面向“共同富裕”的集聚提升类村庄规划思路与策略★

陈树荣

(福建省城乡规划设计研究院，福建 福州 350008)

为落实村庄规划应编尽编编制要求与管控全覆盖管理要求，坚持因地制宜与因村施策，针对不同类型村庄确定差异化的规划思路与要点、路径与策略逐步成为共识，以分类有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制与实施[1]。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》将我国的村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并等四类，集聚提升类村庄是区位交通较优越、设施配套较完善、集体经济较雄厚的村庄，该类村庄绝大部分都是实施精准扶贫全面建成小康社会的示范村，更应成为实施乡村振兴战略实现共同富裕的先行村[2]。

1.1 研究对象

柏洋村位于福建省福鼎市硖门畲族乡北部，村域面积11.5 km2，现辖亭下村、溪头里村、岭坪村、渠洋村4个自然村与柏洋新村，常住人口3 050人，其中畲族人口147户447人，外来人口2 200人。

新世纪以来，柏洋村两委结合不同阶段存在的主要问题与发展诉求，委托同一个规划编制团队编制了一系列空间规划。2007年，综合考虑到沈海高速柏洋互通设立和宁德核电项目建设，《福鼎市硖门畲族乡总体规划(2008—2020年)》将柏洋村纳入乡集镇发展重点区域，规划为集镇发展次中心。2014年，基于省级工业园文渡项目区产业外溢和产业人口配套诉求，编制了《柏洋新区总体规划(2014—2030年)》，提出“大柏洋”发展理念，统筹柏洋周边村镇与文渡项目区等区域规划建设。2016年，结合美丽乡村建设要求，编制了《柏洋村村庄整治规划(2016—2030年)》，聚焦人居环境整治和近期建设项目落地，推动村容村貌和人居环境品质提升。2019年，柏洋村被列入省级“多规合一”实用性村庄规划试点，启动《柏洋村村庄规划(2020—2035年)》编制。

1.2 特征问题

1.2.1 现状特征

一是交通区位条件优越。地处国家5A级旅游景区太姥山东麓，东望国家重点工程宁德核电站，北接福鼎省级工业园文渡项目区，沈海高速、温福铁路公路贯穿而过，设有柏洋高速互通，距离太姥山动车站仅15 min车程。二是自然资源丰富。地势西高东低、西陡东缓，呈现三面环山、一面临湾、山海环抱的自然地理格局(见图1)，拥有“山、林、田、村、园、溪、滩”等自然资源与景观条件，村域农业、生态、建设空间比例大致为6∶3∶1。三是村庄经济基础雄厚。一产以种植业为主，村庄拥有闽东首个村级工业区——柏洋工业小区，目前共有6家企业入驻，乡村旅游、商贸物流、小额担保等服务产业也逐步兴起，2020年全村实现社会生产总值26.6亿元，农民人均纯收入31 500元，村财收入725万元。四是村庄建设基础较好。在新农村建设和工业园区配套的双重作用下，村庄不仅配套文化馆、幼儿园、小学等公共服务设施，还配套有闽东乡村振兴研究院/学院柏洋分院、太姥清风苑、商务酒店、核电公寓等对外服务设施。经过多年发展建设，柏洋村先后获得全国小康建设明星村、全国魅力新农村十佳乡村、全国美丽乡村示范点、全国文明村镇和全国乡村治理示范村等荣誉称号。

1.2.2 问题诉求

通过实地踏勘与问卷访谈，村庄当前存在的主要问题及村民诉求如下：一是村庄产业发展情况良好，但宁德核电与文渡项目区配套产业用地需求较大，在当前用地指标收紧的背景下如何加强“共同富裕”空间保障；
二是设施配套需要由量到质的提升，市政管线有待完善，电力通信缆线有待规整，公服设施文化服务产业功能有待挖掘；
三是村庄建设品质有待提升，开敞空间和村民活动空间不足，村庄人居环境与景观风貌亟待提升，与“共同富裕”建设目标有一定差距。

