水利水电工程建设征地移民安置研究

黄文学

（广东源利工程监理有限公司，广东 阳江 529500）

水利水电工程的移民安置，由于其特殊的存在意义，多年来受到各级政府与主管单位的关注。项目实践中，主管单位通常会设置专业移民机构，并将其放于和项目建设本身相同的地位，使得移民安置具备法律保障的同时，也能获得组织助力。

1.1 征地范围

在水利项目建设中，根据地块原本的用途，确认淹没洪水标准。具体参数标准见表1，该标准结果是结合淹没地块作用以及工程调节水平、运行形式，从经济性、安全性的角度考量后的结果。建设征地具体包含淹没影响区以及枢纽项目建设区。其中，前者是指低于正常蓄水位，以及达到蓄水位且被洪水回水、船行波等发生暂时性淹没，还有由于水库蓄水出现滑坡、坍塌等的区域。而回水末端的确认，基于同频率的自然洪水对应水面线，超出其0.3m 以内，通常能够水平延伸到和自然水面相交。后者需注重地质条件、移民安置以及水工等各类因素，确认征地区域，尽量避免占用耕地。

表1 工程淹没地块的洪水标准（部分）

1.2 实物调查

实物调查主要涉及乡村、城镇以及工业经营者、专业工程等。在水利水电建设工程的征地中，实物调查根据实际推进阶段，选择适宜的调查方式。具体而言，可行性报告期间，运用抽样调查以及全面调查；
项目初步设计，通过全方位的现场调查，获取实物规模与质量；
工程建议书，使用抽样调查。另外，项目各个阶段的调查结果精度要求略有不同，在调查方法确定的情况下，选取调查数量和抽样调查数目比值，就是调查精度[1]。具体的精度标准见表2。

表2 实物调查精度标准（部分）

纵观广东省数十年来水利水电项目中的移民安置，大多选择“后靠”与“集体外迁”的模式，也有少数选择部分居民移居到城镇，由农转非。

第一种是“后靠”，该种安置形式能够控制一次性成本规模，并符合居民对故土的特殊感情，动员难度低，而且还能继续开展原本的生产活动，并能缩短移民周期。但同时，此种安置模式的弊端也比较明显，即：分散部署，各类配套设施布置难度大。比如，广东新丰江水电项目，就采取“后靠”的安置方式，当时搬迁居民达到5 万余人，耗费巨大资源。但依然存在基础设施滞后，人文素养与整体成长后劲不足等遗留问题。最终省政府仅能再度投入巨额资金，连续三年分批外迁到专门的开发区。

第二种是“集中外迁”，该类安置模式的应用率较高，其优劣势主要根据项目条件确认。其一，安置区域面积大，基础设施条件良好以及容易达成良好。在此种安置条件下，移民没有带来明显的负面影响。二是安置区域面积小，基础设施条件差，建设也要投入较多资源，最终效果与“后靠”安置无太大差异[2]。

单一移民安置方法受限较多，所以在移民安置中，需要根据征地项目的具体状况，确认移民去向。比如，广东飞来峡项目，本身占地与淹没区域达到2600hm2，剩余耕地面积超过700hm2。项目开发前，当地居民有半数左右青年外出工作，并是主要的经济来源。该项目最终选择：寄托于城镇，就近与集中安置的方案。

3.1 监理概述

建设项目中的监理工作，涉及多个环节，比如设计监理、施工监理以及本文主要讨论的移民安置监理等。如今，建设监理依旧倾向于项目施工环节，在设计阶段的精力投入量并不大，还需继续完善、优化。设计监理和项目监理的相同之处在于，二者均是由工程法人委托，依照合同完成对有关活动的监管作业，维护项目业主的利益。不同之处在于，监理面向目标有差异。设计应当属于知识行业领域，实际产出的规模与品质均很难实现物化。并且知识产出的品质，属于相对的存在，衡量标准有加大弹性。但项目监理是根据合同以及设计资料对施工作业加以监理，数量以及质量均可以被量化，而且还具有明确的要求。我国水利水电的主体项目中，有部分工程涉及设计监理。项目有关的部分管理人员，依然认识到设计监理的价值[3]。

