“单边协调主义”下拜登政府对日政策解析①

陈友骏 申南楠

美国和日本是世界上两大重要政治力量，美国对日政策以及两国同盟关系走向对中国乃至亚太地区具有至关重要的影响。本文旨在分析拜登执政后的对日政策以及美日同盟关系走向，进而阐释其对中国的政策影响。

拜登政府的基本对外政策原则可以概括为“单边协调主义”。所谓“单边协调主义”，是指以美国的国家利益为中心，以盟友及“价值观类似型”国家为合作半径，以恢复和强化美国在国际事务中的主导地位为战略目的，建立以美国为核心的“民主集团制衡联盟”。其显著特点是“集团单边”，即在“集团”内部实施战略性协调和沟通，而在“集团”外部则以“集团”为共同行动体来实施“单边主义”与“优先主义”的政策。在此基础上，拜登政府的对日政策也呈现出“单边协调主义”的显著特征，主要体现在军事、外交、经济三个方面。

这里需要明确的是，“单边主义”与“单边协调主义”虽同为美国处理对外关系的方式或战略，但有着不同的内涵和政策表现。“单边主义”在美国渊源已久，通常是指国家依照个人主义方式开展外交活动的一种倾向，具体特征表现为最低限度地与其他国家磋商或吸收其他国家参与，即使这些国家是其盟友。(1)王联合：《美国单边主义：传统、历史与现实的透视》，《国际观察》2006年第5期。例如，不顾大多数国家和民众的意愿，单独或带头退出维护国际或地区和平、发展、进步的制度或协议。如小布什政府和特朗普政府都是“单边主义”的坚定执行者。而“单边协调主义”，是指国家联合盟友，以“集团”方式开展外交活动的倾向，具体特征则表现为在“集团”或盟友内部磋商或吸收其他国家参与，集团外部则以“集团”为共同体实施“单边主义”。例如，不顾其他国家的合理要求，依靠集团的力量制定符合其集团利益的国际制度或改革不符合其集团利益的国际规则。如克林顿、奥巴马、拜登等都执行了这一外对战略。尽管“单边协调主义”并非拜登政府独有的对外战略，但相较于历届政府，被赋予诸多新的内涵，并展现出不同特点。这主要体现在三个方面：一是更强调美国利益在集团利益中的优先地位；
二是更强调吸收更多的国家，更强调集团内部的统一和稳定；
三是更明确和更具针对性。

(一)全面加强对日军事合作

拜登政府对日本的军事政策具有充分发挥日本的印太战略支点国家作用，提升日本的对华战略地位，逐步推进对日实质性战略合作等特点，主要涵盖了三方面的具体诉求。

第一，拜登政府需要随时了解日本的战略动向，并使其充当美国幕后操纵印太地区的支点国家和主要路径。2021年3月16日，美国国务卿安东尼·布林肯和国防部长劳埃德·奥斯汀访问日本，与日本外相茂木敏充、防卫大臣岸信夫举行会谈。会谈双方代表均表示，将加深两国合作的广度和深度，为实现自由开放的印太地区和基于规则的国际秩序共同努力；
将时刻关注中国在南海、东海以及台湾海峡等海域的活动。(2)U.S. Department of State,“U.S.-Japan Joint Press Statement”,March 16, 2021. https://www.state.gov/u-s-japan-joint-press-statement/.对此次会谈，日本评论员秋田浩之指出：不要因为日美“2+2”会谈的召开和菅义伟首相成为拜登总统在白宫接待的首位外国首脑而沾沾自喜，其背后的深层原因是美国认为台湾海峡及日本周边是世界上最危险的区域，拜登政府急于举行“2+2”会谈以及日美首脑会谈的根本目的是要了解最前线的日本作何打算。(3)「対中国、崩れた米軍優位 日米2+2立て直しが急務」、『日本経済新聞』2020年3月16日。https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGH12B5T0S1A310C2000000/.秋田浩之的评论准确地反映了拜登政府的真实意图，即了解日本战略动向并鼓动日本实时探询、监测包括中国、朝鲜在内的亚太地区国家的军事动态，从而为美国在印太地区的军事部署服务。

