论“案-件比”评价指标的丰富内涵*

● 申国军/文

*本文系国家检察官学院2022年度科研基金资助项目“‘案件-比’质效评价标准法理基础研究“（GJY2022C13）的研究成果。

**最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官［100726］

2021 年10 月9 日，最高检印发了新的《检察机关案件质量主要评价指标》。最高检遵循科学评价、质量导向、精简实用、突出可操作性的思路对2020 年1 月公布实施的《检察机关案件质量主要评价指标》作了修订。“案-件比”指标也进行了全面完善，“件”的选取更加精准，突出了对“案结事了人和”的引导；
覆盖面更加广泛，新增了公益诉讼检察、控申检察“案-件比”；
内容更具有可操作性，民事、行政检察丰富了“件”的范围；
对“案-件比”结果的追求更加符合实际，设定了全国、基层院刑事检察“案-件比”参考值，以及普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪“案-件比”参考值。被社会各界誉为“司法办案质效GDP”的“案-件比”评价指标运行至今，带来了检察机关办案质效的明显提升，并且对其他司法机关的辐射效应也逐步显现。更为重要的是，两年多来的实践证明了该指标具备人民性、理论性、系统性、科学性等内涵。随着对“案-件比”评价指标的进一步修改和完善，其必将在“四大检察”“十大业务”发展方面发挥更好的引领作用。本文从“案-件比”评价指标的人民性、理论性、系统性、科学性等几个方面，探讨“案-件比”评价指标的内涵。

“渊源”是指源流，深水的源头，比喻事物的本源。地理知识有江河山川的源头，社会知识有人类的起源，法律知识有法的渊源，各种制度有其产生背景。大到人类历史活动小到一个理念的提出，都有其产生的渊源，只是文字表述上有所差别而已。“案-件比”评价指标的产生也有其渊源。这一渊源在哪里,就在于习近平新时代中国特色社会主义思想。

“习近平总书记在党的二十大报告中强调，为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。”［1］《不断实现人民对美好生活的向往》，求是网http://www.qstheory.cn/wp/2022-10/20/c_1129072406.htm,最后访问日期：2022 年10 月22 日。党的十八大以来，习近平总书记多次强调以人民为中心的发展思想。以人民为中心的发展思想，包含着一系列相互联系、相辅相成的思想和观念。作为国家法律监督机关的检察机关，人民性是检察权的根本属性，当然要坚持以人民为中心的发展思想，以人民为中心是检察机关执法办案之本。进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求，不仅希望案件得到依法办理，更希望案结事了；
不仅希望权益得到维护，更希望司法公正更好更快实现；
不仅希望正义不缺席，更希望正义不迟到。人民群众的需求，就是司法检察机关奋斗的目标！人民群众一个“案子”到了司法机关办成了很多个，增加了当事人讼累，降低了人民群众的司法感受，这不符合以人民为中心的思想，要用一个评价指标去改变这一现状。“案-件比”正是为此而设，人民性特点非常明显。

1.“案-件比”本身体现着人民性。“案-件比”评价指标的一个直接作用或效果，就是引导检察官在办案过程中减少办案环节，缩短办案时间，让发生在人民群众身边的案件能够及时案结事了，满足不同社会群体的司法需求。从当事人的角度讲，让所涉诉讼及早盖棺定论，可以减少讼累；
从被害人的角度讲，从法律上及时确认受到的侵害并予以补偿；
从社会大众层面讲，及时惩处犯罪或其他违法行为，回应社会关切，充分发挥法律的预警、教育和引导功能。可以说，“案-件比”发挥的引导价值是检察机关落实以人民为中心发展思想的最直接体现。

2.“案-件比”适用过程体现着人民性。“案-件比”对检察机关自身的影响是全方位的，促使检察机关转变办案思维、办案模式，更加注重保障当事人参与权。数据反映，2021 年，审查逮捕案件听证数量同比上升4.9倍，占审结件数的0.5%，同比增加0.4 个百分点；
拟不起诉案件开展听证数量同比上升4.9 倍，占审结件数的3.3%，同比增加2.6 个百分点。刑事和解不批捕数同比上升61.2%，占审结人数的2%，较2020 年增加0.4 个百分点；
刑事和解不起诉数同比上升29.4%，占审结人数的2.2%，较2020 年增加0.3 个百分点。应该说，“案-件比”给检察官带来了压力，也带来了动力，促进办案人员主动思考、主动做事、主动提升办案能力。

3.“案-件比”带来的办案效果体现其人民性。“案-件比”适用以来，申诉案件明显减少，验证着人民群众对司法办案的满意度在不断提升。数据反映，2021 年，不批准逮捕38.5 万人，同比上升65%，不批捕申诉案件数量同比下降37.1%；
不起诉34.8 万人，同比上升39.4%，不起诉申诉案件数量同比下降19.5%；
办理国家赔偿案件数量同比下降8.9%。

