众需求，从而出现“责任罔顾”，最终将会增加公共服务 “公共性”价值折损风险。比如，承接主体提供的公共服务并非公众最需要的服务。[17]与此同时，我国社会组织发展规模与质量整体不足，常常面临资金短缺、设施落后等情况。社会力量的“能力堕距”将会导致公共服务供给质量下降，从而也会增加公共服务“公共性”价值折损风险。在此背景下，社会力量可能会通过寻租，规避所需承担的责任，从而降低问责风险。有些社会组织会采取投机性策略，利用信息不对称，夸大成本收益与服务成效。[18]

（二）“有效性难解”下的主体责任流失

政府购买公共服务质量的评价标准之一就是公共服务的有效性。从政府购买公共服务的政策初衷出发，政府或者公众往往期待社会力量能提供更专业、更高效、更优质的公共服务。唐纳德·凯特尔认为并没有足够证据表明其他组织能比政府更有效地完成公共任务。[19]越来越多经验研究发现服务外包并不能降低成本[20]、减少支出[21]，也不能提高组织效率[22]。公共服务外包有效性的“迷思”还会对政府决策产生冲击。当政府购买服务失败后，西方国家逐渐开始出现“回购公共服务”的浪潮[23]，也称逆合同外包或逆向民营化[24]。这种公共服务供给职能回归政府主体的现象，在当下我国亦有出现。[25]然而，更多情况下困扰实践的问题是政府购买服务有效性的相关评价体系缺失，不仅缺乏评价指标也缺乏科学化评价框架。“有效性难解”的困境要归因于公共服务的绩效可测性。尤其对于政府购买公共服务而言，除了垃圾清理等服务绩效容易测量，像老人照料、精神卫生服务、心理咨询服务等，它们的质量与有效性均难以衡量。[26]

对于政府而言，“有效性难解”背景下的主体责任流失具体表现为：“责任虚化”与“责任甩锅”。即使公共服务职能外包，但当社会公众对于公共服务不满意时，最终还是会向政府问责。[27]因此，政府对于社会力量提供公共服务的绩效具有所谓 “连带责任”风险。[28]然而，这种责任风险在公共服务“有效性难解”的情境中会被抵消，造成“责任虚化”。与此同时，社会公众作为公共服务的消费者，其在服务评价及问责环节经常性地“集体失声”也让政府责任进一步虚化。当政府购买服务效果遭受质疑，在程序合法的前提下，购买主体可以合理地将责任“甩锅”给承接主体。一方面，承接主体对提供的公共服务质量负有直接责任；
另一方面，绝大多数的公共服务有效性评估只针对公共服务本身，而未清晰界定主体责任权重。即便有学者认为政府负有行政担保责任，[29]但也仅限于理论探讨层面，并未付诸实践。

对于社会力量而言，“有效性难解”背景下的主体责任流失具体表现为：“责任弱化”与“责任推诿”。吴磊、徐家良认为政府购买公共服务中社会组织的责任包括面向公众的责任、面向政府的责任与面向自身的责任。[30]但在服务有效性无法准确识别的条件下，社会力量的责任也只是“一纸空文”。现实情境中，也鲜有社会力量因为服务有效性被问责。并且在服务有效性模糊的情况下，承接主体容易忽视对公众的责任，而只对政府负责。与此同时，政府向社会力量购买公共服务涉及多方利益诉求，包括来自公众的服务诉求、政府的政治诉求等。各方利益诉求不一致将导致承接主体的责任判断难以契合公共服务有效性要求，造成主体责任模糊化。陈华认为多重利益主体诉求对于非营利组织造成的形式上的多重责任将会导致实质上责任缺失。[31]综上，在“有效性难解”的情境下，社会力量在公共服务供给质量保证上将容易出现责任推诿倾向。

购买主体与承接主体的责任各不相同，但在“公共性拆解”与“有效性难解”的双重背景下，二者均面临不同类型的责任流失，并且这些类型的责任流失在实践中十分常见。政府购买公共服务的目标之一是有效保障政府购买公共服务质量，而主体责任流失会对政府购买公共服务质量保障产生何种影响？

（一）政府保障制度供给不足

在“公共性拆解”风险的冲击下，治理责任流失将使得公共服务供给职能无法明确归属于政府或社会力量，而 “有效性难解”的情境则将进一步恶化此现象。政府如果仅是通过单一规定转移职能，缺乏必要的监管和服务配套，将会造成制度供给不足。[32]以监管职责为例，有学者认为政府购买公共服务只是将公共服务的生产或提供职能转移给社会力量，监管职责仍属于政府。[33]但实际上，政府却比自己提供公共服务时，参与更少的监管活动。[34]与此同时，当公共服务绩效难以测量时，政府的作为与不作为都将变得隐蔽化，无法有效问责也将弱化政府参与购买服务的行为动机。

