阜新市防汛预案协调性主要问题研究

庄文新

(彰武县水利事务服务中心，辽宁 彰武 123200)

经过长期努力，阜新市初步形成了防汛总体预案、应急抢险方案、避险转移方案、洪水调度方案、防御洪水方案的“1+4”防汛预案体系，其中防汛总体预案是阜新市防汛工作的规范性文件。由不同的部门负责对以上预案的编制，但防御洪水指标、洪水调度指标、防汛应急响应指标、预警指标的运用和描述还存在一定程度的不协调或不一致问题[1-2]。据此，本文深入分析了重点预案指标，为有效解决指标不协调带来的问题提出预案编制对策建议。

1.1 防汛预警

目前，地质灾害气象风险预警、洪水预警和暴雨预警属阜新市涉及防汛的主要预警信息，这也是阜新市启动防汛应急响应的关键依据，具体如下：

(1)地质灾害气象风险预警。规划和自然资源部门负责地质灾害气象风险预警的发布，可以分为红色、橙色、黄色和蓝色预警。

(2)洪水预警。水务部门负责洪水预警的发布，一般分为洪水红色、橙色、黄色和蓝色预警，其中阜新境内12条主要河道、16个重点断面50 a一遇以上、20～50 a一遇、5～20 a一遇、5 a一遇以下洪水的洪峰流量为主要洪水预警标准。

(3)暴雨预警。气象部门负责暴雨预警的发布，通常分为暴雨红色、橙色、黄色和蓝色预警，其中24 h、6 h、1 h实际降雨量或预报降雨量为主要暴雨预警标准。

1.2 防汛响应

一般地，将防汛相应分为预警响应和预防行动响应两种类型，具体如下：

(1)预警响应。根据洪水和暴雨危害程度、发展态势及预警级别，市防指启动预警响应，从高到低分为红色、橙色、黄色和蓝色预警响应。

(2)预防行动响应。预防行动响应主要是各分指挥部(简称分指)及市防汛指挥部办公室(简称防汛办)，在气象台未发布暴雨预警响应而发布暴雨预报时所采取的预防行动，有关指标如表1。

1.3 洪水调度

实践表明，不同河道具有完全不同的洪水调度指标，阜新市主要河道全部以流量为洪水调度标准。

(1)养息牧河洪水调度指标。采用后新秋监测站的洪峰流量Q后m作为养息牧河洪水调度指标，各流量级别指标如表2。

表1 预防行动响应指标

(2)饶阳河洪水调度指标。采用东白城子监测站的洪峰流量Q东m作为饶阳河的洪水调度指标，各流量级别指标如表3。

(3)大凌河洪水调度指标。采用阜新市监测站的洪峰流量Q阜m作为大凌河河的洪水调度指标，各流量级别指标如表4。

1.4 防御洪水

防洪抢险属于洪水防御的重点，其指标重点为不同指标流量对应不同的抢险措施，具体如下：

(1)养息牧河防御洪水指标。以小荒地水文站洪峰流量Q小m作为养息牧河防御洪水控制指标，其防御措施如表5。

(2)饶阳河防御洪水指标。以东白城子监测站的洪峰流量Q东m作为饶阳河防御洪水控制指标，然而对不同流量预案中的集中性防御措施空缺。

(3)大凌河防护洪水指标。以阜新监测站的洪峰流量Q阜m作为大凌河防御洪水控制指标，其防御措施如表6。

表2 养息牧河洪水调度指标

表3 饶阳河洪水调度指标

表4 大凌河洪水调度指标

1.5 避险转移

阜新市的海州区、太平区、新邱区、细河区、清河门区和彰武县都制定了山洪灾害防御预案，并且转移指标基本明确，如表7。

表5 养息牧河洪水防御指标

2.1 现存主要问题

若单从自身的角度上，以上各个预案的前后协调性尚可，但考虑到现阶段已发布实行的响应和预警，从横向比较上各类预案还存在一些不足之处，主要体现在：

(1)防汛响应、洪水预警、暴雨预警均与预案指标缺少协调性内容。受历史条件限制，阜新市防御洪水方案、洪水调度员的指标都以实测流量为主，但防汛应急响应、洪水预警、暴雨预警等对防汛应急和洪水有着重要指示作用的却没有能够作为洪水防御及洪水调度的重要质保。山洪灾害防御没有将防汛应急响应、暴雨预警作为避险转移的重要指标，其群众转移准备以实测降雨量为主要指标[3]。

表6 大凌河洪水防御措施

(2)防御洪水方案、洪水调度员指标描述不一致。防御洪水方案与洪水调度预案的流量指标描述有所差异，例如有的河道用“流量为”、“达到流量”、“出现流量”等词语。其中，养息牧河防御洪水方案和饶阳河洪水调度预案对防御洪水方案指标、洪水调度预案指标描述相对比较好，流量指标和应对措施在饶阳河防御洪水方案中存在明显的不集中分散现象。

