新形势下高校票据管理对策探讨

司伟娟 刘巍娜 王智博

(哈尔滨工程大学 财务处，黑龙江 哈尔滨 150001)

近几年，国家票据管理改革不断引向深入，票据电子化在全国范围陆续全面铺开。以纸质票据为基础的票据管理制度已不能满足国家政策改革要求，高校在电子票据管理、票据管理业务流程、防范票据风险等方面的票据管理问题随之显现[1]。

各高校票据管理水平参差不齐，政策与制度更新不及时，业务流程亦是滞后。经过充分调研高校对票据管理状态，分析票据存在问题，探讨改进管理对策，对高校加快推进落实国家票据管理改革具有十分重要的参考价值。

(一)财政票据管理政策

财政部发布《关于稳步推进财政电子票据管理改革的试点方案》与《财政部关于全面推开财政电子票据管理改革的通知》文件后，国家全面推开财政电子票据改革；
2021年1月1日起实行财政部令第104号《财政票局管理办法》，确定了财政票据实行全国编码规则、统一式样、电子票据数据标准、提供便利服务及进一步完善法律责任条款等内容。

(二)税务发票管理政策

国家税务总局继2015年发布的《关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告》，大力推行增值税普通发票电子化后，于2020年发布《国家税务总局关于在新办纳税人中实行增值税专用发票电子化有关事项的公告》(2020年第22号)，将陆续推进增值税电子专用发票的使用。

通过实地调研、网络查询、电话咨询等各种方式，对75所教育部直属高校、6所工信部直属高校，以及部分省份省属高校的票据管理情况进行了调研样本采集，共获取40所高校的票据管理及相关办法，其中：教育部直属高校28份，工信部隶属高校6份，省属高校6份。管理制度样本制订的时间跨度从2005—2020年。

2010年以来，财政部等主管部门连续多年陆续颁布实施了一系列的票据管理相关政策。在采集样本中，部分高校票据管理办法制定时间比较久远，已跟不上国家票据管理改革步伐，有35所高校(详见下页表1)在2010年之后制定的票据管理制度，具有较强的借鉴参考价值。

表1 高校票据办法简表

从票据管理制度的独立性上看，35所高校中有6所高校制定的办法并非独立的票据管理办法。其中，北京大学、东北林业大学和中国石油大学(华东)的票据管理制度与收费管理制度合并制定，北京理工大学、江南大学将票据管理规定嵌入到收费或收入管理制度之中，北京科技大学制订了财政票据管理办法，仅体现财政票据的管理内容；
有29所高校单独制订的票据管理办法。

从票据管理制度的管理内容上看，35所高校的票据及相关管理办法主要针对纸质票据的管理内容，涉及电子票据内容的很少，仅有北京大学、浙江大学、北京科技大学等少数高校的票据管理办法有电子票据相关的条款内容。其中，北京科技大学的票据管理办法制订于2019年11月，具有较强的前瞻性，纳入了较多的电子票据管理内容。

从票据管理制度的时效性上看，有22所高校在近5年制订的票据管理制度，占比62.86%，说明大多数学校是按照国家规定完善了票据管理制度的。其中，北京大学的收费及票据管理办法是2020年12月16日修订实施的，密切跟进落实财政部2020年12月3日颁布的《财政票据管理办法》(财政部令第104号)管理要求，是采集制度样本中时效性最新的制度。浙江大学的票据管理办法修订实施于2020年1月，也是时效性较强的票据管理制度。

从制度章节结构的设置上看，35所高校票据管理制度的章节结构基本分为总则、票据种类和适用范围，票据的领用、使用、保管、核销、管理、监督检查以及责任、处罚、附则等。比较特殊的是厦门大学和中国海洋大学的票据办法，分别对“票据管理员”“预开票据”“预借票据”设置了独立章节。

从票据管理种类上看，35所高校票据及相关的管理办法中票据包含为三类，即财政票据、税务票据、自制票据。比较特殊的是上海理工大学将银行票据作为票据种类之一。

目前，了解到华中科技大学、南京大学、中南大学、西北工业大学等高校有修订票据管理办法的规划；
中国海洋大学、南京航空航天大学已有修订计划并提上工作日程；
其他高校的票据办法虽然未有明确修订计划，但在实际票据管理工作中均能够严格执行国家最新颁布实施的票据管理政策。

(一)票据管理类型

1.财政票据

各高校票据管理的主要管理内容包括非税收入统一票据、行政事业单位资金往来结算票据(以下简称“资金往来票据”)、非税收入一般缴款书、公益捐赠统一票据，部分高校包括了医疗收费票据。

