依法治国视域下社会治理科学化模式研究综述*

李玉春

1.东莞城市学院法学院；
2.世新大学管理学院

目前，关于社会治理的热点问题是如何坚持和完善共建、共治、共享的中国社会治理体系，如何不断推进中国基层社会治理现代化，这也是未来交叉学科学术研究的重点难点。我们政府对国家治理体系和治理能力作了顶层设计。重大战略部署，立足于依法治国与国家治理现代化的探讨成为热点，依法治国与社会治理科学化的研究也成为时代性的重大课题。社会治理科学化的过程实质是依法治国、建设法治国家的过程，社会治理科学化的内涵实质是国家治理现代化的更高层次的要求。我国的社会治理科学化有所区别，具有自身的理论特质与实践模式。

本课题研究收集的数据主要来自中国知识网数据库（CNKI）。CNKI具有文章类型齐全、文章更新速度快等优势，所收集数据的完整性、准确性高，可以保证研究的科学性、有效性。以中国知网数据库近10年关于法治与社会治理研究的主要社会文献资料为研究对象，共评选出符合学科要求的中国文献，删除征集、公告及新闻、会议纪要等无关资料，最后是符合要求的中国文献。目前，研究社会治理和法治的资料很少，主要是报刊论文和文献资料。截至2022年5月20日，CNKI已在“社会治理”和“法治”标题下进行搜索，共有报刊文章35篇、期刊文章167篇。总体而言，理论型文章涉及较少，尤其是文章的研究深度与广度不够。目前涉及的文章主要是对实践型研究课题进行分析剖析的。比如董妍、高宇的《学习贯彻习近平法治思想 推进城市治理体系和治理能力现代化论坛综述》，张炜达、郭朔宁的《社会治理法治化：生成逻辑、价值意蕴与中国方案》，徐祥民、张慧颖的《习近平法治思想中的法治社会建设路径论》等文章都是从实践的角度谈及了社会治理”与的法治内容、今后遇到的社会问题和未来的改进路径。

关于社会治理的学术研究，大部分专家学者强调社会治理主体的多元化参与以及社会治理机制的法制化、社会治理理念的合理化、社会治理对象的公开化等。目前，全球社会开放所带来的社会化风险、社会化危机以及社会治理新力量的兴起，急切需要中国创新的社会治理体系来应对。社会各学科分别以不同的角度关注、解析及研究目前我国社会治理体系及其社会应用价值。从微观、中观和宏观三个层面分析治理能力，尤其是面对中国社会型结构化和社会型组织形式化发生巨大变化的新形势，学界对于关注中国社会治理体制机制创新，对促进我国国家治理体系以及治理现代化具有深刻的理论意义以及现实作用。目前，学术界对于 “社会治理体系创新”的观点主要集中在以下三个方面：第一，将最新的社会治理思想理念运用到社会微观领域及实际操作层面，进一步探索我国社会治理理念在网络社会、城市农村社区、社会工作、突发公共事件等具体情况下的新特征新价值及其实现机制，丰富我国社会治理创新理论制度、理念思想。第二，从中国治理文化的特殊性、中国社会治理形势的复杂性、中国社会治理结构的多样性这三个维度进一步揭示中国社会治理模式的地方特色。第三，专家学者对中国社会治理的探讨涉及中国社会治理制度创新的关键环节、主体关系和能力、核心问题、基本依据和实践路径，深入剖析“社会共治”“源头治理”“基层自治”“依法治国”“服务型政府建设”“社会协同”“一主多元”等社会治理方式，呈现出其社会治理效率的有效性以及我国社会治理的基本路径构建。