(3)各河道洪水调度的洪水标准不一致。饶阳河洪水调度的洪水标准为超50 a、50 a、20 a、10 a和5 a一遇，设计洪水与洪水调度具有较高的吻合度，既符合各级防指在应急状态下的工作习惯和思路，又与递增的洪水变化规律相符。然而，其他河道的洪水调度流量也符合递增的变化规律，但缺少能够明确指示洪水重现期的标准。养息牧河的设计洪水调度标准缺少50 a、10 a和5 a一遇标准，虽然可能无需采取新的措施应对这些重现期的洪水调度，但延续上一级的调度措施或无需采取调度措施同样也需要明确。

表7 山洪灾害避险转移指标

(4)防御洪水方案、洪水调度预案指标的数学描述不严谨。饶阳河洪水调度预案、养息牧河防御洪水方案和洪水调度预案流量指标的数学描述较为严谨，确定一个流量范围有利于实际工作操作，对流量范围的界定较严谨也有利于实现预案的数字化建设。然而，其他预案指标的数学描述不利于实际工作的掌握，描述模糊且比较单一。

(5)防御洪水方案和洪水调度员指标缺乏对洪水预报的整体考虑。2005年，国家防汛办以养息牧河洪水不可预报为前提编制了洪水调度方案，所有指标未考虑洪水向下回调的调度方式而全部按洪水一直向上增长确定，对洪水预报缺乏整体考虑。经过长期努力，水文部门针对主要河道实现了洪水预警发布，虽然难以实现对洪水的精准预报，但基本能够实现一、两个洪水量级内的精度预报。因此，防御洪水方案和洪水调度预案指标应与洪水预警、洪水预报乃至整个洪水过程相结合，而非单边增长流量的情况。

(6)个别区转移指标不明确，山洪灾害防御指标描述不统一。总体上，山洪灾害防御指标以多时段降雨量、考虑前期累计降雨量、单一雨量为主，个别区还没有明确其转移指标。各区的不同状况可以由多类型的转移指标来体现，但是作为山洪灾害防御实际工作更多面向的是山区基层居民，所以转移指标要以便于操作、易于理解掌握、简单可行为主。

(7)预案指标存在断档、不连续的现象。当市气象局发布未来24 h全市降雨量超过100 mm以上、50～70 mm、25～50 mm时阜新市防汛应急预案规定要采取预防行动，可见降雨量处于70～100 mm时未明确预防行动措施[4]。另外，阜新市防汛应急预案对预警响应的响应措施、预报降雨的预报行动给出了明确规定，但缺少针对不同级别的实际降雨应急响应措施。

2.2 逻辑协调性设计

山洪灾害防御预案、防洪洪水方案、洪水调度预案等各类防汛预案，都应该强化对预案指标应急响应和预警的引领作用，将应急响应和预警作为实施防御措施、调度措施的“哨声”，将实测雨量或流量以及防汛应急响应、洪水预警、暴雨预警作为重要的预案指标，提升预案指标的协调性和递进性。

图1 养息牧河洪水调度流程

2.2.1 防御洪水方案与洪水调度预案

防御洪水方案和洪水调度预案都应该将防汛Ⅲ级以上应急响应、洪水蓝色以上预警、暴雨黄色以上预警贯穿到防御洪水和洪水调度过程中去，在防御洪水方案和洪水调度预案中增加调度准备环节，适度合并或细化等级。以阜新市养息牧河为例，在防御洪水和洪水调度中防汛应急响应、洪水预警、暴雨预警的协调性设计流程，如图1。

首先，洪水调度指标要确认发布防汛应急响应、洪水预警或暴雨预警级别，在此基础上考虑该级别可能实施的洪水调度措施，并做好相应的准备工作。其中，洪水调度准备为必要环节，这是由于不同的洪水调度措施需要启用的应急保障物资、设备、人力、工作周期不同，如预报的小洪水调度准备无需执行100 a一遇的标准。完成准备工作之后，应结合洪水流量实际情况采取相应的工程调度措施，在工程管理单位层面、指挥部层面这些调度措施的详尽程度不同，应考虑具体职责合理制定[5-8]。

洪水调度预案与防御洪水方案基本相同，依据实测洪水流量采取防御措施之前也要增加确认发布防汛应急响应、洪水预警或暴雨预警级别，并考虑该级别可能实施的防御措施做好相应的准备工作。完成准备工作之后，要结合洪水流量实际情况采取相应的洪水防御措施。

2.2.2 山洪灾害防御预案

山洪灾害防御预案应该将防汛Ⅳ级以上应急响应、暴雨黄色以上预警贯穿到山洪灾害防御过程中去，图2反映了其逻辑流程。

图2 避险转移逻辑流程

2.2.3 防汛应急预案

结合以上分析，阜新市防汛应急预案需要增加不同级别实际降雨的应急响应措施、全市平均70～100 mm降雨的预防行动措施两部分内容。

(1)保持洪水防御措施、洪水调度措施与洪水预警的一致性，增强对洪水防御和洪水调度时洪水预报、洪水预警的指引作用。为进一步增强描述洪水调度指标流量的严谨性，建议洪水防御和洪水调度的流量描述均执行饶阳河流量描述形式。

(2)强化山洪灾害防御措施、山洪与暴雨预警指标的关联度，增强山洪灾害防御与预警的协调性。统一各河道洪水预防和洪水调度标准，统一采用超200 a、200 a、100 a、50 a、20 a、10 a、5 a一遇的洪水防御和调度标准，在此基础上进一步细化防御及调度措施。