史密斯模型下乡村人才政策执行阻因研究

周 瑾，邢玉莹，张 聪

（河北师范大学 法政与公共管理学院， 河北 石家庄 050024）

通过对“史密斯模型下乡村人才政策执行”或“人才政策”主题的相关文献梳理发现，目前对这一领域的研究相对较少，且只针对某一类型的人才进行分析解读。翁员媛基于史密斯模型对乡村振兴下新型职业农民培育政策执行偏差机理展开了探讨，并指出在农业现代化建设下，破解新型职业农民培育政策的执行困境，亟须优化政策体系，提高执行效率、增强政策认同，完善政策环境。[1]岳佳慧针对乡村振兴战略下山东省科技人才政策如何优化进行了研究，提出构建完备的科技人才政策体系、扩大科技人才政策覆盖群体、严格落实科技人才评价政策执行、健全科技人才引进政策保障机制等措施来促进科技人才政策的实施。[2]此外，还有学者对史密斯模型下相关农业政策进行了研究，虽并完全契合本主题，但也可从中找出共性问题加以思考，例如黄建红阐释了乡村振兴战略下基层政府农业政策执行困境及其破解之道，发现农业政策执行面临逐级发包制的政策执行梗阻、压力型体制下的基层政府执行变通、奥尔森困境下的政策认同迷失、歪嘴和尚隐喻下的差序化信任等四重困境，并提出了相应的解决措施[3]，为本文提供了新的思考角度。

随着城镇化的快速发展，乡村治理环境发生了翻天覆地的变化，村落面临着乡村悬浮、自治制度失语、造血功能弱化、内生权威缺失等窘境，乡村治理，最终还是需要人去治理的。[4]因此，实现乡村振兴，必须高度重视人才的振兴。从乡村振兴战略提出以来，我国多地纷纷出台了关于加快推进人才振兴的政策文件，例如：自新时代以来，国家下发的中央一号文件中把农业、农村、农民问题提到了中共中央工作的核心位置；
2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》[5]；
2018年8月27日山东省正式印发实施《推进乡村人才振兴若干措施》等等，从现今政策执行的总体情况来看，虽呈现出朝上的发展趋势，但仍存在着一些问题亟待剖析和解决。究竟是何原因影响乡村人才政策的贯彻执行？为此，以史密斯政策执行过程模型为分析框架，乡村人才政策执行状况为研究对象，探讨乡村人才政策的执行阻因，以优化政策执行效率，实现政策制定目标。

1.形成背景

1973年，在跟踪研究联邦政府创造就业政策项目“奥克兰计划”的实施情况后，普雷斯曼和韦达夫斯基写成报告《执行》并出版，这在西方公共政策研究领域特别是在美国掀起了研究政策执行的热潮，并形成了一场对政策学界具有重大影响的“执行运动”。在这次理论研讨中，学者、专家们力求从多角度、多方向、多种影响因素上分析和构造政策科学，基于此搭建了一系列相关的政策执行模型。史密斯（T.B.Smith）的政策执行模型则是其中有代表性的一种。

2.模型解释

史密斯在《政策执行过程》首次提出的一个分析政策执行因素及其生态——执行的理论模型，故又可以被称作“史密斯模型”。该模型包含四个变量：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，它们共同作用于执行结果，对其进行直接干预。在史密斯模型当中，四个要素之间相辅相成。第一，理想化政策，即合法、合理、可行的政策方案，具体包括政策的渊源、范围、类型、形式、受支持度、政策目标的合理性、政策内容的适切性与妥当性、政策措施的明确性与可操作性等；
第二，执行机构，即政策的具体实施者，一般指政府部门中具体负责实施政策的机构，通常由权力结构、人事配备、员工工作态度、领导范式和能力以及工作人员在执行政策时的情况等；
第三，目标群体，需要随着特定政策的变化而不断调整自身行为，但由于人们的价值偏好不同，使得其对政策的理解程度也各有差异，关键影响因素有：部门规范化程度、在多大程度上认可领导以及之前所积累的政策经验等；
第四，政策环境或称之为环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，由政治、经济、社会、文化、国际等环境构成。四个变量相互影响，在彼此互动的过程中形成张力，进而作用于政策的执行结果，与此同时，政策在执行中将问题反馈给政策制定过程[6]，政策制定又再次在一定的环境下作用于政策对象，形成一个动态循环系统（如图1所示）。