完备的政府保障制度是保障政府购买公共服务质量的前提。政府需要在过程与结果环节健全审查、评估、监督等机制。[35]政府在合同管理、决策机制、问责机制、购买方式与程序的制度化参与将显著影响政府购买服务绩效。[36]政府在管理、政策方面的制度供给保障有利于扫除阻碍绩效提高的潜在障碍。[37]相反，政府制度供给不足反而不利于政府购买公共服务的质量保障。缺乏行之有效的政府制度保障，将可能因为信息不对称造成逆向选择与道德风险，[38]也有可能因为监管俘获产生寻租与腐败，[39]最终导致公共服务质量难以得到有效保证。

（二）社会力量能力建设不足

在“公共性拆解”风险的冲击下，社会力量作为承接主体的责任流失不仅阻碍了公共服务的公共性价值扩散，也同时增加了社会力量的机会主义行为。减少服务成本、牺牲志愿者福利、降低公共服务质量等逐利运作现象普遍。[40]而在“有效性难解”的情境下，上述机会主义行为将被进一步加剧。公共精神薄弱是社会力量的软肋。[41]自利性动机会触发其行为在公共服务供给中产生异化。[42]信息不对称为其异化行为提供了充足的活动空间。在此背景下，社会力量容易忽视公共服务能力专业化水平的提升。与此同时，当公共服务绩效难以测量时，政府与社会公众对于社会力量的监督缺少问责依据。

承接主体的实力直接关系公共服务有效性，[43]当社会力量整体实力不足时，可能面临着特定公共服务无法承接的购买困境。实证研究亦发现社会组织承接能力对于政府购买公共服务绩效具有显著正向影响。[44]其中，人员素质直接关系政府购买服务有效性。[45]相反，当社会力量的公共服务供给能力建设不足时，其所承接的公共服务提供质量将难以得到有效保证。一方面，在信息不对称的情况下，有可能出现“劣币驱逐良币”的逆向选择风险，导致本身承接能力有限的社会力量承接政府购买服务；
另一方面，在有效性问责难产的情况下，社会力量容易忽略自身能力建设，从而出现其提供的公共服务质量并不符合公众期待，最终导致购买服务“失灵”。

（三）公众诉求表达重视不足

在“公共性拆解”风险的冲击下，政府与社会力量的主体责任流失将使得公众作为服务对象的诉求表达被严重忽视。在前端的购买决策环节，公众服务需求将有可能被政府和社会力量的偏好所替代。[46]并且在“有效性难解”的情境下，公众无法有效参与后端的监督环节，公众诉求得不到应有的重视。公共性是政府购买公共服务的内在属性与客观要求。[47]公共服务的“公共性”在某种程度上可以表现为公众诉求的重视与满足。政府作为公共服务的购买主体，其具有回应公众需求的责任。[48]但在实践中，公共服务职能外包将导致回应公众诉求的责任流失，并可能表现为政府未能足够重视公众需求表达，并未进行公众需求调查与分析。承接公共服务的社会力量在自利动机驱使下，不仅无法拉近与公众之间的距离，而且致使其提供的公共服务不符合公众需求。社会力量还有可能将自身偏好取代公众需求。

政府与社会力量作为公共服务的供给端，公众作为公共服务的需求端，[49]当出现需求无法精准匹配供给之时，政府购买服务质量将无法得到有效保证。在政府购买公共服务有效性的评价标准制定上，学术界莫衷一是。其中之一就是采用服务对象的评价，[50]例如公众满意度。故此，公众诉求表达直接关系政府购买服务成效。相反，当需求端的诉求表达与供给端的利益表达严重分离，即公众需求与意见表达不能得到重视与满足，最终导致政府购买公共服务成为公众“不称心的礼物”。一方面，公众诉求表达得不到应有的重视，将使得政府向社会力量购买公共服务与初衷背离，公共服务质量不如预期；
另一方面，公众诉求表达重视不足，将使得公众参与监督失去实然效力，无法有效监督公共服务供给质量。

政府购买公共服务质量保障需要分别廓清购买主体和承接主体的治理责任，但如何规范，尚处于不断探索阶段。政府作为购买主体以及社会力量作为承接主体分别应该承担什么治理责任？本文围绕主体责任流失对于政府购买公共服务质量保障的三个负面影响探讨政府与社会力量各自所需承担的治理责任。吴磊、徐家良曾运用利益相关者理论剖析社会组织面向政府、公民以及自身的责任，[51]但其并未探讨政府所要承担的治理责任。既有文献虽然就政府购买公共服务中的政府责任进行诸多探讨，但研究相对零散不成系统。并且，与法律法规、政策文件对于政府职责的界定不同，本文重点关注购买服务契约达成之后，项目开展过程中政府和社会力量所应承担的治理责任。下文将围绕两个治理主体的责任界定展开论述。

