宜宾市翠屏区家庭农场发展支持政策与优化路径

赵培会 苏 奎

（四川轻化工大学经济学院，四川 自贡 643000）

2013年中央一号文件首次提出家庭农场的概念，明确家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体［1］。

近年来，四川省宜宾市翠屏区按照“扶优、扶大、扶强”的原则，全面贯彻落实扶持政策，做好培育服务工作，并根据龙头企业、农民合作社、家庭农场的各级监测和申报管理办法开展示范性经营主体申报和监测工作，培育壮大了一批起点高、规模大、带动力强的新型农业经营主体。为加快农业现代化发展，宜宾市翠屏区委出台了《宜宾市翠屏区现代农户家庭农场培育行动方案（2019—2022年）》。该方案明确了培育对象，提出在智力、项目、资金等方面对家庭农场给予扶持。

宜宾市翠屏区位于四川盆地南部，下辖8个街道12个镇，土地总面积11.31万hm2。近年来，翠屏区以特色优势产业发展为方向，形成了生态早茶和晚熟柑橘、酿酒专用粮、宜宾芽菜、竹与油樟、生猪、特色水产（稻渔）“5+2”特色优势产业体系。

2013年，宜宾市翠屏区“彪哥生态葡萄农庄”在当地工商局注册登记，成为宜宾市第一家注册的家庭农场。同年中央一号文件出台后，在宜宾市政府的各项政策扶持下，翠屏区家庭农场发展迅速。截至2022年6月，翠屏区累计培育家庭农场1 381家，已工商注册家庭农场968家，共有家庭农场各级示范场237户，其中省级示范场29户、市级示范场77户、县级示范场131户。由此可以看出，翠屏区家庭农场数量庞大，但各级示范场占比较小。

宜宾市翠屏区家庭农场年产值在5.5亿元以上，其经营范围涵盖种植业、养殖业和种养结合等产业。从2015年开始，宜宾市翠屏区将家庭农场的发展纳入财政支农政策扶持范围，通过项目扶持、贷款贴息、定额奖励等形式，对家庭农场的生产经营提供帮扶，具体通过完善生产经营基础设施、推广新品种新技术、添置农业机械等方式进行奖励或补贴。

2.1 财政支持政策

按照四川省农业农村厅发布的《关于印发农民合作社（含奶农合作社）、家庭农场（含家庭牧场）农业产业化联合体项目申报的通知》（川农函〔2019〕366号）要求，宜宾市翠屏区从2019年启动家庭农场培育工程和示范工程。2019—2022年，翠屏区积极争取中央财政农业生产发展资金和省级财政资金1 455万元扶持当地家庭农场发展。由表1可知，2019年翠屏区家庭农场共获得中央和省级财政补助资金955万元，其中省级财政现代农业发展工程项目资金275万元、中央财政农业生产发展资金680万元；
2020年，翠屏区家庭农场获得中央财政农业生产发展资金230万元，按照10万元/个的财政补助资金标准支持，着力促进23个家庭农场发展；
2021年，翠屏区家庭农场获得中央财政农业生产发展资金160万元，其中50万元用于支持川猪类家庭农场，共扶持15个家庭农场；
2022年，翠屏区家庭农场获得中央财政农业生产发展资金110万，拟实施10个家庭农场项目，其中示范类项目1个、培育类项目9个。

表1 2019—2022年宜宾市翠屏区家庭农场项目扶持情况

2.2 人才支持政策

宜宾市翠屏区家庭农场经营者受教育程度以初中、高中或中专为主，且青年农场主占比较小。2014年，翠屏区开始启动新型职业农民培育工程。根据四川省认定办法，翠屏区政府印发了《关于翠屏区新型职业农民认定办法（暂行）》的通知，结合翠屏区实际情况，制定了新型职业农民认定标准，明确了认定程序、准入和退出机制，至今已连续实施7 a。翠屏区还制定并落实了养老、医疗、学历提升、贷款风险补偿等4项补助政策，对试点对象购买城镇职工养老保险、医疗保险的分别给予购买额度50%、最高1万元补贴。

根据《四川省农业农村厅关于做好2021年全省高素质农民培育任务分解工作的通知》（S〔2021〕-293号），宜宾市印发《宜宾市农业农村局关于做好2021年高素质农民培育工作的通知》（〔2021〕-94号），其中要求围绕宜宾市特色农业“5+2”产业体系建设，大力培育青年农场主。翠屏区按照《宜宾市翠屏区深化家庭农场和农民合作社带头人职业化试点实施方案》（翠农领〔2022〕8号），2022年计划对90名家庭农场主或农民合作社理事长实施职业农民培育，推行家庭农场和农民合作社带头人职业化。

2.3 土地支持政策

2021年9月，为积极贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，保障农民的土地承包经营权利，宜宾市翠屏区农业农村局围绕农村土地确权登记、农村土地经营权流转等内容开展法律宣传活动，解答农户土地承包调解仲裁、土地承包管理、土地流转等方面的问题。