第二，拜登政府需要日本“身先士卒”，以便在军事等问题上牵制中国。2021年1月28日，拜登在与日本首相菅义伟的电话会谈中明确要求日本扩大防卫力量，强化日美军事同盟，其指向中国的意图非常明显。此后，在2021年3月16日召开的日美“2+2”会谈中更是认定中国已经对亚太地区的稳定造成了威胁。会后美日共同发布的联合文件中还明确了钓鱼岛是《日美安全保障条约》第五条的适用对象。(4)U.S. Department of State, “U.S.-Japan Joint Press Statement”, March 16. 2021. https://www.state.gov/u-s-japan-joint-press-statement/.显然，美国意图借助日本牵制中国，并意图以防范中国为由扩大日美两国军事合作的广度和深度。

第三，拜登政府需要日本充当其战略构想的“协调者”。拜登政府的印太战略构想以美、日、澳、印“四方安全对话”(QUAD)机制为框架，但QUAD机制因为印度的摇摆而存在不稳定因素，因此美国需要以日本作为框架的“支点”协调印度、澳大利亚等国推进在印太地区的军事合作，强化美国在印太地区的军事存在，从而为美国的“单边协调”行动打下基础。

(二)强化对日本的外交倚重

拜登政府将日本视为实现其全球气候政策的重要依托，具体涵盖了美国在全球重塑领导力，推动气候融资，推进净零排放进程三方面的诉求。

第一，拜登政府需要以气候变化问题为契机，借助日本重塑美国领导力。无论是在设定新的国际能源标准，抑或是排放规则等问题上，拜登政府都需要其盟友的支持。而日本历来是美国在全球气候变化问题上的重要合作伙伴，气候变化问题更关乎其切身利益与战略诉求。因此，从这一层面来看，拜登政府需要以日本为主要切入点，联合欧盟、印、澳等国家形成所谓的全球气候变化治理集团，以开创绿色强国、利国道路，恢复其在全球气候变化及其相关议题上的话语权和领导地位。

第二，日本是拜登政府全球气候融资计划的重要组成部分。2021年4月22日，美国白宫网站正式公布了历史上第一份国际气候融资计划。该计划不仅表明美国计划到2024年对发展中国家的年度公共气候融资，相较于奥巴马政府后半期(2013—2016年)的平均水平增至两倍，还呼吁终止对“以碳密集型化石燃料为基础的能源项目”的国际官方融资。(5)The White House,“U.S. International Climate Finance Plan”, April 22, 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/executive-summary-u-s-international-climate-finance-plan/.这意味着拜登政府意图将降低温室气体的排放引入金融市场，使国际投资的资金流向与减少温室气体排放的相关项目保持一致，但推动该计划的落实需要在七国集团内部就此问题达成共识。欧盟国家作为减排大国，拥有世界上最大的碳排放交易市场，对美国气候融资计划的态度早已明朗。而日本作为碳排放大国，自2011年福岛核事故之后，严重依赖煤炭和液化天然气进口，因而，日本对“公共气候融资”以及“终止对碳密集型化石燃料项目的国际融资”的态度，就对拜登政府而言尤为重要。换言之，拜登政府气候融资计划的推行需要日本政府的妥协和支持。

第三，日本是美国推进净零排放的重要合作伙伴。美国在全球范围内推进净零排放的目标，需要日本的支持。一方面，日本作为碳排放大国，其大量减排有助于拜登政府在实质上推进其全球净零排放计划；
另一方面，这也关乎美国落实其全球气候政策的执行力和公信力。如果作为美国盟友的日本无法下定决心承诺减排目标，那么发展中国家也很难对美国的气候政策产生信任感。

(三)凸显日本关键的经济地位

拜登政府强化QUAD机制和凸显日本在QUAD机制中的地位，主要有重塑供应链和高新技术合作两方面的经济诉求。

拜登政府需要联合日本，协同印、澳等国重塑亚太地区供应链。拜登政府期望与日本联手，实现在半导体等关键领域的合作，重塑以美国为中心，以日、韩、印、澳等亚太国家为半径的供应链体系，维护美国全球供应链的战略性安全。2021年3月12日，拜登政府明确将重塑供应链作为QUAD机制的合作重点，并成立关键技术和新兴技术工作小组，进一步落实了上述策略。