近年来我国对社会管理方面创新问题的研究呈现出多样化的局面，观点各异：（1）分析了党委领导、法律保障、政府责任、公众参与、社会协调等我国社会治理体系的内涵，但其内部关系需要系统解释（张星炜:《社会管理体系内涵分析》《中共四川省委党校学报》2015）。（2）肯定了法治在社会管理创新中的作用可以从四个方面来阐述，即基和安全理论（刘旺洪:《社会管理创新与社会治理法治化》《法学》2011）；
姜明安：《发展、改革、创新与法治》《中共中央党校学报》2014）。（3）分析了社会管理法制化的途径，认为应充分发挥社会管理各主体的作用，完善社会管理法制，完善多元化纠纷解决机制，实现社会管理方式的多元化，推动社会管理创新的体制改革，提高应对社会风险的能力（葛洪义：《社会管理创新与法律方法》《法学》2011）；
（高振班：《社会管理法治》《浙江人大》2011）；
（熊文钊等：《建设法治政府的模式与政府法治理论》《法学杂志》，2010.11）。可以认为，关于社会管理的研究很多，直到最近几年，一直有关于社会治理合法化的研究，例如，探讨社会治理法制化与国家治理现代化的关系（徐汉明：《推进国家和社会治理法制化》；
王勇；
《法治与社会治理创新的内涵》）。（4）提出了社会管理法制化的总体目标和基本原则，认为现代社会管理的最佳状态应该是构建“法治社会管理模式”，社会管理及其创新法治化建设应遵循“以人为本、维护权利和自由、构建法治秩序、保障和改善民生”等基本原则，但法治最好更加精细化。（应松年：《社会管理创新导论》《法律论坛》2016；
傅梓堂：《关于构建法治社会管理模式》《法律论坛》2017；
庞灵：《权利、自由与社会管理创新切入点》《法律》2018）。

美国公共治理专家里德·鲍克斯（Reed C.Box）表示：“如果19世纪与20世纪之交的改革者主张建立最大限度地中央控制和高效的组织结构，那么21世纪的改革者主张将今天的创新视为一个复兴实验的过程，以创建一个以公民为中心的社会治理结构。”这说明，迈入21世纪，社会治理创新的重点、难点已经从原来的追求政府绩效管理高效向社会治理结构转型，其中社会治理中政府权力标准开始转向民众权力标准。社会治理的关系结构、具体语境、发展方向为“善政”，这是社会治理理论主流理论界认同的发展方向。现今社会中一些现实因素现实状况促使了“善政”这一治理理论的兴起和发展。其一，伴随着民间社会力量的不断发展，由于管理危机，政府无法满足人们在复杂多变的世界中的需求。如何实现公共利益最大化？其社会治理过程是“善政”，公民社会与政治国家之间对社会公共生活的通力合作管理是其最本质的特征。社会治理模式所推崇的是政治国家与民间社会两者之间的关系对社会公共生活的社会管理，但是合作的基础是一种对抗关系：基于国家与社会之间的对抗关系以及民间社会政治愿望。另一种说法是建立在斗争基础上的伙伴关系，也是基于国家与社会之间的对抗关系以及民间社会的政治愿望，它是社会的治理模式。如何实现源于斗争的合作管理，各方的实力进一步决定了处于哪种情况下的公共利益最大化，国家和社会对抗的结果决定了社会治理模式的方式是“善政”。虽然以公共利益最大化为目标是合理的，但公共利益受制于各方力量，“善治”只能被描述为目前的“善政”，而不是持续的长期治理。简而言之，目前社会治理模式呈现出国家与社会对抗关系社会治理模式，其现实目标是应对政府失灵和社会失灵，并通过各种力量的对抗和磨合来实现。

依上所论述，中国社会治理理论与实践的研究还处于社会治理研究的起步阶段，还有许多命题需要拓展和进一步研究，比如，如何进一步提高社会治理科学化水平，如和协调提高依法治国与社会治理科学化水平的内在关系，如何进一步提高理论基础、基本内容和现实路径建设等，这正是笔者拟探讨和研究的内容。我们认为，对这一问题的研究应该注重法治的理论说服力和现实诉求，关注与回应公众不能仅仅是法治的口号。依法治国是推进社会科学治理的前提和基础，社会科学治理是实施依法治国战略的动力。科学社会治理的核心指标和主要标志是社会治理中的法治，要求全社会通过社会治理参与改善民生，任何参与社会治理创新的人都需要明确的法律规则。

