数字城乡融合发展的逻辑基础、实践道路与推动策略

崔 凯

（中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732）

城乡关系是人类社会矛盾运动的空间表达，人类发展史上若干次重大科技变革无不深刻影响着城乡关系，以5G、物联网、大数据、人工智能、云计算等现代信息技术为引领的新一轮科技革命，不仅改变了城乡居民的生产和交往方式，而且正在从根本上变革城乡运行、治理和服务方式，城乡形态、结构和发展动力悄然变化，城乡融合发展迎来新契机。

《“十四五”数字经济发展规划》首次提出推动数字城乡融合发展，要求深化新型智慧城市建设和形成以城带乡、共建共享的数字城乡融合发展格局等。数字化、智能化的技术赋能手段，有助于破解城乡融合面临的深层次问题。在智慧城市和数字乡村建设已取得一定成效基础上，数字城乡融合发展的提出，围绕整合与利用数据资源，提升城市和乡村发展质量，塑造城乡融合发展新形态等方面，做出安排并指明方向。

正确理解数字城乡融合发展的意义，是落实规划任务的前提。这要求在把握智慧城市、数字乡村内涵基础上，以城乡发展作为整体系统对数字赋能的缘由、方式和目标等进行全面剖析。本文以历史唯物主义城乡观为指导，吸纳数字赋能领域相关研究成果，首次提出数字城乡融合发展的基本逻辑，并在中国智慧城市和数字乡村的发展实践中进行检验。这一创新尝试为数字城乡融合发展提供学理性基础，不局限于此，本文还提出推动数字城乡融合发展的对策建议，将数字赋能有机融入有中国特色的城乡发展道路中，使研究兼具学术价值和现实意义。

数字城乡融合发展的提出立足新一轮科技革命背景，是马克思主义中国化在城乡发展中的具体应用。数字城乡融合发展基于整体性数字赋能来驱动城乡融合，将城乡发展红利惠及全民的过程，该过程以唯物史观为指导，遵循目的和手段的辩证关系，是辩证逻辑、演化逻辑与价值逻辑的统一。

2.1 辩证逻辑：手段与目的相结合

数字城乡融合发展可视作数字赋能手段与城乡发展目标的结合。其中，目的决定手段，为破解城乡融合发展的制约，通过数字化、智能化的技术变革引领城乡形态变化，重塑城乡格局；
手段服从于目的，数字赋能作为信息时代下实现城乡融合的基本手段，最终嵌入城乡融合目标之中。

从技术手段看，近十年来人类技术创新空前活跃，5G、物联网、大数据、人工智能等数字技术引领新一轮科技革命，丰富了物理世界与人类社会的互动方式。数字赋能一词用于形容以数据要素为基础，通过数字技术应用实现组织效率提升、产业转型升级、经济高质量发展等目标的过程［1-3］，该过程反映在企业运营、产业转型、城市创新、农业发展等诸多领域［4-7］。在信息技术数字化、智能化趋势中，数字赋能的表达和实现方式不断进化，特别在城乡发展中有广泛的应用场景，智慧城市、数字乡村等城乡建设理念应运而生［8-9］。借助数字赋能来处理工农和城乡发展问题，改善不平等的城乡关系，为加速城乡融合发展动力转换，奠定了实现基础。

从城乡发展目标看，历史唯物主义城乡观认为城乡发展经历“同一→对立→融合”的过程［10］。其中，城乡分离意味着物质劳动和精神劳动的历史性分工，伴随生产力的高度发展和资本主义私有制的消除，城市文明加快对传统农业社会的改造，进入城乡融合阶段。因此，不断寻求生产力进步，改善不平等的城乡关系，实现人人平等和全面发展，是城乡发展的根本取向。当前数字技术已成为引领生产力的主导力量，伴随数字红利在城乡间逐步普及和共享，城乡发展被赋予更多数字化特征，城市文明与数字文明结合更加紧密，不断满足人民日益增长的美好生活需求。数字技术变革中城乡发展的动力、形态、格局等出现的诸多变化，均是为统筹城乡寻找更优路径的表现，落脚于实现城乡融合这一最终目标。

2.2 演化逻辑：从数字赋能到智慧驱动

在技术更迭中探索各个领域的数字化应用场景，是践行数字赋能理念的实现方式。数字赋能与城乡发展的前沿议题相兼容，是为促成城乡间更好地沟通和协作，体现了人类对于城乡发展趋势的捕捉。结合城乡发展形态，智慧城市与数字乡村是数字赋能中国特色城乡发展的具体场景呈现，统筹新型智慧城市和数字乡村建设则成为数字城乡融合发展的总抓手。