（一）政府作为购买主体的治理责任

杨燕绥、李海明认为外包不等于政府责任的减弱。[52]政府购买公共服务虽然实现政府职能转移，但并不意味着政府角色弱化，其仍然在合同管理、效果监督与评价等方面处于主导地位。[53]本文认为在政府购买公共服务中，政府的治理责任应该得到强化而非弱化。围绕上述主体责任流失给政府购买公共服务质量保障带来的三个负面影响，本文将政府的治理责任界定为以下三个方面。

第一，面向政府自身的责任界定。保障性或指导性制度的出台是政府购买公共服务质量保障的关键，同时也将有助于后续的质量受损归责。因此，在此前提下，政府一个很重要的治理责任就是要出台与公共服务质量保障相配套的法律法规或规范性文件。但是，制度供给责任不能局限于规范性文件的制订，还应涵盖相应配套保障政策的制订与执行责任，创造全流程式的管理模式，让政府购买公共服务质量保障的主体责任回归政府本身。

第二，面向社会力量的责任界定。社会力量的服务能力建设与政府保障提供与支持分不开。一方面，政府具有创造和维护公平竞争环境的责任。对于招投标机制、市场监管机制等内容，政府需要承担促进市场竞争的责任。[54]另一方面，政府对于社会力量的服务供给能力提升具有引导责任。从政策初衷来看，政府购买公共服务具有培育社会组织的发展目标，但该任务未引起足够的重视。因此，政府务必重视培养社会组织的指导。与此同时，政府对于购买的公共服务质量需要肩负连带担保责任。有学者认为政府作为规制主体，应该承担担保责任而非履行责任，担保责任的落实离不开行政规制的实施。[55]

第三，面向社会公众的责任。在政府购买公共服务过程中，处理好政府与公众的关系很重要。[56]政府应该扮演公共利益的维护者，保障公众参与和监督政府行为的权利。[57]因此，一方面，政府具有保障公众参与政府购买服务的责任，包括征询公众服务需求及意见、畅通公众诉求表达渠道等；
另一方面，政府具有保障公众行使监督权力的责任，公众监督既包括对购买程序公正公平性的监督、对购买效果有效性的监督，也包括对政府行为的监督、对购买服务承接主体的监督。

（二）社会力量作为承接主体的责任

不管是在实践中还是在理论研究中，社会力量作为承接主体的责任相对于政府责任而言，没有获得足够的重视。作为承接主体的社会力量是公共服务的直接提供者，其对于服务质量负有直接的治理责任。围绕上述主体责任流失给政府购买公共服务质量保障带来的三个负面影响，这里也从三个方面去界定社会力量的治理主体责任。

第一，面向政府的责任。社会力量作为公共服务的直接提供者，应与购买主体共同完善保障制度，并认真贯彻落实购买主体的要求、接受购买主体的监督。在保障制度供给层面，社会力量作为被问责的对象，具有提供决策依据、完善政策制定的责任。在保障制度落实层面，一方面，社会力量具有依法依规履行购买合同的责任；
另一方面，社会力量需要同政府一道分担公共服务供给过程中可能出现的风险。[58]

第二，面向社会力量自身的责任。作为公共服务的直接提供者，社会力量对于公共服务的质量保障具有不可推卸的责任。一方面，社会力量需要有提升专业服务能力和伦理规范的责任，避免志愿失灵的产生。[59]另一方面，社会力量需要强化服务公共性的责任。在“公共性拆解”的背景下，社会力量提供公共服务的公共性备受质疑。因此，有必要通过促进信息公开程度、提升服务透明程度等手段提高公共服务的可监督性，以服务导向而非利润导向理念提供公共服务，从而强化公共服务的公共性。

第三，面向社会公众的责任。社会力量作为公共服务的直接提供者，需要在一线与社会公众接触。故此，社会公众对于服务项目供给绩效的评价，本质上反映为其对社会力量的服务供给水平的评价。所以，公共服务的直接提供者必须履行其对于社会公众的社会责任。[60]

厘清和界定政府购买公共服务中各主体的治理责任将关系到公共服务质量保障。然而，在“公共性拆解”和“有效性难解”的双重影响下，治理主体的责任流失成为普遍现象。而治理主体责任流失会对政府购买公共服务质量保障产生负面影响，包括政府保障制度供给不足、社会力量能力建设不足、公众诉求表达重视不足。为此，基于购买主体、承接主体、承接对象“三维面向”，尝试廓清政府与社会力量各自所需要承担的治理责任，为政府购买公共服务质量保障提供一个理论思考方向，并为后续开展相关实证研究提供参考注脚。