为规范土地管理，宜宾市自然资源局翠屏区分局印发《关于进一步规范设施农用地备案工作的通知》（区国土资发〔2018〕47号），要求充分发挥乡级政府的管理作用，规定乡级政府的巡察监管责任，规范家庭农场设施、农用地管理。按照《四川省农业农村厅关于印发〈2021年四川省种粮大户补贴实施方案〉的通知》（川农发〔2021〕145号）要求，翠屏区结合实际制定了《翠屏区2021年种粮大户现金直补实施方案》，对翠屏区粮食种植类种植规模达到2 hm2、非粮食种植类种植规模达到20 hm2的家庭农场，按照核定的种植面积确定补贴标准，单户补贴最多不超过6万元。

2.4 金融信贷政策

翠屏区为拓宽家庭农场融资渠道，根据《关于落实普惠金融政策 实施“家庭农场信贷直通车”的通知》（川农函〔2021〕461号）文件要求，引导金融机构将家庭农场纳入小额信贷担保范围和小微企业融资扶持范围，鼓励地方金融机构给予家庭农场贷款利率优惠。宜宾市翠屏区相关部门学习并研究了《翠屏区“家庭农场信贷直通车”的实施方案》，翠屏区农业农村局就快速打开金融支农新局面做出工作安排，并出台了专门的贷款贴息“家庭农场信贷直通车”政策，按照不高于结息年度12月中国人民银行公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）的30%计算贴息率进行年贷款贴息，提供“两低一高”（门槛低、成本低、效率高）金融服务。家庭农场贷款从发起申请到获得贷款时间缩减50%以上。翠屏区对有需要的家庭农场进行摸排，并抽取2家家庭农场指导开展贷款业务，摸清银行和农业融资担保有限公司的工作流程。截至2022年4月底，翠屏区收集到有贷款需求的家庭农场23户，贷款需求金额1 345万元，其中100万元以上5家、50万元以下11家、50万～60万元7家。

3.1 政策支持体系不完善

自家庭农场发展规模扩大以来，我国对家庭农场的扶持基本形成了以财政补贴为基础、以直接补贴为主体的支持政策体系。翠屏区对家庭农场的政策支持主要集中在人才扶持、信贷支持等方面，除此之外，家庭农场很难获得其他方面的政策支持，政策支持体系不完善。例如，翠屏区农业保险方面的政策制定还处于探索阶段，种植类家庭农场主几乎没有购买农业保险的意识，部分生猪养殖类家庭农场购买养殖保险，但保险结构不合理，补贴力度也不够；
农业技术和土地方面的支持政策不够完善，部分家庭农场土地权益不明晰，无法获得长期且稳定的土地经营权等［1］。

3.2 政策支持力度不足

3.2.1 财政补贴力度不足。翠屏区家庭农场发展不均衡，大多数家庭农场更倾向于种植经济作物，粮食类规模化经营的家庭农场较少，但政府对粮食类家庭农场补贴力度更大。翠屏区政府在2016—2017年对家庭农场的发展有奖补政策，后来因发展政策的调整，取消对家庭农场的奖补。目前，翠屏区对家庭农场的财政支持以项目奖补为主，给予符合条件的家庭农场资金补助，但要求自筹资金比例不低于扶持资金的2倍。要想得到项目奖补，家庭农场需要先成为示范场。但目前翠屏区示范场占比仅为17%，家庭农场申报项目标准较高，导致享受财政补贴的家庭农场覆盖率较低。

3.2.2 对家庭农场的补贴类型较少。家庭农场规模经营存在成本高、融资难等问题。这是因为农场主流转来的土地往往不成片，农业基础设施投入成本高，农场主对资金需求大。目前，翠屏区虽然有土地、农机方面的政策支持，但是更多倾向于粮食种植类家庭农场。翠屏区家庭农场主要种植茶叶、水果等经济作物或者养殖畜禽，不满足申请这类补贴的条件。另外，翠屏区有关土地、农机、化肥、种子等的农业综合补贴政策不完善，加之政府扶持体系不健全，导致目前的扶持政策无法满足家庭农场的发展需求［2］。

3.3 政策宣传不到位

翠屏区大部分家庭农场主只能从村委会得知相关农业政策。县、区政府或农业农村局下发相关政策文件时，会先通知各镇农业服务中心工作人员展开学习，再由镇政府通知各村委会，村委会相关工作人员通过电话或无纸化办公平台将信息传达给农场主，政策宣传方式和手段较单一，没有到农场主中间宣传政策的核心要点。

此外，部分村镇工作人员自身不了解政策核心，对家庭农场能享受哪些政策、有多少补贴、家庭农场自筹资金比率为多少等问题不够了解。基层政策传达过程中在监督、反馈等环节缺乏有效的管理制度，导致在扶持政策传递过程中难以形成有效的信息链，出现政策宣传效果不佳、与农场主沟通不畅等问题。农场主由于学历偏低或村委工作人员表述不清等问题对各项扶持政策不了解、不熟悉，难以充分掌握政策核心，导致个别农场主对政府的扶持政策不明白。