智慧城市和数字乡村的内涵是不断丰富和动态变化的，一方面，智慧城市基于新一代信息技术的应用，通过改变城市中不同参与者（个人或组织）的行为方式，增强自身系统对于资源的调动能力，以及对于环境的适应能力和响应能力［11-12］。智慧城市可从智慧技术、智慧治理、智慧决策、智慧人等维度来理解［13］，也可视作智慧旅游、智慧教育、智慧交通等共同的载体［14-16］。另一方面，根据《数字乡村发展战略纲要》，数字乡村是数字技术应用普及下，农业农村现代化发展和转型过程的产物，涉及乡村数字经济、数字服务、数字治理等诸多内容［17-18］。

数字赋能要求改善生产关系并适应以现代信息技术为代表的先进生产力，更好地满足人民需求，这为智慧驱动数字城乡融合发展提供合理性基础。智慧驱动可视作以现代信息技术为基础，借助算法、模型和计算机模拟等，将人的思维理念植入作用对象（个体、组织或系统等），使被作用方具备人一样“思考”并解决问题、实现既定目标的能力，从而更高效发挥人的主观能动性。在智慧驱动下，城市和乡村具备类似“生命体”的行动与反应能力，并强调感知、调控、决策、治理等运作过程的便捷性、包容性和可持续性等［19-21］。智慧驱动过程将引致城乡和区域形态上的重构与革命性变化，即从工业文明时代的“物理空间”形态向数字文明时代的“智慧空间”形态转型。

从数字赋能的进化趋势看，智慧驱动是信息技术变革进入高等阶段的产物，是让城乡以更加智慧的方式来适应现代信息技术环境，逐步优化数字赋能形态的过程。这个过程伴随数字城乡融合发展模式的转型升级，助推城乡由对立向融合的转变。伴随现代信息技术的智能化升级，智慧化的应用场景不断拓展到城乡发展的诸多方面，智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧治理等不断涌现。让城市和乡村更具智慧，成为应对城市发展动力不足、社区治理手段落后、村庄凋敝和衰败等一系列问题的重要思路。各国围绕一系列智慧主题推进城乡建设，如中国相继开展智慧城市和新型智慧城市建设，英国、日本提出智慧社区理念，欧盟开展智慧乡村行动，强调通过技术应用实现乡村发展的内生性和去依附性，即通过数字技术、创新和知识利用来建立新的网络与合作方式，激励村民主动寻求解决方案。

2.3 价值逻辑：技术与人文交互

数字城乡融合发展并不是简单地强调数字技术的应用普及，抑或对城乡某种发展形态及转型方式的追求。它是在体现技术变迁推动城乡发展的一般性规律基础上，将包容与普惠嵌入人民自由而全面发展的价值取向中，具有深远的现实意义。数字城乡融合发展的价值逻辑包括以下两个维度。

一是基于技术本体和属性的技术向善维度。人类在不断认识自然规律和社会发展规律中通过自身努力进入生态文明，这个过程建立在对现代技术进行高级层次约束基础上［22］。虽然新技术推动了生产力的快速提高，但并不意味着这种力量能够化解生产关系内在矛盾［23］，必须坚持技术为人的发展而服务，警惕和避免人类被技术理性所支配［24］。数字城乡融合发展中技术向善的意义，并不在于界定技术本身的属性，而在于结合中国独特的社会场景，保持对社会行为与技术演进趋势的预见性，优化技术的可知性、可控性与服务功能，克服技术异化等对构建新型工农城乡关系的消极作用，更高效地实现城乡居民的供需匹配，增进城乡转型中的居民获得感和满足感。

二是基于城乡关系和个体发展的包容普惠维度。数字城乡融合发展不仅停留在技术层面，更是全体人民共同富裕和个体全面发展意义上的高维表达。理解数字城乡融合发展，需要以满足全体居民的需求为最终目标，建立保护个体权益、改善社会生活、增进居民福祉的系统思维，把握在城乡融合过程中实现人的自由而全面发展这一价值趋向。这要求在数字化、智能化技术的广泛赋能中，提升个体对于技术利用的主观效能和自主意向，缩小个体间信息技术接入、使用和感知等方面的差距，避免数字鸿沟和信息孤立，实现全民共享信息技术红利的格局，因而更具包容普惠的意义。数字城乡融合发展的逻辑基础框架如图1 所示。

