晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理实践与探讨

冯 也，刘琼海，王隽雄，田 博

(黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

晋陕蒙接壤地区位于山西省西北部、陕西省北部和内蒙古自治区南部的接壤地带[1]，煤炭、石油、天然气等自然资源储量丰富，在我国经济建设中具有重要的战略地位。20世纪80年代初，资源开发的乱挖滥采现象严重，只注重经济利益而忽视环境问题，造成河道内弃土弃渣堆积，严重影响河道的正常行洪，大量泥沙输入黄河干流，人为水土流失问题十分严重，生态环境遭受严重破坏。党和国家高度重视晋陕蒙接壤地区的水土保持工作，1989年成立了晋陕蒙接壤地区水土保持工作协调小组，1992年成立了黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局(以下简称“晋陕蒙监督局”)，1994年组建了晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护领导小组，负责协调指导地区资源开发与环境保护工作。1993年晋陕蒙监督局配合黄委开展了河道清障行动，清理乌兰木伦河、偏关河、县川河、朱家川、活鸡兔沟河道堆渣388万m3，拆除阻水工程420 m；
1995年全面整治采煤秩序，整合个体采煤及小煤矿253处，取缔无证矿点244个，有效遏制了“一窝蜂”式的乱挖滥采、随意堆弃等生态环境破坏行为。经过多年打造、多方监管，地区内的柠条塔煤矿是我国首家被评为“国家水土保持生态文明工程”的煤炭企业。

水土保持监督管理是水土保持工作的重要内容，也是政府公共服务和社会治理的重要部分。经过多年的不懈努力，晋陕蒙接壤地区水土保持监管工作在河道堆渣整治、采煤秩序整顿、水土流失防治、水土保持行政执法中发挥了重要作用，有效控制了地区人为水土流失，促进了经济社会与生态环境的协调发展。通过总结晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理工作经验，提出新时期水土保持监督管理工作发展方向，以期推动晋陕蒙接壤地区水土保持高质量发展，为落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略要求提供支撑。

晋陕蒙接壤地区南北长约300 km，东西宽约270 km，地区土地面积约5.4万km2，涉及了3省(区)5市14个县(旗、区、市)，包括山西省忻州市河曲县、保德县、偏关县，吕梁市兴县；
陕西省榆林市神木市、府谷县、榆阳区、横山区；
内蒙古自治区呼和浩特市托克托县，鄂尔多斯市达拉特旗、准格尔旗、东胜区、康巴什区、伊金霍洛旗。以风沙滩地和黄土丘陵沟壑地貌为主，属半干旱大陆性季风气候区，气候干旱，少雨多风，蒸发量大，植被稀疏，自然灾害频发。地区自然资源丰富，分布有神府、东胜、准格尔、河东4大煤田，有亚洲最大的露天煤矿和亚洲最大的火电厂，是我国“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心源地和重要的能源化工基地。

晋陕蒙接壤地区水土流失严重，是黄河粗泥沙的主要来源区，也是国家水土流失重点治理区。依据2021年全国水土流失动态监测成果，地区水土流失面积约2.4万km2，占土地面积的44.1%，其中强烈及以上侵蚀强度面积4 913.6 km2，占该区水土流失面积的20.5%。

2.1 严格管控人为水土流失，落实全过程监管

(1)严守水土保持方案行政审批关口。截至2021年底，水利部审批的晋陕蒙接壤地区大型生产建设项目水土保持方案217个，地方各级水行政主管部门审批的中小型生产建设项目水土保持方案5 300余个。水土保持方案行政审批制度的全面落实，明确了项目水土流失防治责任范围和水土保持措施，保障了水土保持“三同时”制度的有效落实。

(2)从严从细开展生产建设项目现场检查工作。晋陕蒙监督局及地方各级水行政主管部门对生产建设项目进行严格、细致、全面的现场检查，督促建设单位全面落实水土流失防治责任、规范履行水土保持监测报告制度、及时缴纳水土保持补偿费、按时开展水土保持设施验收等。同时下发现场监督检查意见，要求建设单位限期整改检查意见提出的问题，对整改落实情况及时进行跟踪检查，对逾期未整改的项目依法依规启动法律程序进行处罚。2020—2021年黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动中，晋陕蒙接壤地区按照水利部部署，以“大兵团协同作战、大平台实时监控、大规模集中整治”为原则，对2011年以来地区内大中小型生产建设项目违法违规问题进行全面排查整治。

(3)充分发挥行政处罚的震慑作用。对存在水土保持设施未验收或验收不合格就投产使用等违法违规行为的生产建设项目，责令建设单位停产停工。对“未批先建”“未批先弃”和逾期不办理手续、逾期不缴纳水土保持补偿费、水土保持方案外弃渣等违法违规行为，严格依法依规进行行政处罚，充分发挥行政处罚的震慑作用，起到“处罚一个、警示一片”的作用。