在高新技术合作层面，拜登政府需要以日本为核心，联合印、澳等国，在QUAD的框架下实现与美国的技术合作与联动。“后5G时代”，美国需要以半导体为基础发展高新尖技术，而全球最大的半导体产地在亚洲，故QUAD机制就不可避免地成为稳定亚洲半导体供应的重要框架。

(四)拜登政府对日政策的形成动因

拜登政府之所以推出上述对日政策，究其原因主要有以下三个方面：

第一，“以日遏华”是美国政府对日政策的固有战略思维。第二次世界大战结束70余年来，日本作为美国牵制中国、控制亚太的重要棋子，始终与美国的战略步调基本保持一致。时至今日，以美日同盟为基点，制定全球策略已经成为美国根深蒂固的战略思维模式。拜登政府也不例外，同样从以日遏华的思维出发，企图通过与日本的战略合作对中国形成压力。

第二，对美战略需求引致日本受制于拜登政府。日本政府在防疫、实现大国地位以及谋求在亚太地区主导权等诸方面需要美国的帮助，而这种主动性的“求助”心理可以为拜登政府所利用。

第三，是拜登政府对日本的现实定位使然。具体而言，对华竞争的现实需要和美日同盟的基石这一定位奠定了拜登政府对日政策的框架。拜登政府绕开日本就无法构成完整的印太战略圈，因为日本是QUAD机制的主要支点国家和拜登政府对抗中国“一带一路”倡议的主要“民主”国家。此外，同盟关系实质上历来是美国介入其他地区事务合法性的重要来源，尤其是军事同盟。同理，美日同盟本身也为拜登政府“合法”介入东亚地区秩序提供了借口。

面对拜登政府“单边协调主义”的对外战略，无论是前任首相菅义伟，还是新上任的首相岸田文雄都表现出主动迎合的姿态。具体而言，大致可以从外交、经济及军事三个方面分析日本政府应对拜登政府的战略布局。

(一)主动迎合拜登政府的对外战略

拜登政府的对外战略主要围绕两个重点展开：一是全球气候政策；
二是制衡中国。前者以推动净零排放和气候融资为抓手，后者则以美日同盟与QUAD机制为着力点。对此，菅义伟政府与岸田政府都延续了安倍政府时期的基本外交路线，即坚定捍卫美日同盟、配合美国强化QUAD机制、呼应美国的全球气候政策并主动做出“妥协”和“退让”。

在捍卫日美同盟、强化QUAD机制的问题上，菅义伟就任日本首相时，就曾多次在不同场合强调要深化美日同盟关系。例如，为配合美国共同推进“自由开放的印太”战略构想，菅义伟政府不断拉拢或邀请除印、澳以外的其他印太以及欧洲国家参与印太地区事务。岸田文雄亦是如此，其在上台后不仅与拜登在电话会谈中确认了要深化日美同盟关系，还在首次施政演说中明确表示日美同盟是日本外交和安保政策的基轴，直接将日美同盟提升到了一个新高度。(6)「第二百五回国会における岸田内閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2021年10月8日。https://www.kantei.go.jp/jp/100_kishida/statement/2021/1008shoshinhyomei.html.

在全球气候变化问题上，菅义伟执政期间，日本首次提出进入“脱碳社会”的具体时间表。对于比较依赖煤炭和液化天然气的日本而言，46%的削减目标所带来的经济压力是难以想象的，但拜登政府希望通过提高减排目标来发挥国际领导作用，菅义伟政府只好就此作出“妥协”和“退让”。岸田政府的对美气候政策基本延续了菅义伟的对美“退让”路线。2021年11月2日，岸田首相在出席COP26(《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议)首脑级会议时，就援助发展中国家应对全球变暖问题上表示，除迄今已表态的600亿美元外，“愿意新提供5年最多100亿美元的追加援助”。(7)《岸田在COP26承诺追加支援100亿美元》，共同网，2021年11月3日。https://china.kyodonews.net/news/2021/11/6b54d8838a45-cop26100.html?phrase=cop&words=COP.在菅义伟首相之前宣布的减排目标的基础上，岸田首相又作出追加资金援助的承诺。这实际上是日本对美国作出的又一次妥协与让步，将美国的部分融资压力转嫁到本国，以响应美国的国际气候融资计划。

