面向“放管服”的高校科研经费管理机制研究

张 婕，高思君，张 涛

(1.武汉理工大学 财务处，湖北 武汉 430070；
2.航天科工智能运筹与信息安全研究院 (武汉)有限公司，湖北 武汉 430040)

2015年“放管服”改革首次提出后，2020年政府工作报告中李克强总理又提出将“放管服”改革纵深推进。自此，相关研究文献呈现出逐年递增的态势，主要的研究方向延伸到了“放管服”下的高校科研经费管理制度建设、信息化水平以及管理流程等领域。通过对相关文献的整理，此政策只在国内提出和执行，国外无“放管服”等相关理论，故文献综述只呈现国内的理论研究。

杨运东等[1]从内部控制的角度提出风险评估是高校科研经费管理的关键环节。姚俊生等[2]从科研项目设立、报销核算和结题三个方面进行优化研究，提出科研经费优化管理的实施路径。韩蕾等[3]根据“放管服”改革的政策背景和理论基础，从制度层面、服务理念、信息化平台、监督管理等四个维度提出科研经费“放管服”改革的实施体系。宋旭璞等[4]提出“完善经费预算管理、提高劳务费比例、改进间接成本提取方式、及时下拨项目经费、加强科研成果评价”等几个方面的对策。梁勇等[5]提出应将科研经费“包干制”实行分类管理，部分业务选择“包干制”。夏颖[6]提出建立符合高校科研经费管理的绩效评价指标体系。韦善宁等[7]提出按照顶层设计理念，将我国科研经费管理制度按高层制度、中层制度和基层制度分类，并分析制度体系存在的问题以及解决办法。王钊等[8]提出“应用流程优化的理论和方法可以有效地消除预算管理流程中不必要的审核环节，提高业务办理的便捷性。”黄静[9]提出在科研经费“放管服”下，选择“试点包干”。刘婵婵等[10]围绕“放管服”改革背景下，从加强顶层设计、改进课题管理模式及拨款流程、增加经费投入、开展成本核算研究、建立“放管服”政策清单等五方面提出建议。

通过对研究文献检索，高校科研经费管理“放管服”的研究虽然进展迅速，但尚未发现有关重构管理机制的文献分析。因此，本文试图利用SWOT的方法，系统分析在“放管服”背景下的现有高校科研经费管理模式，总结以往经验，展望其可能存在的发展趋势，重新构建新的科研经费管理模式，以期将系统化改革理论应用到改革创新实践中。

1.1 SWOT定义

SWOT分析法，即态势分析法，通过将研究对象的影响因素划分成优势(strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)和威胁(threat)，并进行内外组合的系统分析，从而得出分析结果，并针对结果制定有效决策。在高校科研经费管理中运用SWOT分析方法，便于全面了解目前管理模式的优缺点以及可突破改进点，为制定解决方案提供了理论依据。

1.2 现有高校科研经费管理的优势(strength)

科研经费管理一般实行学校统一领导、分级管理、责任到人的管理模式。其优势主要表现在以下几点：①实现了所有科研项目核算收支、结余、查询的信息公开透明化，满足了科研工作人员的需求；
②建立招标、采购及验收等资产管理运作机制，有效地控制了财务风险；
③各项合同审核、签订通过专业化归口管理，防范了由合同签订引发的经济纠纷，有效规避了资金支付的风险。

1.3 现有高校科研经费管理的劣势(weakness)

科研经费管理制度的实施细则不够全面和明确。虽然财政部和教育部对于政府会计制度实施制定了一系列文件，但制度落地的“最后一公里”，各单位理解不一，执行存在差异，有待进一步统一规范。预算绩效管理意识薄弱，不重视效益性和效率性，单位缺乏对整体预算编制的控制力，预算编制着眼于短期需求，资源配置不合理，资金使用效率低。预算绩效评价指标体系不完善，缺乏合理性与科学性。目前绩效评价指标比较单一，未能进行细化和量化来突出绩效特色，对于不同规模和方向的单位使用相同绩效评价指标标准不能公平有效地实施评价。

1.4 现有高校科研经费管理的机会(opportunity)

1.4.1 科研经费管理“放管服”的政策支持

中办发〔2016〕50号《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》、国发〔2018〕25号《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》以及国办发〔2021〕32号《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等文件的出台，从政策上进一步加大力度推进科研经费管理“放管服”，为科研经费管理指明方向。

1.4.2 科研经费规模增长迅速

根据教育部科学技术司2016—2020年《高等学校科技统计资料汇编》整理数据如表1所示。在高校不断扩招，学校总收入不断提高的情况下，科技经费投入支出总量呈现不断上升趋势，表现了良好的发展势头。2019年，科研学校院所数量突破2 000所，科研经费拨入总额较2018年增加400多亿元，增幅为19.75%。

表1 各类高等学校科技拨入情况

1.5 现有高校科研经费管理的威胁(threat)

科研经费“放管服”政策的出台充分赋予科研人员更多经费管理自主权，为科研人员“减负松绑”，激发科研创新创造活力。但间接费用自身的最高比例限制，和科研活动中人员成本的无法定量衡量，绩效支出如何反映科研人员付出的脑力和体力成本，缺乏科学合理量化的依据。管理部门间由于管理立场和角度不同，政策的指导性和方向性必然有差异，导致部门间沟通不畅，科研项目执行过程中难以协调统一。