2.1 长期跟踪与短期深入相结合，一张蓝图绘就共同富裕新画卷

早在2007年，规划编制团队主要成员就通过《福鼎市硖门畲族乡总体规划(2008—2020)》参与柏洋村的规划建设，十多年间规划编制团队先后主持编制了《柏洋新区总体规划(2014—2030年)》《柏洋村“美丽乡村”整治规划(2016—2030年)》和《柏洋村村庄规划(2020—2035年)》等3个规划，沿着小康社会与共同富裕两个阶段目标，通过几轮规划形成“一张蓝图”提供持续空间支撑与布局优化。十多年时间里，规划编制组长期不间断地跟踪区域与村庄发展，每个阶段又通过细致调研深度了解村庄发展问题与诉求，将柏洋村庄规划当做一项长期持续的事业，规划编制组与村领导班子部分成员通过传帮带实现新老交替，体现了规划编制团队一代代规划人与历届村领导班子的使命传承，也强化了规划严肃性与延续性，初步实现“一张蓝图”干到底，强化了共同富裕空间支撑保障。

2.2 定量研究和定性分析相结合，数字赋能村庄空间治理精细化

一是定量研究通过大数据与小数据相结合使研究基础更扎实。通过手机信令、历年土地利用变更数据及卫星影像图GIS空间分析等大数据分析方法，可以持续性分析研究村庄与周边区域的相互作用以及村庄空间演变过程与规律；
小数据分析方法开展阶段性或微观尺度研究，揭示大数据方法难以反映的微观空间层面的变化规律及存在问题，以获得更加全面的认识。二是定性分析通过问题目标导向相结合使研究结论更科学，基于十多年长期参与式跟踪观察经验总结，结合文献收集、半结构式访谈、抽样调查问卷等方法，研判村庄发展问题与规律，因地制宜、因时制宜设置全面小康、共同富裕两个阶段目标导向，通过问题导向与目标导向相结合，科学预判未来发展趋势并提出差异化规划应对策略。

2.3 村民主体与技术陪护相结合，共同缔造贯彻规划全生命周期

一是强化村民主体地位，创新技术陪护方式。规划编制组创新规划调研方式、成果形式与展示模式，践行陪护式规划工作方式,以“共同缔造”助力“共同富裕”目标。积极配合新冠疫情防控阶段要求，因时制宜、因人制宜，制定不同阶段、不同对象的调研方案；
设计网络问卷调查表，针对出门在外又心系家乡发展的村民进行调研；
绘制规划展板在村委公告栏张贴，让村民更加看得懂；
将规划成果形成二维码上传网络，便于村民随时随地扫码查看，提高村民的知情权与参与权，积极调动村民参与规划，落实“开门规划”和“阳光规划”。二是落实村委主导要求，发挥乡贤能人作用。村原党委书记王周齐(2021年全国优秀党务工作者、2018全国脱贫攻坚奖奋进奖、全国劳模)作为柏洋村的“总规划师”，成为规划编制组重要成员全过程参与历版村庄规划编制，以身作则带领村委和村民，为村庄规划出谋划策。此外，规划编制组还积极把党员干部、乡贤能人等纳入规划编制团队，发挥其先锋模范作用与资源优势，通过先富带动后富，助力村庄规划与乡村振兴。

3.1 明确两个层次发展定位，树立共同富裕阶段目标导向

改革开放以来，特别是新世纪启动《柏洋新区总体规划(2014—2030年)》《柏洋村“美丽乡村”整治规划(2016—2030年)》和《柏洋村村庄规划(2020—2035年)》3个规划以来，科学谋划了柏洋村“两步走”战略安排，实现了两个阶段跨越式发展。

一是精准扶贫实现全面小康示范村阶段(2016年以前)。1994年前的柏洋村是一个典型的贫困后进村，村民分散居住在25个自然村，生产生活条件恶劣，农民人均年纯收入不足600元，村财负债高达43万元，干群关系紧张[3]。1994年来，以村原党委书记王周齐为班长的村“两委”班子在带领全村谋求脱贫致富的实践中，发挥弱鸟先飞、滴水穿石精神，解决了一个又一个难题，最终实现脱贫致富，2005年、2013年和2015年先后被评为“全国小康建设明星村”“全国美丽乡村示范点”和“全国文明村镇”。