由实践到理论，由具体到抽象，创新了社会治理、社会自治、社会基础这三者共同构成的完整意义上的具有中国社会主义特色的社会治理体系。我国社会主义社会建设中的各类主体主要包括公共部门、非营利组织等，在提供社会公共服务和处理社会公共事务的过程中，其职能定位、职责范围、目标和要求都必须制度化、规范化、法治化。社会治理的客观规律形成了多元化共治、科学化民主治理的新型模式。进一步要强化法治、法律、规章制度在我国社会治理中的重要功能，我国社会治理要着重凸显正义、正义、公平的特点。需要说明的是，只有法治保障才能真正实现长期稳定。有必要明确公众在社会治理中的法律参与地位，强调人民群众参与社会管理，依照法律法规治理社会，实现社会管理者和被管理者之间的地位平等，共同参与社会治理是我们追求的目标。应当强调的是，在法律授权许可的范围内实施国家权力，权力运行在法律的限制范围内，公民可以通过各种渠道监督国家机关及其工作人员行使权力，真正最大限度地实现公民权利对公共权力的制约。为巩固和深化当前社会治理创新成果，加快国家治理现代化提供了有益的理论支持，将有利于实现我国社会主义社会治理模式的新型建构，进一步提高我国社会治理的法治化、科学化、民主化水平。

（一）法治状态下社会治理科学化的理论基础

一是依法治国需要依法治社会，这是科学社会治理的核心指标和主要标志。制度前提需要法治保障，在法治轨道上，党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会治理体系才能和谐有序地运行。二是科学的社会治理要求社会治理的方法、手段和制度必须符合客观规律，按照客观规律行事。法治的本质决定了依法治国必然使社会治理体系更加完善、科学、可操作。社会治理必须规范运作，在法治框架内妥善处理。三是社会治理的制度化、规范化、法制化是其科学化的必然要求，需要建立符合社会主义法治价值要求的社会治理秩序，社会主义法治通过弘扬宣传一系列社会主义核心价值观来进一步规范社会关系。四是以法律形式肯定及巩固社会治理创新成果，来确保社会治理创新可持续发展。科学的社会治理是引领和促进国家治理现代化的社会治理路径，社会治理的法制化、制度化、规范化是社会治理科学化的主要表现。

（二）法治前提下实现社会治理科学化的基本模式

在过去几年，我们在社会治理方面取得了很多实践经验，但还没有上升到法律法规的水平。要以法律法规的形式加以固定，需要进一步创新制度，着重推进全社会多层次和多领域的全面依法治理。一是用法律来确定社会分工治理，解决社会治理的主要问题。第二是利用法律确定政府的地位和作用、群众组织的作用、社会组织的地位及权力边界、群众如何参与以及参与的程序。三是使用法律手段调整和约束社会治理的方式程序。四是使用法律手段调整约束社会治理的原则和行为准则，主要包括公共权力监督制约和公民社会治理主体地位的确立，即探索建立一套约束公共权力的法律制度，确立公民的社会治理主体地位，来保障实现公民的基本权利。

（三）探索法治前提下的社会治理科学化路径

法律基础作为一切社会治理活动的依据，依法治理是科学化的社会治理方式，基于法治的概念，用法治思维来管理社会，让法律管理的理念植根于每一位领导者、每一位管理者和每一位执法者心中。我们需要从制度、机制等层面分析如何通过法治来规范和控制公共权力的运行，加强对行政权力的控制。各级政府机关要做到依法行政、严格执法以及秉公执法，最大限度地把社会治理活动全面纳入法治化轨道。更重要的是加强社会治理领域的立法工作。各种法律的全面有效实施将有助于创新社会治理形式，比如《社会援助法》《社会福利法》等作为社会治理的基本依据，仍需要进一步研究，需要建构多层次、立体化的法律体系，进一步加强保护弱势群体的立法。

我国着重强调整体社会改革的协同性、整体性和系统性，主要把完善发展中国特色社会主义制度，进一步推进整个国家治理体系、治理能力现代化作为奋斗的总目标。当前正处于多元化时代，社会治理发展非常迅速，创新的方式也多种多样，创新的模式尤为重要。然而，当前社会治理面临着各种挑战，存在着许多问题，一些模式也陷入困境。在探索发展过程中，要不断探索符合多主体联合治理的具体路径，努力规避各种风险，针对不同问题及时制定对策和解决方案。上述学者的研究成果可以为将来社会治理的发展提供基础，但是，在可持续发展和社会治理实践方面仍需要进一步讨论和研究。