作为一个评价司法办案质效指标的“案-件比”，必须要体现程序与实体正义。“案-件比”指标在确保“案子”实体公正前提下，引导承办检察官努力做到程序不反复、少折腾，最大限度减少人为增加“案件”。这是在更高层次上追求程序公正与实体公正相统一。深入思考“案-件比”，会发现“案-件比”体现了很多诉讼法学的原则、理念。

（一）遵循了程序设定不等于程序滥用的原则

樊崇义教授在《由理念走向制度：评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系一文中》［2］参见樊崇义等：《由理念走向制度——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系》，《人民检察》2020 年第9 期。，专门阐述了这个问题。黄风教授翻译的《论犯罪与刑罚》一书中指出，“推迟刑罚尽管也给人以惩罚犯罪的印象,然而,它造成的印象不像是惩罚,倒像是表演。”［3］［意］贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1996 年版，第70 页。诉讼程序是当事人与司法机关发生一系列诉讼活动的过程，诉讼活动的进行需要一定的时间，即诉讼期限，而诉讼期限是法律根据诉讼活动的规律进行的科学预设，对办案期限的严格遵守是法律正当程序的外在表现。考虑到法律在实施过程中可能面临的复杂情况，立法在对办案期限预设的过程中进行了一些例外性的规定，如刑事诉讼中的退回补充侦查、延长审查起诉期限等，但如果对这些例外规定进行过度使用，则有违法律的正当程序理论，且有权力滥用之嫌。因此，正当进行的诉讼程序，其基本前提应为摈弃一切不必要和不正当的耽搁。从这个层面来看，“案-件比”评价指标在规范检察办案的正当性上，符合法律正当程序理论的内在要求。

（二）遵循了效率是程序价值、正义重要组成部分的法治精神

陈光中教授曾把刑事诉讼的价值概括为秩序、公正和效益。［4］参见陈光中等：《市场经济与刑事诉讼法学的展望》，《中国法学》1993 年第5 期。效益价值既体现为以最少的司法资源投入换取最大量刑事案件的办理，也就是提高诉讼效率，降低诉讼成本，也包含了刑事诉讼活动在实现秩序和公正方面达到最佳的社会效果。陈瑞华教授将程序正义的基本构成要素归纳为程序的参与性、裁判者的中立性、程序的对等性、程序的合理性、程序的及时性和程序的终结性。及时性体现的就是诉讼活动不能过于拖延和迟缓，否则不仅会导致案件的结案周期大大延长，诉讼成本大大增加，而且会因此导致当事人长时间处于待确定状态，其利益和命运则也无休止地处于不确定的状态。［5］参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》（上册），中国人民大学出版社2016 年版，第234-239 页。陈瑞华教授在《刑事诉讼前沿问题》一书中还专门提到，如果迟来的正义仍然属于“实体正义”的话，那么这种实体正义的晚到所带来的则是程序上的非正义。［6］同前注［5］。“案-件比”的一个重要作用就是让正义及时实现，完全契合程序价值和程序正义中的法治精神。

（三）遵循了程序正义是实体正义重要保障的理念

法学理论界一般认为，程序正义理念下的程序价值可以分为内在价值和工具价值。刑事诉讼程序的内在价值主要是指诉讼程序本身具有的品质和价值标准；
程序价值的工具价值也就是刑事诉讼程序在形成公正裁判结果中的作用价值或者说工具价值，这里强调的程序对实体公正的价值作用。工具价值应该说是理论界、实务界最为推崇的刑事诉讼程序的价值作用，“案-件比”表面看是减少不必要的办案环节，隐含的核心要义是将每一个诉讼环节的工作做到极致，恰恰说明了对程序正义的重视，所以最终体现的还是通过程序正义实现实体正义，更好地发挥程序正义对实体正义的保障作用。

习近平总书记深刻指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”［7］刘军：《系统观念是具有基础性的思想和工作方法(学苑论衡）》，《人民日报》2022 年5 月23 日。“案-件比”评价指标设计也坚持了系统思维。内容涵盖了“四大检察”“十大业务”。无论刑事检察“案-件比”还是民事、行政、公益诉讼检察“案-件比”都包含了多项业务活动，并且形成了一个内容完整的闭环系统。