(二)同步推进“追随”与“自主”的经济战略

面对拜登政府的相关对外经济政策，日本主要从加快推进经济安保战略，积极参与国际经济规则制定，构筑以日本为核心的小多边经贸合作机制三个方面进行应对。

第一，新冠疫情的冲击凸显了供应链安全的重要性，因此主动迎合美国重塑全球供应链体系，尤其是重塑“关键”技术领域的供应链，成为菅义伟和岸田文雄政府着力推进的重要政策目标。菅义伟在任之时，曾就供应链调整的问题与美国进行了多次沟通和商谈。(8)例如，2021年3月12日，菅义伟政府先是在QUAD四方会谈表明了其愿意同美、印等国共同调整关键矿物、医疗物资等重要资源供应链的态度；
3月16日，美日外交阁僚会谈，菅义伟又与拜登确定了双方将就半导体和稀土等重要资源的供应加强合作。之后，3月17日“2+2”会谈以及3月23日梶山弘志、茂木敏充与戴琦的会谈再次就共同构筑多元安全供应链的计划进行了商讨。岸田文雄就任日本首相后，则推出了经济安保战略，将经济安全提升到与国家安全同等重要的位置。对此，岸田首相指出，日本的经济安保政策是为了确保战略物资安全和防止技术外流，以提升经济战略的自主性；
同时，建立安全的供应链，以维护日本经济安全。(9)〔日〕「第二百三回国会における菅内閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2020年10月26日。https://www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2020/1026shoshinhyomei.html.为与美国供应链调整的相关战略保持一致步调，构建半导体供应链将成为日本经济安保政策的核心。

第二，推动以世界贸易组织(WTO)为代表的全球经贸治理体系改革。这既是日本配合美国主导全球经济治理的重要手段，也是日本应对美国“保守主义”和贸易保护主义挑战的主要途径。2019年安倍晋三在任日本首相时，在施政演说中就已明确声明，日本必须推进WTO改革，同时加强与美欧国家合作，在补贴、数据流通、电子商务等领域，构建引领时代的新规则。菅义伟上台后，基本延续了安倍时期的经济政策。岸田文雄上台后亦是如此，不仅声称“日本将充当自由贸易的旗手”，在制定规则方面发挥积极作用，还明确表示为了确保数字时代的安全，日本将同美欧国家合作，构建并大力推进自由且可信赖的数字流通机制(DFFT)原则。(10)「第二百三回国会における菅内閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ。https://www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2020/1026shoshinhyomei.html7.

第三，以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)为“战略锚点”，构建以日本为核心而非依附于美国的小多边经贸合作机制，是日本经济外交的主要方向和根本目标。2020年1月20日，日本外相茂木敏充在第201届国会上发表演讲称：“我们将进一步推动以日本为首的经济外交，以制定新的共同规则。……对日本来说，扩大其自由和公平的经济领域以促进自由贸易至关重要。”(11)Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Foreign Policy Speech by Foreign Minister MOTEGI to the 201st Session of the Diet”, January 20, 2020.https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/pp/page3_003044.html.菅义伟在2020年11月20日亚太经合组织(APCE)会议上，也曾呼吁“通过稳步实施和扩大跨太平洋伙伴关系协定(TPP11)，来实现亚太自由贸易圈”。(12)《菅义伟APEC演讲：扩大TPP实现亚太自贸圈》，日经中文网，2020年11月20日。https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/42828-2020-11-20-13-18-51.html.岸田政府的经济外交也基本延续了这一方向和目标。区域全面经济伙伴关系(RCEP)也可以看作是日本建立多边经贸机制的进一步尝试，日本学者柳田健介就曾对RCEP给予较高评价，认为RCEP具有较高的自由化水平，成功地融合了CPTPP等元素，并对不发达国家保持较高的灵活性和宽容度，是公平的自由贸易协定。(13)〔日〕柳田健介：「インド太平洋の経済連携とRCEP」、日本国際問題研究所、2020年11月17日。https://www.jiia.or.jp/strategic_comment/2020-16.html.