图1 史密斯政策执行过程模型

1.理想化政策：尚未形成立体化政策体系

一方面，乡村人才政策的内容多处于宏观指导性层面，缺乏相配套的实施意见、条例或细则等，政策的可操作性大大降低，这在一定程度上导致了政策执行效果的偏差。另一方面，政策之间缺乏整体协调性，从目前已经出台的乡村人才政策来看，大体上呈现出政策形式比较单一，内容大致相差无几，整体衔接的协调性有待增强。长期以来，随着城镇化和市场化的快速发展，农村大量人才持续性外流，人才结构失衡状态越发凸显，导致农村造血功能弱化，内生动力缺失，乡村建设缺乏人才支撑。政策是顺利达到预期效果的前提和保证，因此，推进乡村现代化发展，亟须长期性、系统性、协调性、动态性的政策支持，更要制定相配套的具体实施政策作为补充。

2.执行机构：执行主体间协作存在困难

一方面，乡村人才政策的实施涉及到政府、高等院校、培训机构、企业等多元主体，他们的联动配合是否合理、高效直接影响到政策执行成效。然而，各执行机构由于权力结构、工作机制和价值目标等因素的制约和影响，协作能力较弱；
另一方面，乡村人才政策属于公共政策的组成部分，企业等组织作为营利性机构，如果没有相应的激励机制和保障体系作为支持，将降低其参与乡村人才建设的积极性和主动性，而这种既需要各执行主体及时合作，又碍于企业无法全力支持的状态[7]，徒增了政策沟通协商的成本和时间，影响着政策执行的效果和质量。

3.目标群体：政策认同感和参与度偏低

首先，传统观念下“走出乡村”思维怪圈的存在，使得人们对政策的认同感缺失。相比较而言，乡村地区的思想相对保守和落后，村民固守着优秀人才到大城市去的思想，认为下乡工作是冷门的选择，甚至还可能会误解成能力不足或竞争力弱的人的被迫出路，因此，乡村人才政策在这种思维惯性的影响下不会引起较大波澜。其次，人们的政治参与意识较低，甚至没有意识到可以参与到政策执行的过程中去。从现状来看，人们只知道政府出台了乡村人才政策，但政策内容具体是什么、又有哪些补贴和优惠却不甚了解，他们在乡村人才政策中主体性和积极性意识的缺失，导致其参与度不高、认同感不强。最后，政策的保障机制还具有一定的上升空间，对于人才留在乡村的安置、福利保障以及子女的教育问题等并未进行明确规定，难以吸引人们全身心地投入乡村人才振兴中。[8]

4.环境因素：复杂的环境生态限制重重

一是在经济环境方面，农村的市场经济还不成熟。乡村人才政策的实施和发展必然是要以稳定持续的经济作为支撑的，但目前农村的经济发展现状还不能够有力应对。二是在制度环境方面，政策实施的制度体系还不健全。其一，农村的社会保障和福利相比于城市而言尚且存在着一定的差距，不仅在吸引外来人才的方面上资源有限，甚至还难以留住本土精英，造成人力资源空缺；
其二，相关的监督机制和法律制度仍需完善其执行效力也有待提高，尚未形成维持乡村建设以及乡村人才政策的稳定持续发展的有力工具。其三，在文化环境方面，一方面，市场经济的快速发展使人们的价值观和金钱观在经济理性思维的渗透下产生了一定程度的扭曲，与此同时，城乡之间经济发展存在的差距使农村大量人才外流；
另一方面，乡村优秀传统文化以及社会风气也存在着某种程度的变质，甚至有些村落的“乌烟瘴气”现象根深蒂固，致使政策的实施缺乏优秀文化底蕴。