国内水利水电工程的征地移民安置，由政府负责，实行分级管理，并有业主参加。而移民综合监理和普通的项目建设监理对比，差异具体反映在“移民”与“工程”方面，具体表现在3 个方面。首先，工作对象。工程监理面向承包商，利用招投标，得到项目的施工资格，根据合同明确任务范围与法律责任。相应的工程监理就是依照合同进行，对承包方起到规范行为的作用。而移民监理则是执行移民安置的当地政府与有关部门，实际监理内容与责任不存在合同协议“牵绊”，再加上移民安置本身的复杂性，令其约束力偏低。其次，监理内容。浅层上来讲，工程监理与移民安置监理均属于真实的“项目”，但前者一般建筑实体，作业流程及品质标准均有详细的参考对象，人为扰动问题不大。而水利水电项目移民，具备明显的社会性与不可控性。实践中可能会由于规划深度有限、移民个人的不确定性等问题，导致规划变更增多。最后，监理内涵差异。项目监理工作是对某项工程的建设进度、品质、资金实施管理，所有工序均需经过监理确认。而移民监理负责资金应用、整体质量等的监控工作，具体是移民搬迁安置期间，有无根据设定规划开展，是否满足预期，通常不会影响到水利建设，但也有对施工进度及品质等进行核查及监管的需要。

3.2 移民监理价值

首先，水利水电项目的移民安置是一项庞大任务，依托于监理形成监督机制，能避免安置期间部分管理问题，这也为移民安置工作的推进与落实品质、专项资金使用等提供保障。其次，监理是移民安置的现实需求。监理在征地移民安置中，处于重要位置，监理人员凭借自身的专业度与职业优势，可以站在相对客观的角度，分析及评估结果。实践中，有诸多环节都要经过监理方的确认，比如年度方案与资金拨付、移民项目、安置过程的行动方案变更、阶段性检查等，都要由监理方给出工作报告及意见。再次，通过有效的监理，有利于了解移民安置过程。监理人员可安置项目场地，收集一手材料，可以比较准确地掌握工程进度、建设品质与专项资金投入等状况，梳理获取的信息，及时报告给委托方，针对发现的问题加以分析，给出调整意见。最后，移民安置期间需要利用监理工作进行全面协调。比如，安置项目建设方的工作计划调整以及新增事项时，如果没有按照设定变更程序，随意调整方案，容易造成实际投资量增加。

3.3 主要监理内容

（1）设计。配合工程设计方、地区政府、业主，专业化界定事物指标是否存在错漏。结合现实状况，对执行方、设计方提出的相关变更申请，评估其合理性，并给出调整建议。

（2）实施。包含的内容较多，分别来讲，实施进度的监理，按照项目施工的进度要求以及移民安置可行性，审核执行方制定的进度方案、阶段性规划与监督计划，确认管控进度的目标以及落实方案，监理进行中，可据此判断进度状态。另外，还敦促执行方选择有效举措，达到设置目标[4]。在由于某些因素影响实施进度，就应尽快给出调节、补救方案建议，在批准确认后加以调整。质量监理，根据移民安置的任务质量目标，进行动态化的观察、管理，由此保障移民安置任务的执行效果，生成相应的评价结果。投资监理，在建设征地的移民安置监理中，主要投资是补偿金，监理方需完成各分项的资金应用状况，定点检查移民补偿费获取情况。同时辅助相关管理者，对设计变更与招投标概算等各类费用的投入，部分情况下，督促业主把安置资金根据计划尽快到位。安全建设，监理方需敦促建设队制定完善的安全机制，选择适宜的举措，以免出现严重事故。此外，监理方还要在各个参建方之间加以协调，并辅助建设企业编制验收文件等。