(三)高调推进对美军事的全方位合作

军事上，为迎合拜登政府“单边协调主义”的军事战略，日本政府展现出了充当美国在亚太地区防卫“先锋”的积极姿态，不仅主动分担驻日美军的费用份额，还积极在新QUAD机制下推进联合军事训练，不断加速日本自卫队的军队合法化进程。

第一，为适应拜登政府对外战略，日本政府对中国的态度愈发激进，不断在国内外渲染中国对日本及亚太地区的威胁。例如，日本防卫省下属智库防卫研究所公布的年度研究报告《东亚战略观2021》，该报告认为在疫情之下中美两国的对立已经升级至“新冷战”水平。(14)〔日〕防衛研究所編：「東アジア戦略概観 2021」。http://www.nids.mod.go.jp/publication/east-asian/j2021.html.再如，日本2021年版《外交蓝皮书》也对所谓的“中国威胁”进行大肆渲染，将中国在东海、南海等海洋行动首次表述为“已成为包括日本在内的地区和国际社会在安全保障上的强烈关切(事项)”。(15)〔日〕外務省編：「令和3年版外交青書」。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100181433.pdf.又如，日本官房长官松野博一表示，“中国的军力动向对日本而言是极其重大的关注事项。……中国扩大在东海、南海以及太平洋的活动，已成为包括日本的地区和国际社会在安全保障上的强烈关切。”(16)《日本官房长官呼吁中国提高核战略透明度》，共同网，2021年11月4日。https://china.kyodonews.net/news/2021/11/7e6531edca0f.html?phrase=%E4%B8%9C%E6%B5%B7&words=%E4%B8%9C%E6%B5%B7.

第二，日本政府积极分担驻日美军的费用份额，稳定驻日美军在日本的战略部署。日本在驻日美军经费分担的问题上，一直坚持对美国妥协的态度。根据防卫省公布的资料，2016年至今，日本政府支出的驻日美军军费一直呈现出递增的态势。(17)Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Entry into Force of the Protocol Amending the Special Measures Agreement (SMA)”, March 31. 2021.https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press3_000475.html.至2021年菅义伟执政期间， 日本承担的驻日美军经费更是直接飙升到了2，017亿日元。(18)「令和3年度予算の概要」、防衛省ホームページ、2021年3月30日。https://www.mod.go.jp/j/yosan/yosan_gaiyo/2021/yosan_20210330.pdf.岸田上台后，除了表示将承担更多驻日美军经费之外，还提出将加快推进普天间基地搬迁至河野古海岸的工程。(19)「第二百三回国会における菅内閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2020年10月26日。https://www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2020/1026shoshinhyomei.html.

第三，日本政府以QUAD为框架积极联动其他国家举行军事训练，不断加速自卫队的军队合法化进程。例如，菅义伟执政期间，日本同法国、英国、印度尼西亚、乌克兰以及美国等多个国家举行防长会谈和军事训练，并且就加强印太地区防卫合作问题进行讨论。岸田文雄在首次施政演说中明确表示将修订《国家安全战略》《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》。同时，为确保国家安全，他还表示日本将加强防御能力，包括海上安全能力和导弹防御能力。

鉴于拜登政府“单边协调主义”的对外战略及对日战略，未来美日关系的发展将会呈现出以下两大特点和趋势：一是美日两国之间的战略利益和对外战略将呈现高度重叠或深度交织的态势；
二是拜登政府也会在经济层面受到日本“寻求战略自主”的压力。