2.1 组织机制

①构建权责清晰，稳定性强，科研资源有效共享的科研经费管理组织机构，制定科学合理的部门分工职能，明确科技管理部门、财务管理部门、项目承担单位、课题组以及审计部门的管理权限和责任。②在确保每个部门各负其责时，要加强部门联动，配合监督项目进展情况和经费使用情况，实现科研经费的全过程管理。③还可通过部门整合模式，将科研项目和经费管理部门整合，形成一个专门的科研管理部门。

2.2 预算机制

①简化预算编制，直接费用简化成按设备费、业务费、劳务费3大类编制，从政策制度上给科研经费预算松绑，加强预算编制自主权和灵活性。②在充分考虑高校科学研究活动复杂性和多变性的基础上，制定具有弹性空间的预算管理办法，允许科研经费预算与执行在一定范围内上下浮动，保证预算编制与业务开展活动支出相匹配。③放开预算调剂权，高校根据自身学校实际情况，结合科研经费的类别和学科研究的项目特点进行分类管理，合理规定开支范围和开支比例，制定可行的预算调剂制度，将预算调整权由科研管理部门下放到项目承担单位或项目负责人，使科研工作管理更符合科研工作开展的实际需求。

2.3 激励机制

①贯彻落实“放管服”精神，赋予科研人员更大的技术路线决策权和经费使用自主权，提高间接费比例，对基础学科纯理论研究的项目，可进一步提高间接费用比例，减少微观干预，加强过程监管，尊重教学科研规律。②实行包干制，对于有开支标准的经济事项，如住宿费、培训费等，可进一步简化报销手续，给项目负责人自主选择凭票报销或包干发放的权利。③取消劳务费和绩效支出比例限制，赋予科研人员更多的管理自主权，支持科研人员根据实际自主决定经费投放重点。

2.4 评价机制

①优化绩效评价指标设置，转变科研项目绩效评价导向，从评价过程向评价结果转变，从简单评价向结果运用转变，通过绩效评价导向和结果应用，将资源引入高质量科研团队，切实提高科研经费实际使用效益。②学校应完善科研经费使用的考核评价机制，完善项目完成结果的评审和验收环节，公开透明科研项目的评审结果，并及时将评审结果采集到科研工作人员的人事档案中。

2.5 约束机制

①严格执行科研经费管理各项规章制度，建立学术不端行为惩罚措施制度，并将科研人员在科研工作中的信用情况跟个人评优评先、晋级升职、年终绩效等挂钩。②发挥纪委、审计、财务等各部门监督检查联动作用，利用信息化平台，大数据采样实行动态监管，建立信用评价体系，根据信用等级实行阶梯式监管模式。

3.1 完善科研经费管理制度

①根据高校自身实际情况，结合科研经费的类别和学科研究的项目特点进行分类管理，制定可行的科研经费管理办法，完善预算调剂、结余资金使用、间接经费统筹管理、劳务费分配管理等制度，加强科研经费的统筹管理，使科研工作管理更符合科研工作开展的实际需求。②扩大项目资金管理自主权，加强科研经费的精细化、科学化、规范化管理。给科研经费预算松绑，加强预算编制与调整、执行等方面的自主权和灵活性。③规范间接费用核算范围和标准，实施差异化、精细化的间接费用补偿政策。

3.2 加强科研财务人员队伍建设

①建立一套长远有效的科研财务助理人事管理制度，将科研财务助理正式纳入学校人员结构体系，明确经费来源、聘用性质、考核标准等。②定期对科研工作者组织科研、财务、审计等方面的培训，培养规则意识，熟悉科研经费管理流程，掌握经费开支政策，并在国家或学校制度有变化时，及时更新财务、审计知识。③针对科研财务工作岗位，建立绩效指标考核体制，明确奖惩措施，督促规范履职，勤勉工作，确保工作质量和效率。

3.3 构建一体化的信息管理系统

①建立部门协调联动机制，建立人、财、物大数据共享平台，打破业务系统间壁垒，通过对高校的科研管理、财务管理、资产管理以及人事管理等系统的无缝对接，建立科研项目立项、查询、审核等全流程、一站式的信息管理交流平台。②部门间通过网络信息平台，及时更新网站信息内容，实现信息资源及时有效共享，消除各管理部门之间的信息不对称、管理不协调局面，以加强各个职能部门的沟通配合，有效提高科研经费管理水平。③利用网络信息系统和数字化校园管理平台，将授权审批、流程控制规则、银校互联内置于信息系统中，实现网上自动化服务，建立集服务、保障、监管一体化的信息化平台。

面向“放管服”目标的高校科研经费管理机制设计，是在新一轮简政放权的大背景下服务好科研项目，促进科研活动富有成效发展的新模式，一方面推动了国家相关政策的落实，承担起了高校服务社会职能；
另一方面通过完善科研经费管理制度、落实科研财务助理制度、简化财务报销流程、构建一体化的信息管理系统等，有效解决目前科研经费管理的难题，提高了科研经费管理水平和科研经费使用效益。

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