3.4 目标任务职责

首先，监理目标。水利水电建设中的移民安置，整体进度与安置事项、工程建设进度等，均需达到征地移民安置计划、总体与年度规划的实际要求。同时，相应项目的综合质量要满足移民安置实际设计方案、规程及技术要求，由行业相关部门以及质量主管部门负责验收及检查。而且相关单位机构需保障实施期间的公开，整个推进流程要合法合规，全面落实项目安全建设。在征地安置中的各类补偿资金，需满足设计概算额度、合同与资金应用方案、有关工作的现实需求，完善安置补偿费的管理体系，监理方应当重点关注资金拨付、应用环节的高效性与合理性。

其次，监理任务。水利水电项目中，监理方需督促移民安置负责方，需根据通过审批的工作方案、协议，积极开展与水利项目有关枢纽项目建设区、移民安置区域等工程的落实。具体项目涉及建设征地后相关移民安置牵涉到的乡村住户搬迁，以及之后的生产生活，安置补偿资金到位进度、整个集镇迁建，还有其他关于移民的项目。

最后，监理职责。相关人员需按照监理协议与细则落实具体工作，主动辅助地区移民主管机构，完成相关的协调管控。同时，要结合水利水电工程本身的施工进度、移民安置方案与年度规划，参照设计标准，开展动态化的监理，保障移民安置有序落实。

3.5 监理工作方法

结合监理工作的实际内容，确认合理的监理方法，为项目征地后的移民安置提供总体性的保障，具体如下。

（1）设置现场监理作业机制。对于水利水电项目，可以在施工进行中，成立专门的现场监理机构，由工程总监或副手抵达现场指导监理工作。在实际执行监理中，相关方需提前确认监理巡查事项、报告样式，并编制年度计划与监理总结报告。同时，为了实现监理工作的细致化，该现场机构可按照项目阶段设计，召开工作例会，用于及时协调处理移民安置期间发生的各类问题。而借助内部管理机制，加强对领导人员与工程师的责任划分及管控，推行具体的管理细则。相关监理方还可通过工作日志，记录发生过的重大活动与生成的资料，保障后期管理分析、问题溯源等，都有据可依。

（2）在征地移民安置中，监督实施进度，相关人员可借助编制工作方案、监督进度与定期整理报告等方法实现。其中，编制工作规划实际呈现形式是监理建议，要求负责移民安置的单位，及时编制及移交给省级的主管部门批准，做好工程备案。监理方则要根据批准的工程进度方案，采用定期实地巡查的方式，掌握当前的执行进度，生成直观化的图表，加强对项目总体上的监控。倘若监理方在工作期间发现实际进度和计划不符，应尽快确认诱因与制约条件，提请参与协调管理，尽可能弱化进度偏差对实际项目的干扰程度。监理月度报告需能体现出移民安置工程建设的形象进度，在进度存在滞后问题时，不仅要挖掘出成因与干扰程度，还需给出相应的监理意见[5]。

（3）针对移民安置质量管控的根本意图是为保障此类工程质量达到预期。监理方对于开展的工程应当根据审批执行方案，核实数量与品质的达成程度，针对未满足要求的部分，尽快给出整改意见。在发生工程变更后，必须根据设定的变更流程进行上报审批。移民安置进行早期，监理方具体主要是针对准备环节、执行条件等全面检查、管控与督促。项目进行中，监理人员则应进行不定期实地检查，确认重点部分，并要求项目负责方填报当前工作状况的报表。等到移民安置任务达成后，监理方需在阶段性以及竣工预验收等环节中，发挥自己的作用。

（4）移民安置的相关资金拨付与应用等，都需确保专款专用。相应监理方应当通过多种路径，对于资金拨付与投入流向进行动态化跟踪，还要在当期监理报告上反映出来。

总之，移民安置对于水电项目而言，是参建方必须要重视的规划任务。实践中，从安置设计到后期执行，监理应当贯穿始终。为达到上文提及的工作目标及职责等，监理方应当加强对工程设计变更、项目图纸设计、安置费应用及管理等环节的工作力度。笔者结合个人从业经验认为，把握监理依据是保障移民安置监理效果的基础；
制定并落实管理机制，可以给监理夯实推进保障；
面对“双甲方”时，必须公正地提供监理服务；
积极思考自身的职责方向。