3.4 政策落实不到位

第一，部分基层工作人员职能定位模糊，自身工作任务不明确、职责划分不清楚，甚至有部分乡镇农业服务中心工作人员选择性执行政策，导致家庭农场政策落实效率低下。

第二，大多家庭农场补贴政策需要通过申请、登记、筛选等多个流程才能获得。但翠屏区参与经营管理的家庭农场主大多是当地农民，多为初中或高中学历，其综合素质较低，加之缺乏专业的经营管理人才，导致其对扶持项目申报流程不够了解［3］。在部分项目申报过程中，出现同一个镇的不同家庭农场项目共用一套模板的问题，根本无法清晰反映各个家庭农场生产经营的真实状况，最终导致家庭农场支持政策落实不到位。

4.1 健全政策支持体系

基于翠屏区对家庭农场的政策支持体系不完善现状，翠屏区政府应根据当地家庭农场发展现状，健全家庭农场扶持政策体系，并针对不同类型、不同规模的家庭农场制定差异化的支持政策，适当放宽准入门槛［4］。例如，针对生猪养殖类家庭农场要完善养殖保险政策，提高农业保险保障水平；
针对种植类家庭农场要完善阶梯式的保障标准等；
针对大规模种植类家庭农场要规范土地流转程序，积极引导农场主签订规范的土地流转合同，对双方的权利和义务做出明确规定，并尽快出台土地流转管理实施细则，建立健全规范土地流转的长效机制；
针对受新型冠状病毒肺炎疫情冲击较大的家庭农场，鼓励其与农民合作社和龙头企业合作，落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策，确保农业生产稳定和流通顺畅，为家庭农场的发展奠定基础。

4.2 加大政策支持力度

4.2.1 加大对家庭农场的财政支持力度。通过对翠屏区一些家庭农场主的调研，笔者发现各农场主对政府加大补贴力度的政策期望很大。因此，政府可将扶持的家庭农场项目增大补贴范围，新增一部分补贴资金向家庭农场倾斜，对家庭农场的基础设施建设、农机购置、土地流转等实行奖补政策［5］；
以市场需求为导向，调整现有的补贴政策，提高政策的适用性，如可根据不同类型家庭农场的发展阶段需求逐渐加大财政资金投入，确保生产效率逐步提升，确保农场有足够的收益，从而稳定家庭农场的发展。

4.2.2 增加家庭农场财政补贴种类。翠屏区可在现有补贴种类基础上，增加良种补贴、农资补贴等。例如，对水产养殖类家庭农场加大购置增氧机、投饵机等农业机械的补贴力度；
对从事农机服务、农产品购销等服务的组织，提供一定补贴，加快农业社会化服务体系建设；
适当增加示范性家庭农场的项目补贴范围，降低土地适度规模经营补贴政策准入门槛，适当提高标准农田建设补贴标准。对于新建立的、达到一定规模且符合相关标准的家庭农场进行专项补贴和奖励，重点补贴和帮助那些具有较强带动力、正在引进和运用农业新技术的家庭农场，提升财政补贴的针对性，为家庭农场的生产经营创造更好的条件［6］。

4.3 加大政策宣传力度

翠屏区政府和各个街道、乡镇农业服务中心可以加大政策宣传力度，宣传农业、家庭农场等方面的政策、法律法规等，使农场主全面了解相关政策、法律法规。基层工作人员需要创新宣传方式，除了利用无纸化办公平台宣传外，还可以通过农业服务中心召开家庭农场会议、分发宣传手册、借助广播和村委会宣传栏宣传、入户宣传等方式扩大宣传范围，保证相关政策、法律法规的知晓率，从而保障家庭农场健康有序发展。

各乡镇、街道农业服务中心在政策传达过程中起到桥梁沟通作用。翠屏区可加强各镇、街道农业服务中心人才队伍建设，建设一支高素质的农业政策宣传及技术推广队伍，由专业人才负责政策宣传，以保证政策宣传效果。青年农场主素质相对较高，学习能力和理解能力强，因此，翠屏区可以加大对青年农场主的政策宣传力度，提高青年农场主的生产积极性，从而培养一批新型农业经营队伍。同时，翠屏区可通过青年农场主的示范带动，帮助其他农场主了解与合理利用相关扶持政策。

4.4 加大政策落实力度

第一，建议各乡镇配备至少一名专门负责政策解读的农业服务中心工作人员，合理安排基层工作，做到权责分明，并将家庭农场培育政策落实情况纳入绩效考核，建立政策绩效评估监督机制；
合理优化基层工作人员结构，加强部门协同联动，建立部门间的长效合作机制，提高工作效率，切实减轻基层负担。

第二，政府可根据家庭农场的发展需求，依托宜宾市高校对家庭农场管理人员和服务人员进行培训，提高农场主素质；
鼓励符合条件的家庭农场积极申报农业扶持项目，项目申报前统一开展培训，确保申请材料能切实反映家庭农场生产经营状况，简化申报流程，确保政策落实到位。