图1 数字城乡融合发展的逻辑基础框架

根据世界银行 WDI 数据库数据，2020 年全世界城镇化率为56%，中等收入国家城镇化率为53%，大多数发展中国家仍处于“城市病”的多发期和爆发期，大量人口尚未完全享受城镇化成果。根据我国第七次全国人口普查结果，2020 年中国常住城镇人口比重达到63.89%。根据联合国［25］的预计，未来30 年间中国城镇化率还有15%以上的增长潜力。同时，新一轮科技革命不由单一国家所主导，而是以迅速、普适的姿态在全球扩散开来，从根本上变革城乡的运行和管理方式。伴随信息化进程的深入推进，数字化、网络化向智能化加速跃升，数据作为新的生产要素开始参与分配［26］，数字经济、智能经济等经济形态相继涌现［27］，数字赋能理念不断融入经济、社会、治理、生态等各个领域，技术进步与城乡发展的现实需求相得益彰。

3.1 推进载体：智慧城市与数字乡村

新一轮科技革命为实现城乡融合发展带来数字赋能方案，智慧城市、新型智慧城市和数字乡村建设的开展，诠释出有中国特色数字城乡融合发展的实现载体，也从实践层面呼应数字城乡融合发展具备的基础条件。相对而言，中国乡村还处于数字化转型初期，而智慧城市建设规模已位居世界前列。

中国智慧城市建设兴起于2010 年前后，随后“推进智慧城市建设”被纳入《国家新型城镇化规划（2014—2020）》。根据国家标准，智慧城市被定义为：运用信息通信技术，有效整合各类城市管理系统，实现城市各系统间信息资源共享和业务协同，推动城市管理和服务智慧化，提升城市运行管理和公共服务水平，提高城市居民幸福感和满意度，实现可持续发展的一种创新型城市。2012 年起住房和城乡建设部先后创建三批290 个国家智慧城市试点，2015 年新型智慧城市的理念被提出，旨在对智慧城市建设的目标、技术标准、应用模式等进行升级。历经十年左右发展，中国智慧城市顶层设计不断强化，城市治理和公共服务水平持续提高，已有逾700 个城市正在规划和建设智慧城市。

继智慧城市后，中国乡村的数字化、智慧化转型之路也已经开启，得到中央和各级政府高度关注。2018 年中央一号文件首次提出实施数字乡村战略，2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》。随后，《数字农业农村发展规划（2019—2025）》《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》等专项政策也先后发布，多地针对数字乡村建设出台规划或指导意见等,自上而下数字乡村的顶层设计已经初步构建。在各级政策有力推动下，117个国家数字乡村试点和山东、广东、江苏、河北、安徽等地的省级试点先后启动，围绕数字乡村开展的智慧农业、数智治理、智慧公共服务等多维探索正在推进。

3.2 典型实践：逻辑基础嵌入应用场景

中国城市发展已从智慧城市起步期向新型智慧城市成长期过渡，智慧社区、智慧物业等试点建设工作在部分地区开展，成为丰富城市功能的重要单元。面向技术前沿，推动数字城乡融合发展，将有效回应经济、社会、生态、治理等诸多方面问题，成为推进城乡融合的前瞻性战略措施。现阶段中国数字城乡融合发展的重点领域涉及基础设施协同，产业融合互促，公共服务普惠和治理手段升级等方面（见图2）。

图2 数字城乡融合发展的实践聚焦

首先，信息通达是数字化、智能化技术应用的基础，通讯基础设施的全面布局，有力保障城乡网络覆盖和信息互联。中国5G 网络建设速度和规模位居全球第一，行政村通光纤和通4G 比例均超过98%，实现了全球领先的农村网络覆盖。北京、上海、广州、成都、重庆、江苏、浙江等省（区、市）已布局大数据中心、人工智能、物联网等新基建，贵州、山东、浙江等地相继建成省级云服务平台，旨在消除数据壁垒，加快数据资源采集和大数据应用，为城乡发展提供多层次、立体化、广覆盖的信息技术支撑。

其次，智能技术助力传统产业升级和催生新业态。当前产业数字化规模逐年增加（见图3），智能制造蓬勃发展，全国“5G ＋工业互联网”建设项目超过3 100 个，机器视觉、远程操控、智能物流、无人巡检等技术已取得良好的应用效果［28］。在农业领域，现代信息技术驱动农业智能革命，催生以信息和知识为核心要素的智慧农业。棉花、小麦、稻谷3 种作物的生产信息化水平达40.2%、35.3%和33.9%，家禽和生猪养殖的信息化水平均超过30%［29］。随着智能技术逐步成熟，产业的智慧化应用将覆盖更广泛的行业和领域，加快三产融合，催生“智慧＋”产业形态。