2.2 夯实坚管基础，强化监管能力建设

晋陕蒙监督局坚持“保护优先”的水土保持工作方针，杜绝“先破坏、后治理”“只开发、不治理”的老路。以国有企业为切入点，将水土流失防治责任与领导干部履职责任挂钩，坚持有力度执法，先解决思想问题，后解决技术问题，守住法律责任不放松；
有温度执法，先普法后执法，先培训后监督，主动服务区域企业水土流失治理。通过多频次执法、多层次推动，督促建设单位切实承担水土流失防治责任，注重水土保持监督管理能力建设和执法水平提升，夯实执法根基。2009年和2012年先后开展了两批水土保持监督管理能力建设活动，解决基层机构设置不全、人员素质参差不齐、经费缺乏保障、信息化水平低等水土保持监督管理工作常见问题，实现水土保持实施办法、方案审批、监督检查、设施验收、补偿费征收使用等水土保持配套法规体系“五完善”，水土保持方案审批、监督检查、设施验收、补偿费征收、案件查处工作等水土保持监督管理工作“五规范”，上级水行政主管部门对下级履职情况的督察制度、年度重大水土流失事件(案件)报告制度、水土保持技术服务单位管理制度、廉政建设制度、社会监督制度等水土保持监督管理制度“五健全”。

2.3 注重手段创新，提升监管效能

2017—2018年晋陕蒙接壤地区开展了生产建设项目水土保持动态监管试点工作，构建了信息共享平台，建立了上传下达的联动机制[2]。依据卫星遥感影像全面摸清生产建设项目扰动情况，全面排查并依法处置了一批违法违规项目。从2016年开始，紧抓水土保持监测报告制度，要求生产建设项目水土保持监测单位向水行政主管部门报送水土保持监测季报和年报。2019年，全面落实水土保持监测“三色评价”制度，将监测评价结果为“红”的项目纳入重点监管名单，同时将所有部批项目的水土保持监测评价结果在《晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理公报》中向社会公开，接受群众监督。启用信用监管制度，将存在违法违规行为的生产建设单位、水土保持技术服务单位、施工单位列入水土保持重点关注名单或失信黑名单，做到违法主体“一处违法、处处受限”，严格处罚水土保持违法违规行为。

3.1 坚持以服务经济社会绿色发展为原则

水土保持监管要以保护可持续发展的生态根基、服务经济社会的绿色发展为原则，将水土流失治理与地区产业结构调整、农村人居环境改善、农民增产增收等相结合，以山水林田湖草沙综合治理提升地区生态系统质量和稳定性，以严控人为水土流失提升企业管理水平和生态治理水平，以绿色矿山建设带动经济发展和乡村振兴。同时要推进水土保持示范建设，充分发挥示范引领的作用；
注重水土保持补偿费计征工作，尤其是油气开采期补偿费，将补偿费专项用于水土保持监管、水土流失防治等工作，统筹一批补偿费返还治理的民生项目，实现“绿水青山”向“金山银山”的转换。

3.2 完善体制机制，建立健全水土保持行政执法工作体系

水土保持监督管理必须夯实体制机制基础，建立健全行政执法工作体系，扎好制度的“笼子”，做到有章可循、有规可依，约束随意执法、公权力滥用等行为，推动水土保持监管工作规范化、程序化、法治化。随着我国迈入高质量发展的新时期，体制机制改革也进入到攻坚期，水土保持方案审批权、监督检查权、行政处罚权等相关职能划拨不同机构，因此必须捋顺各相关部门的业务关系，做好职能衔接，保证方案审批质量及违法违规线索及时移送。

此外，要加强水土保持监管与检察公益诉讼协作，充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和保障作用，形成保护合力，共同打击违法违规行为。加强履职检查，推进上级业务主管部门参与下级政府主要负责人的生态环境离任审计，同时在检查中推广先进经验，推进区域水土保持监管水平均衡发展。有序实现部批项目水土保持方案编报率、开工前补偿费一次性征缴率、重难点项目年度监督检查率、重大变更手续报备履行率、水土保持设施投产验收率5个100%。

3.3 以数字化为驱动，提升水土保持监管效能

2022年国务院印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)再次强调了数字政府的重要性，明确了数字政府建设的内容和要求。遥感、无人机、“互联网+”、大数据等新技术的发展与普及，为水土保持监管效能的大幅提升提供了技术基础。

水土保持监督管理要顺应数字化发展，驱动监管方式变革，推动政府治理流程再造和模式优化，提高决策科学性和服务效率。一是推进水土保持监管数字化全流程管理，优化审批流程，提升审批效率，实现行政审批的规范化、高效化管理，推动水土保持监管数据的互联互通和共享利用，提升跨部门、跨层级的协同监管能力；
二是发挥卫星遥感的优势，实现水土保持监管全范围、无死角、高频次的全覆盖，及时发现违法违规行为，充分发挥无人机航拍航测优势，突破地形限制，提升监管的精准化水平；
三是发挥移动终端的技术优势，建立“移动监管”“掌上监管”的新型监管形式，实现监管数据的自动采集、执法文书的自动下达、监测数据的全面整合、现场监管的场景再塑等，全面提升监管效能。