（一）“案-件比”指标本身具有很强的系统性

刑事检察“案-件比”包含了：不批捕申诉，不批捕复议，不批捕复核，一次延长审查起诉期限，二次延长审查起诉期限，三次延长审查起诉期限，一次退回补充侦查，二次退回补充侦查，不起诉复议，不起诉复核，不起诉申诉，撤回起诉，法院退回，检察机关建议延期审理，国家赔偿等15 项业务活动；
民事检察包含了：重复申诉，中止审查，复查纠正等3 项业务活动；
行政检察包含了：重复申诉，中止审查，监督纠正等3 项业务活动；
公益诉讼检察包含了：撤回起诉，法院裁定不予受理（驳回起诉）、判决驳回，当事人上诉后法院终审裁判未支持检察机关诉讼请求等3 项业务活动。这些诉讼环节和业务活动有一个共同特点就是，他们并不是该类诉讼的必经程序，原本可以减少或者避免发生，但因前一个环节未将工作做到极致而产生，可能延长了一个案件的整体诉讼时间，从而降低了当事人的司法感受。这些诉讼环节再加上终结性诉讼活动也就形成了各类诉讼的闭环系统。

（二）“案-件比”指标评价对象也有很强的系统性

以刑事检察为例，首先，“案-件比”可以对一个检察院、一个业务部门、一个检察官的办案质量和效率进行评价，并可以在地区之间、部门之间和个人之间进行横向对比，以及上下级检察院之间进行纵向对比。其次，“案-件比”可以对类案的办理情况进行对比，比如普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪之间可以对比，也可以确定适合这些案件自己的“案-件比”参考标准；
再比如也可以对扫黑除恶案件、涉疫犯罪案件等一定时期内重点办理的某类案件进行对比，从而确定这类案件办理的难易程度和复杂程度。再次，“案-件比”可以对个案进行对比，这里可以分不同的犯罪主体，也可以分共同犯罪、非共同犯罪以及集团犯罪进行对比，从而发现不同案件在办案程序上的特点。还有“案-件比”也可以对特定终结性诉讼活动或者某一个诉讼环节办案质量和效率进行评价，这就需要将部分指标根据需要进行重新组合，比如可以对无罪案件、不起诉案件的办案质量进行评价，也可以针对审查逮捕、审查起诉环节的办案质量进行评价。

无论运用于哪一个领域、环节和具体案件，其原理都是一致的，也就是发现“案-件比”高的，就要进一步分析高的原因，找到相关具体案例进行分析，查找是否真实存在程序滥用或者工作不到位的问题，从而对症下药加以解决。

科学性是马克思主义哲学首要的、基本的特性。“案-件比”指标的设计符合司法办案规律，充分体现了科学性。比如在“件”的选择中尽量扣除了因客观原因或者为追求更好社会价值而产生的“件”。更重要的是，“案-件比”指标通过实践验证了其具备的可操作性和有效性，不仅有力推动检察工作持续向好转变，同时在公安、审判机关中也产生了积极影响。

（一）“案-件比”推动检察机关办案效率提高，办案环节减少、周期缩短

1.“案-件比”取值标准明确。“案-件比”是“案”与“件”相对比并将“案”的数量取为1 时，所形成的一组对比关系。即，案∶件。前者为“案”，后者为“件”，不能简单地将其看作一个比值。“件”数越高，说明“案”经历的业务活动越多，办案时间越长。把“案-件比”界定为“案子”与“案子”经历的有关诉讼环节统计出来的件相对比，是为了表述方便而进行的概括性描述。

2.“案-件比”实际结果尊重司法实践。“案-件比”预设了1∶1 的理想结果，同时检察机关更加遵循司法办案规律，充分考虑具体案件千差万别，复杂程度、难易程度各不相同，上下级检察院所办案件的复杂程度也不同的办案实践，最高检专门设定了不同案件、不同层级检察院“案-件比”结果参考值，全国刑事检察“案-件比”通报值设为1∶1.33，全国基层院设为1∶1.25，刑检四个条线分别设为：普通犯罪检察1∶1.3；
重大犯罪检察1∶1.6；
职务犯罪检察1∶1.6；
经济犯罪检察1∶1.8，使“案-件比”其更加符合实际，更具可操作性。

3.从办案环节上看，2021 年，全国检察机关退回补充侦查占同期需要办理案件的7.5%，2018 年至2020 年这一比例分别为31.3%、28%、18.1%，逐年减少，2021 年较2018 年减少23.8 个百分点；
二次退查占一次退查的比例为23.1%，2018 年至2020 年这一比例分别为38.2%、40.2%、37.6%，2021 年较2018 年减少15.1 个百分点；
延长审查起诉期限案件占同期需要办理案件的2.8%，2018 年至2020 年这一比例分别为37.3%、36.2%、17.5%，逐年减少，2021 年较2018 年减少34.5 个百分点；
二次、三次延长占一次延长的比例为25.5%，2018 年至2020 年这一比例分别为38.9%、47.8%、45.5%，2021 年较2018 年减少13.4 个百分点。这也充分说明，长期以来饱受社会诟病的程序空转、实体不变，名为“退延”实为借用时间的问题得到根本性好转。