2.税务发票

各高校票据管理的主要管理内容包括增值税专用发票和增值税普通发票，基本都是在票据种类和使用(适用)范围内有基本内容。

3.自制票据

部分高校有内部结算单据或者内部往来收据。35所高校票据管理办法中有15所高校已取消自制票据，已无自制票据，只有财政票据和税务发票管理内容[2]。

(二)票据管理侧重点

各高校票据管理内容主要针对纸质版的财政票据阐述比较多，其中资金往来结算票据具体规定较为详细，医疗票据等其他财政票据和税务发票基本是在种类和适用范围部分简单描述，具体规定相对粗略。管理内容基本是从票据的使用与范围、申领、使用、发放、保管、核销等方面做出规定，具体规定虽大同小异，却是侧重点各有不同。

(三)票据管理的特色内容

中国海洋大学的票据管理办法中有独立的“预借票据”内容，对票据的预借适用范围、预借的程序和要求预借的相关责任、预借票据款项收回与否的不同情况处理做出详细明确的规定。

厦门大学的收费票据管理办法将“预开票据管理”内容作为独立一章进行阐述，对预开票据的范围、办理程序和责任等做出详细规定。其他12所高校的票据管理办法中有1条或2条关于预借票据的相关规定。

厦门大学的收费票据管理办法还将“收费票据管理员”作为独立一章进行阐述，强调了票据管理员的职能与职责。

(一)票据使用

1.财政票据

调研了解到所有高校都在推行电子票据的使用，部分高校的财政票据已无纸质票据，完全电子化;部分高校是电子和纸质票据并行使用；
个别高校非税收入统一票据已电子化，但其他财政票据还在使用纸质票据。

2.税务发票

根据2015年国家推行增值税电子普通发票的要求，大多高校的增值税普通发票已完全电子化，少部分高校增值税普通发票是电子和纸质并行使用；
增值税专用发票依然使用纸质版，电子化正在等待税务部门提供具体技术使用方案后推行。

3.自制票据

除15所高校的票据办法中已取消自制票据；
兰州大学、东南大学等部分高校及获取样本的40所高校之外的山东大学、中国科技大学、暨南大学、东北大学、天津大学等高校的票据办法虽然没有最新修订，但实际操作执行中多年前已无自制票据；
其他高校的自制票据主要是内部收据，用于内部结算或资金往来结算。

4.预借票据

虽然票据管理原则上都是经济业务发生后才可开具票据，但实际工作中总是出现一些单位要求先开具票据才给拨付经费的事项，样本中有14所高校票据管理办法中涉及预开(预借)票据的具体规定内容，虽然部分高校办法中无涉及，但实际工作中也是有预借票据事项的。

(二)记账处理

目前财政电子票据和税务电子发票系统都只有开具功能，不具备电子方式记账条件，而是以电子票据(发票)明细清单及打印电子票据版式文件的方式进行记账处理。

调研样本中，绝大部分高校的票据管理制度是针对纸质票据而制定的，已严重滞后于国家票据管理改革发展形势，就此情势，对高校票据管理有以下方向性建议。

(一)明确票据管理最新政策依据，及时更新高校管理制度

财政票据应以2020年财政部令第104号《财政票据管理办法》、2018年财综62号《财政部关于全面推开财政电子票据管理改革的通知》等文件为依据。

税务发票应将最新的《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国发票管理办法实施细则》《关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告》(〔2015〕84号)等文件为依据。

(二)紧跟国家票据管理改革步伐，更新完善票据管理内容

1.将票据管理重心向票据电子化转移

虽然《财政票据管理办法》内容是纸质和电子票据内容并行，但随着国家大力推行电子票据改革工作的深入，高校更应紧跟国家改革方向，修订的票据管理办法应着力加强电子票据的条款内容，根据各自管理特点，可侧重于不同方面，以利于提高高校票据管理[3]。

2.逐步取消高校自制票据

鉴于高校用于内部往来资金和收支结算而自行印制的票据，已不符合《中华人民共和国发票管理办法》《财政票据管理办法》《政府非税收入管理办法》《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》等相关规定，不属于合法合规的原始凭证，建议取消高校自制票据。高校内部各单位之间结算可采取内部转账方式，其他内部独立核算单位之间结算可依据2010年财综1号《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》文件要求使用票据。

3.进一步规范预借票据管理

原则上要求经济业务发生后才开具票据，但总有例外，鉴于实际工作中存在着因对方单位要求必须提前开具票据等需要预借票据的特殊情况，因此，票据管理办法中还应对于此特殊事项给与明确规定。对预借票据的审批程序、责任人、款项的到账时限、逾期未到账的追索时限、责任和处理方式以及开票人的追责等应做出明确的规定，可根据不同管理要求设计预借票据申请等内控流程单，其中包括项目负责人名称及工号、预计到款金额与时间、预借票据额种类、金额、内容及其付款单位信息、负责人承诺内容、各单位负责人与财务审核意见等要素，严格控制预借票据的例外事项，加强票据管理，以利于提升财务管理水平[4]。