二是乡村振兴实现共同富裕先行村阶段(2017年以来)。2017年党的十九大提出乡村振兴战略以来，紧紧抓住福鼎市新能源千亿产业集群布局机遇，以列入市级美丽乡村整治试点示范、省级“多规合一”实用性村庄规划试点为契机，启动《柏洋村村庄规划(2019—2035年)》编制，按照“集聚提升中心村”定位，通过加强与周边区域联动发展，统筹全空间全要素保护利用，推进产景村镇多元融合发展，保障国土空间保护开发有序推进，逐步实现宜居宜业宜游的“闽东共同富裕先行村”目标。

3.2 纵向统筹促进布局优化，强化共同富裕多维空间支撑

时空发展纵向维度，一张蓝图引导布局优化。早在2008年规划团队编制《福鼎市硖门畲族乡总体规划(2008—2020)》时，便将柏洋新村列为重点发展区，规划为集镇发展次中心，并在后续三轮村庄规划编制中得以继承落实。通过盘整全域自然资源与发展基础，结合造福搬迁工程与村庄布局优化指引，持续推动山区零散自然聚落向中心村或保留村集中，规划形成“东开发西保护”的国土空间保护开发总体思路(见图2)。2007年来逐步引导西部山区19个自然村向东部沿海中心村搬迁集中，共涉及453户1 800多人，整合形成当前包括柏洋新村及亭下村、溪头里村、岭坪村、渠洋村5个村落的空间格局[4]，腾出用地指标保障柏洋新村发展与规划核电配套产业区用地需求，强化“共同富裕”发展空间支撑。

规划体系纵向维度，上下衔接保障传导落实：在新一轮国土空间规划体系更加注重上下传导落实背景下，本轮村庄规划结合规划编制组同期主持的福鼎市、硖门畲族乡县乡两级国土空间总体规划编制工作，将柏洋村发展与硖门畲族乡、福鼎市发展上下衔接，采取“县-镇-村联编”工作思路，强化了规划的传导延续，保障“上下贯通”的国土空间规划体系构建。同时，在编制新一轮村庄规划前，对原有村庄空间类规划实施成效进行科学评估，识别原有规划成果中的合理内容进行继承延用，避免全部推倒重来，强化规划的严肃性与延续性，初步实现“一张蓝图”干到底，确保村庄规划方案更加好用、管用、实用。

3.3 分层引导自然资源集聚，加强共同富裕全域要素保障

区域层面谋划“大柏洋”发展蓝图。立足交通和区位优势，积极整合周边资源，发挥集聚效应，编制《福鼎市柏洋新区总体规划(2014—2030年)》，统筹柏洋村、斗门头村、青湾村和省级工业园文渡项目区等区域规划建设，形成一个30 km2规划范围的“大柏洋”规划蓝图，立足集镇发展次中心定位，激发“大柏洋”共同富裕内生动力，打造成为乡域重要生活生产服务中心。

村域层面引导保护开发要素集聚。基于自然地理格局、场地开发条件和现有产业布局特点，结合造福搬迁工程与村庄布局优化指引，优化村域国土空间开发保护格局。村庄西部丘陵地形复杂，生态农业条件优越，规划引导生态和农业资源向西部集聚，提升农旅产业发展效率。村庄东部地势平坦，交通便利，规划加强开发建设向柏洋新村片区引导，集中布局基础设施、公服设施与产业项目，形成村庄发展重心乃至集镇发展次中心。

自然村层面明确保护开发管控要求。针对自然村，通过“左图右则”或“前图后则”的图则管控形式，划定永久基本农田、生态保护红线与村庄建设边界，明确国土空间开发保护管控(准入)要求；
针对村域内自然村零散宅基地、新型农村社区、集中住宅小区/农民公寓等不同类型村庄居住空间形式，规划创新形成村庄居住用地差异化图则管控方式(见图3)；
针对重点发展的柏洋新村，在图则管控基础上绘制总平面图，梳理山水关系与街巷格局，明确建设项目空间位置和具体管控要求，凸显人居环境品质提升，塑造宜居宜业宜游的“闽东共同富裕先行村”形象。