4.从办案期限上看，检察机关审查起诉办案时长明显缩短。数据反映，2021 年，全国检察机关审查起诉平均办案期限为45.5 天，2018 年至2020 年办案期限分别为59.1 天、62.4 天、58.1 天，2021 年较2018 年减少13.6 天。审查起诉办案期限的缩短是“案-件比”指标实施以来，办案效率最明显的变化，直观反映了“案-件比”成效。

（二）“案-件比”推动释法说理更加到位

最高检党组多次强调，办案中要牢固树立双赢多赢共赢的理念。“案-件比”指标除了带来前述批捕、起诉案件质量的提升，同时推动办案人员更加注重对不捕、不诉案件的释法说理。数据反映，2021 年，全国检察机关不批捕率为31.2%，同比增加7.9 个百分点，同期不批捕复议复核率为1.1%，同比减少1 个百分点，2018 年至2020 年这一比例分别为2.8%、3.2%、2.1%，2021 年较2018 年减少1.7 个百分点；
同期不起诉率为16.6%，同比增加2.9 个百分点，不起诉复议复核率为0.8%，同比减少0.6 个百分点，2018 年至2020 年这一比例分别为2.3%、2.1%、1.4%，逐年降低，2021 年较2018 年减少1.5 个百分点。

（三）“案-件比”引导承办人在刑事诉讼中发挥主导作用

降低刑事检察“案-件比”，表面看要减少“二退三延”等业务活动，但功夫要下在提高捕诉案件质量上。这就引导检察机关更加注重通过提前介入等方式发挥在刑事诉讼中的主导作用，提高捕诉案件质量，从而减少后续环节。数据反映，2021 年，全国检察机关提前介入案件占一审公诉案件受理数的10.4%，同比增加3.3 个百分点，2018 年至2020年这一比率分别为2%、2.6%、7.1%，2021 年较2018 年增加8.4 个百分点；
逮捕后提出继续侦查取证意见占批准逮捕人数的73.4%，同比增加11.2 个百分点，2018 年至2020 年这一比率分别为16%、25.9%、62.2%，2021 年较2018 年增加57.4 个百分点；
自行补充侦查占需办理案件的9.9%，2018 年至2020 年这一比率分别为0.04%、0.12%、3.21%，2021 年较2018 年增加9.86 个百分点。引导侦查取证比例增长，反映出检察机关办案人员将办案工作前置，积极开展引导侦查取证工作，并且通过自行补充侦查，更好地完成证据的收集、固定和加强工作，以减少后期退查、延长审查起诉期限等诉讼环节，有效提升办案质效。

（四）“案-件比”与诉讼模式变革相互促进，认罪认罚适用率保持较高水平

降低“案-件比”，需要检察官以求极致的标准办好每一个环节，最大限度地减少不必要的业务活动，减少当事人讼累，减少与诉讼当事人的对立面，这就有助于推动当事人接受并愿意适用认罪认罚从宽制度。反过来，充分适用认罪认罚从宽制度，又能够在法律上很好地减少办案环节，从而降低“案-件比”，两者起到了相互促进的作用。数据反映，2021 年，全国检察机关已办理的审查起诉案件中，适用认罪认罚从宽制度审结案件占同期审查起诉案件审结数的89.4%，同比增加2.6 个百分点，2019 年至2020 年这一比率分别为49.3%、86.8%，2021 年较2019 年增加40.1 个百分点。“案-件比”与认罪认罚从宽制度相得益彰。

（五）“案-件比”对公安、法院辐射效应初步呈现

据了解，地方公安机关普遍对检察机关为降低“案-件比”采取的措施表示认可和支持，尤其通过提前介入等方式提前引导侦查，有效提高了案件质量，从而也提高了办案效率。数据反映，2021 年，在批准逮捕人数同比增加的情况下，全国检察机关办理公安机关提请延长侦查羁押期限人数占审查起诉人数的4.9%，较2020 年减少3.2 个百分点；
从法院来讲，检察机关起诉案件质量的提升，也带动了法院审判质效的积极变化，2021 年，法院决定延期审理案件数占起诉案件的0.4%，较2020 年减少0.6 个百分点；
二审裁判案件数占一审裁判数的5.7%，较2020 年减少0.7 个百分点。

“案-件比”评价指标是检察机关近两年来提出的一个新的概念和命题。它来源于对时代背景的深刻分析，是践行以人民为中心的发展思想在司法检察工作中的生动体现，是满足人民群众新时代司法检察需求的现实需要，是助力落实司法检察改革任务的有效措施，是实现司法检察案件管理体系和管理能力现代化的重要路径。随着“案-件比”指标的进一步修改与完善，我们有理由相信“案-件比”作为一个科学管理指标，能够更好地发挥司法质效“晴雨表”、公正司法“助推器”的引领作用，与其他评价指标一起推动检察履职高质量发展。