在此背景下，中国也必然会在军事、经济、外交等多个层面受到诸多负面因素的影响。

第一，拜登政府以日本为战略支点，以QUAD机制为框架，联动印、澳等国推进在印太地区的军事合作，不断强化其在印太地区军事存在的“单边协调主义”行径，将会对中国和印太地区的安全空间产生深远影响。一方面，美日对中国不断加强的军事力量以及具备所谓的“反介入和区域拒止”(A2/AD)(20)“反介入和区域拒止”是美国对中国等国反强敌干预战略的一种解读，中国官方并没有这种提法。“反介入和区域拒止”能力是为应对突发事件，在划定的禁区内限制或阻止第三方外部势力介入干预的能力。能力感到不安，认为这使得盟军在亚太地区的行动自由和在未来冲突中的胜算大打折扣，因而不断强化以美日为首的印太国家间的军事合作，压缩中国的战略空间；
另一方面，美日两国的这种行径也加深了中国的不安全感，为了维护国家安全，中国必然要在国防上投入更多。这种军事上的裹挟使得中国乃至整个亚太地区都有可能被迫陷入“安全困境”，进而导致不断升级的对抗、冲突和军备竞赛，并有进一步转向其他非军事领域对抗的风险。

第二，拜登政府经济上的“单边协调主义”行径，是以日本为重要支点，在QUAD机制框架下，联合印、澳等国重塑供应链，尤其是重塑关键领域的供应链，并鼓励制造业回流的经济战略，将会对中国的经济发展产生深刻影响。当然，这种影响具有两面性：一方面，“中国是全球价值链扩张过程中的最大受益者和贡献者”，“在全球价值链的参与度上，中国已超越美国、德国、日本等传统制造业大国”，“成为全球价值链上的核心环节，几乎所有的行业都在一定程度上依存于中国”。(21)杨燕青、刘昕、葛劲峰：《全球价值链重塑中的中国应对政策组合》，第一财经，2020年7月12日。https://m.yicai.com/news/100697093.html.一旦供应链重塑，制造业回流或向东南亚转移，中国的高新技术发展将会面临着被“阻断”的风险，中国相关的制造业企业也将会面临巨大的损失，甚至还有可能影响中国国内的就业形势。但另一方面，美日制造业回流重塑供应链在某种程度上也能够倒逼中国国内重塑供应链，进而推动国内构筑内部安全、完整的供应链，在此基础之上形成国外、国内两条供应链相配合，降低过于依赖外部供应链的风险，推动“内循环”和“外循环”共同发展。

第三，拜登政府在外交上积极推行“单边协调主义”，尤其是其应对全球气候变化政策上，不仅向“盟友”日本施加减排压力，并联合QUAD机制、欧盟等国设置新的能源排放标准以及推动气候融资计划的对外战略，这对中国形成了一定的压力。尽管中国积极参与并回应了以美国为首的西方国家集团制定的应对全球气候变化的计划与合作，但作为碳排放大国，西方国家制定的过于苛刻的减排标准和气候融资计划显然对中国不利。而且，由于基数较大，以美国为首的西方媒体在国际社会中占据着主导地位，因而中国相关的减排努力也始终面临着并不友好的国际舆论环境，甚至还存在鼓吹“中国责任论”等抹黑中国的声音。这些会对中国澄清真相，维护大国形象，构建中国在国际社会上的话语权产生一定的负面影响。

总而言之，在拜登政府实施“单边协调主义”对外战略及对日战略的背景之下，中国乃至印太地区将会面临诸多不确定的风险和挑战。对此，中国也应当“有的放矢”，做到“抓大放小”以应对上述考验。例如，在军事上，中国既要始终以积极的防御战略为核心，也要在生化武器、无核化等问题上加强与以美国为首的西方国家的交流与合作，增信释疑，维护中国周边地区的安全和稳定。经济上，中国应持更加开放的态度面对世界，积极融入区域自由贸易协定和新型数字协定。与此同时，积极调整国内供应链的结构与布局，要对拜登政府为首的美西方集团所实施的“中国域内”与“去中国化”两条供应链的战略构想和落实做好充足的准备，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局。外交上，中国应积极参与全球气候治理等国际规则的制定，向全世界展现负责任大国的形象，提升在国际上的话语权。