3.4 加快推进产景村镇融合，深化共同富裕多向融合示范

镇村融合加强与周边联动发展。充分发挥交通区位优势，加强与周边集镇、产业园区、景区配套设施的互联互通与共建共享，结合文渡项目区和宁德核电配套需求，完善设施配套与产业服务体系，推动设施配套逐步向西部的渠洋、岭坪两个自然村延伸，逐步实现城乡一体发展。

产村融合推动三产联动发展。实施“农旅结合、产村结合、工贸结合”三产联动战略，以核电服务和工业发展为核心，果蔬白茶种植为基础，休闲农业和文化旅游为特色，引导农业生态要素向西部丘陵区域集中，引导村庄建设、设施配套与产业区块向东部沿海区域集中，优化村庄功能区布局，规划打造“一心一环两园两区”产村融合格局，“一心”即综合服务中心，“一环”即乡村景观产业发展环，“两园”即西部金山农耕文化园和田头水果采摘园，“两区”即东部的柏洋工业小区和核电配套产业区，形成“以产带村、以村促产”的产村融合发展模式(见图4)。

景村融合实现特色化差异发展。依托柏洋村“大太姥”旅游圈的区位优势，加强与太姥山、嵛山岛、牛郎岗等周边景区的交通联系，引导金山农耕文化园、田头水果采摘园、核电观光等旅游项目落地，推动柏洋新村商务酒店、旅游服务中心等项目建设，结合闽东乡村振兴研究院/学院柏洋分院、孝廉文化公园、太姥清风苑等研学项目，做好乡村旅游、研学旅游、工业旅游与红色旅游等服务产业与设施配套，打造乡村旅游集散中心。

3.5 文化自信赋能乡村振兴，坚持共同富裕多元文化引领

弘扬多元文化引领乡风文明。乡村振兴既要富“口袋”也要富“脑袋”，要把优秀文化的传承和文明乡风的培育抓起来[5]。为弘扬地域多元文化，规划编制组将农耕、孝廉、畲族、海洋、工业和党建等多元文化融入村庄规划方案，并结合当地现有村规民约行文风格，凝聚提炼村庄空间管制要求，纳入村规民约进行贯彻实施，助力乡风文明与乡村治理，逐步实现全体村民物质生活和精神生活的共同富裕。

引导文化用地布局优化利用。规划结合村民生活服务半径以及文化服务产业发展需求，因地制宜规划布局了闽东乡村振兴研究院/学院柏洋分院、农耕文化园、孝廉文化公园、太姥清风苑、柏洋文化园、水乡渔村公园等文化设施，并因地制宜植入新产业新业态，充分挖掘科普研学、教育培训等文化服务产业功能，强化独具文化特色的景观名村风貌塑造，彰显“闽东共同富裕先行村”形象和滨海畲乡风情。

基于规划编制团队十数年长期跟踪硖门畲族乡和柏洋村发展历程，深入了解不同阶段村庄主要问题与发展诉求，因时制宜提出针对性研究思路方法与规划策略路径，既体现了规划的严肃性与延续性，也体现了规划编制团队一代代规划人与历届村领导班子的使命传承，更凸显了“一张蓝图干到底”的规划理念。顺应机构改革和国土空间规划体系重构的要求，新一轮村庄规划立足全空间全要素管控要求，坚持村民 主体、村委主导，统筹协同、分层引导，多元融合、人文引领等工作原则，为柏洋村通过实施乡村振兴实现“共同富裕”提供目标导向、空间支撑、要素保障、融合示范和文化引领，提升村庄人居环境品质与乡村治理水平，打造宜居宜业宜游的“闽东共同富裕先行村”，为努力走出一条具有闽东特色的乡村振兴之路提供“柏洋样板”。