图3 我国产业数字化发展情况

第三，人工智能、深度学习等满足个性化、多元化的基本公共服务需求，突出信息普惠与共享。融入大数据、机器视觉、AI 云服务和计算能力的城市大脑，在整体层面对城市运行状态全局分析，能够对城乡居民的交通出行、教育医疗、文化卫生、公共安全等各种需求作出智能识别和精准响应，提高公共服务供给的有效性。如地方政府与大型互联网企业共同探索公共服务数字化的有效手段，腾讯“WeCity 未来城市”、阿里巴巴“ET 城市大脑”、华为“1 ＋1 ＋N马斯洛模型”等项目，已经在杭州、苏州、长沙等开始运营。

第四，大数据技术和平台应用推广，为提升基层治理能力现代化提供支撑。31 个省级政府已构建覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台，其中21个地区实现省、市、县、乡、村五级覆盖。在线手段助力政府服务体系下沉，政务服务“村村通”范围不断扩大，公共服务在线查询和网上办理加快普及。2020 年全国应用信息化手段实现行政村“三务”综合公开水平为72.1%［29］。“一网通办”“不见面审批”“最多跑一次”等模式在基层逐步推广，城乡基层治理体系不断完善，治理方式更趋人本化、便捷化和智能化。中国数字城乡融合发展的实践进程与上文提出的逻辑基础形成呼应（见表1）。

表1 数字城乡融合发展的实践及逻辑理路

3.3 面临挑战

一是各地城镇化与信息化、数字化发展进程不协调。在城乡融合进程加快的关键历史时期，信息技术对于城乡要素配置的作用已显现，但信息化总体上滞后于城镇化，各地在大数据资源的开发、利用与整合方面的工作待深入。

二是大数据、人工智能、区块链等技术的推广成本较高，部分市场主体和人群等尚不具备获取所需技术的条件和能力。虽然当前城乡居民对各类生产生活服务的及时性、便捷性要求不断提升，但智慧教育、智慧医疗、智慧养老等形式的公共服务供给仍处于逐步探索和需求适应期。

三是各部门、行业间存在数据壁垒，制约数据开放和共享进程，使数据要素的使用价值难以充分发挥。同时数据安全风险日益显现，政府、企业和个人等不同层面的数据权属、责任和安全问题还有待解决，在数据平台和数据服务的核心安全技术与机制标准方面仍需加强研究。

四是城乡居民对于现代信息技术接入、使用、感知等方面的差异，形成了新的多维不平等现象。相对于上网人数的显著增加，近年来城乡数字鸿沟降低的幅度不大（见图4），制约了信息技术的应用和普及，不利于个体多元化需求的实现，需要在智慧理念普及中兼顾城乡发展的公平和效率。

图4 我国互联网上网人数与城乡数字鸿沟变化趋势

4.1 发展思路

4.1.1 创新数字赋能模式

人工智能、深度学习、虚拟现实等引领技术前沿，现代高科技间交融、复合与集成的智慧特征开始显现。推动数字城乡融合发展要遵循城镇化所处的阶段，根据各地信息化基础以及产业发展、社会治理、民生保障等领域的实际需求，采取因地制宜的方式来推进。宜将试点推进与自主探索结合，引导企业、社会、公益机构等多方合作和共同参与，充分发挥智慧技术在增强城市承载力，提高乡村内生发展动能中的作用，积极创新和探索不同发展模式。

4.1.2 重塑城乡增长动力

产业是城乡发展的核心竞争力所在，实现城乡融合必须培育产业自生能力。根据产业成熟度，适时推进产业数字化向智慧化过渡。加快大数据、人工智能、物联网、区块链等技术与现代产业的深度融合，发挥数据要素在城乡资源配置中的引导作用，通过对城乡间分散的、无序的生产经营资源进行有效的采集、识别与分析，加快城乡间劳动力、土地、资金等要素的流动与整合，激活市场主体的创业创新动能，释放新兴产业对城乡融合的倍增作用。

4.1.3 践行普惠包容理念

基本公共服务不均衡是城乡发展不平衡的最突出表现，5G、大数据、人工智能、区块链等融入公共服务供给，大大提高了公共服务的质效和便及性［30］。要进一步发挥前沿技术的普惠效应与溢出效应，在汇聚城乡基础数据和共享数据资源基础上，将公众参与和社会行为纳入到匹配技术应用与居民需求的高维智能空间中，让城乡居民享受更为全面、优质、高效、多样化的基本公共服务，使智慧理念更好地融入城乡基本公共服务均等化的实现过程中。