1.强化政策设计，完善相关内容

乡村人才政策作为乡村建设和发展的前提和保障，其执行效果如何直接关系到乡村治理成效。然而，政策的有效执行首先需要在政策设计时做到体系化，不仅要完善具体政策内容，还要加强一体化实施条例的制定，为具体政策执行提供方向。其次，良好的政策运行体系是需要不同层级之间的协调配合，乡村人才建设不仅有中央政府出台的文件，还包括一些地方层面的相关政策，因此，在中央已经明确顶层设计的基础上，各地要结合自身实际，科学把握乡村的差异性，因地制宜，精准施策，构建政策之间的协调统一，整合政策资源，拓宽信息获取渠道，完善区域体制、政策体系建设，推进乡村人才振兴全面发展。

2.明确主体责任，制定激励制度

乡村人才政策的执行需要多元主体的联合行动，协力配合。一方面，要建立健全主体间的长效合作机制，增强政策协作执行的针对性和精准性，明确各方政策执行的具体内容，落实各主体的执行责任，最终提升人才政策实施的协作成效；
另一方面，利用多种互联网新媒体工具，建立线上交流平台，冲破主体间沟通藩篱，节约政策执行成本，增强主体间的协调性。除此之外，乡村人才政策的有效实施离不开某些营利性组织的专业技术指导和雄厚的资本力量支持，有必要制定相应的制度激励，例如税收优惠政策、专项资金的拨款等等；
还要树立企业的公共责任意识，提高其公共服务能力。

3.增强政策认同，构建保障机制

新时代我国出台了许多关于乡村人才建设的政策，以推进优秀人才参与乡村建设，促进乡村发展与振兴，但是，一项政策好与坏是以目标群体在政策制定和执行过程中的参与程度作为关键影响因素。[9]要想提高人们对政策的认同感和参与感，首先，要引导人们参与到政策的执行中去，提高政策透明度，一是可以促使目标群体对政策内容的真听、真做、真感受；
二是可以扩大政策的宣传力度，提高政策执行的效力。其次，塑造现代文化价值观念，摒弃旧有的落后的思想。在乡村人才政策的实施中，要让人们意识到国家对此的重视程度和支持力度，使人们愿意下乡。最后，完善相关福利保障机制，解决人才留在乡村的后顾之忧，使其可以无所顾忌地为乡村发展贡献自己的力量。

4.优化政策环境，营造执行氛围

政策执行的效果如何在很大程度上取决于环境在其中所发挥的作用。当今农村市场经济发展水平还较低，因此实施乡村人才政策，一要健全乡村经济体系，合理配置资源；
二要在大数据时代，乡村经济发展还必须加强互联网建设，从而为经济提供贸易交流平台和科学技术支撑，以优化乡村经济环境。制度环境为乡村人才政策的执行提供保障。政策的有效执行既要完善社会保障制度，满足人们发展需求，又要建立健全法律和监督机制，以提高政策的透明度和执行力。文化环境为乡村人才政策的执行创造氛围。在市场经济的冲击下，传统优秀文化逐渐瓦解，村落共同体日渐式微，致使政策执行缺乏文化土壤，难以形成政策共识，所以，亟须我们重塑传统优秀文化，为政策执行营造良好氛围，推进乡村人才政策的全面实施。

乡村振兴，人才是关键。[10][11]鉴于此，国家及地方政府出台了大量政策支持乡村人才发展，但目前政策在实施的过程中仍存在立体化政策体系尚未形成、执行主体间协作困难、政策认同感和参与度偏低以及复杂的环境生态限制重重等问题，因此，为有效促进乡村人才政策的实施，更好地实现乡村振兴，需要进一步强化政策设计，完善相关内容；
明确主体责任，以激励制度的制定为着手点激发执行机构的主动性和创造性；
深化受众对象对公共政策的认同意识，构建相应的福利保障机制，同时还要加强政策环境建设，为政策执行营造良好的氛围。