4.1.4 持续增进全民福祉

加快城乡融合，要求打破数字鸿沟，实现知识与现代技术的人人可连接、可使用、可获知，在满足个体多元化需求中发挥社会价值。要兼顾城乡发展的公平和效率，特别关注农村居民和老龄人口、相对贫困人口等特殊群体，让智慧技术的普及嵌入到个体价值实现中，确保每个人都能够获取所需的技术工具和能力。在智慧理念下推进包容性发展，能够让全体人民分享智慧化的发展成果，提高城乡居民获得感和幸福感。

4.2 对策建议

一是做好城乡数字化转型的长期战略安排。有条件地区通过政企联动和试点先行，发挥新型智慧城市在城乡发展中的引领作用，制定人才、用地、资金、科技等方面的配套扶持政策，规范新型智慧城市和数字乡村的建设标准、考核体系等，开展以技术适用性为导向的城乡建设绩效评价与长期跟踪。

二是全面夯实新基建。加强城乡5G、大数据中心、物联网平台等新型基础设施的统筹规划，特别是在城乡结合部及县域要提前部署。探索和优化基于“智慧交通”“智慧水利”“智慧电网”“智慧物流”等实现基础设施升级的实施方案，实现全域引导、指挥控制、调度管理和应急处理的智慧化。

三是强化数据安全治理。以各类大数据平台和应用系统的数据安全管理为重点，推进政府、企业、社会组织等之间的协作。出台相关制度与法规，根据不同数据类型的属性和安全防护要求，明确利益攸关方权责。有序放开数据权限，优先推动对非涉密公共数据的公开和共享，加快数字资源深度整合。

四是大力发展新型智慧经济。建设一批以数据驱动为支撑的园区和示范区，促进城乡大数据、物联网、智能制造等产业配套和集聚，推动“智慧金融”“智慧旅游”“智慧养老”“智慧商贸”等新兴产业落地，构建以功能化、智慧化、绿色化为特点的现代智慧产业集群。

五是营造数字公共服务空间。发挥政府、企业、社会组织等多方合力，整合城乡公共服务大数据基础资源，根据现实需求打造集政务服务、公共服务、便民服务于一体的智能化信息服务平台，提升居民对于各类服务事项的主动参与、自主决策和动态管理能力。

六是培育专业人才队伍。引导高等院校、职业院校在信息科学、人工智能、大数据管理等学科设置相关研究方向，推动技能培训向参与式互动式转变，采取定向委培、企业培训基地、高校实训基地等专业培训等方式，深化校企合作、政企合作，培养面向市场需求的数字化、智能化实用技术人才和管理人员等。

数字城乡融合发展作为特定历史阶段下城乡发展的新理念，既是面向城乡发展深化对于数字技术变革和作用的认识，并通过认识来进一步指导城乡建设具体实践的过程，也体现了统筹新型智慧城市与数字乡村建设过程中生产力与生产关系间的矛盾运动规律。数字城乡融合发展的基本逻辑包括辩证逻辑、演化逻辑和价值逻辑，在创新、普惠、包容、可持续的城乡发展观指导下，成为数字时代下构建新型工农城乡关系的重要实践进路。

数字城乡融合发展以统筹新型智慧城市和数字乡村建设为抓手，现阶段重点聚焦于基础设施协同，产业融合互促，公共服务普惠和治理手段升级等方面，面临的主要难点在于信息化与城镇化不协调，数字技术推广与需求不匹配，数据开发和共享存在困难、居民数字素养存在结构差异等。走有中国特色的数字城乡融合发展道路，要以创新发展模式、培育增长动力、践行包容理念、增进全民福祉为思路，善于运用5G、物联网、大数据、人工智能等数字化、智能化手段改善和重构生产关系来塑造“技术—城乡”良性互动的智慧空间，以适应现代信息技术引领的前沿生产力发展需求，解决城乡和社会发展不平衡、不充分的现实矛盾，推动城乡关系由对立走向融合。

预计到2035 年，我国城乡新型基础设施条件显著改善，城乡信息资源配置效率和共享水平不断提升，基于现代信息技术的产业形态与模式不断丰富，城乡公共服务数字化、智能化水平全面提高。为此，建议做好中长期战略布局，夯实城乡新基建，强化数据安全治理，大力发展新型智慧经济，营造数字公共服务空间，培育数字人才队伍等，加快以人民为中心的城乡数字化转型，发挥数字化在服务政府决策、优化资源配置、转变增长方式、改善公共服务、增进社会福祉中的普惠效应，达成技术进步与人文智慧的交融，实现人的自由而全面发展。