“一优两高”战略下推进格尔木市新型城镇化发展的策略思考

王玉邦

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：要推进以人为核心的新型城镇化，并从城市更新、城市治理、城市协调发展等方面作出整体部署。中央城镇化工作会议强调要“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”。中共青海省委十三届六次全体会议进一步提出，牢固树立新发展理念，把新型城镇化作为推进“一优两高”的重要抓手，要努力走出一条具有青海特色的新型城镇化发展道路，为建设现代化新青海提供强大动力和可持续发展的支撑。因此，必须科学判断格尔木市城镇化进程中的挑战机遇，加快推进格尔木市特色的新型城镇化建设。

新型城镇化主要涵盖人的城镇化、产业的城镇化和收入的城镇化。城镇化为工业化和农业现代化提供了需求、空间和环境，是现代化的必由之路。

党的十八大以来，党中央、国务院作出推进以人的城镇化为核心、提升质量为导向的新型城镇化战略，并取得历史性成就。2020年，我国城镇化率达63.89%，城镇成为承载人口和高质量发展的主要载体。“十四五”时期，我国城镇化率仍将处于快速增长区间，城镇化建设将同步转向高质量发展阶段。在此大背景和大趋势下，需要牢固树立以人民为中心的发展思想，深入实施新型城镇化战略，遵循客观规律、破解突出问题，显著提升城镇化质量，使更多人民群众享有安全健康、较高品质的城镇生活，为全面建设社会主义现代化国家提供强大支撑。

近年来，得益于国家区域发展政策的大力支持，及青海省委、省政府的高度重视，格尔木市工业化加速推进，基础设施条件显著改善，城镇化迈入快速发展时期。格尔木市是青海省副中心城市的新定位，以及建设青藏高原区域性现代化中心城市目标的提出，作为“一带一路”丝绸之路经济带上的重要节点城市，为格尔木市新型城镇化建设带来了前所未有的发展机遇。在新起点统筹推进新型城镇化，有利于推进城镇可持续发展、优化空间资源配置，对建设富裕文明和谐美丽格尔木具有十分重要的意义。

2015年，格尔木市被列为国家新型城镇化试点城市。2017年，被列入全国第三批38个“城市修补、生态修复”试点城市，格尔木市始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持推进以人为核心的新型城镇化，以生态优先、绿色发展为导向，以融入“一带一路”建设为动力，牢牢把握“三定四融”原则，积极探索、把握关键、重点突破、扎实推进，走出了一条具有格尔木市特色的新型城镇化高质量发展之路。

（一）以健全规划体系为引领，构建现代城镇发展新体系

围绕格尔木城市定位目标，高起点、高标准提升规划水平，充分发挥国土空间规划和城市设计审查委员会的作用，实行“双组长”制，先技术后行政，严格把关，形成领导有力、责任明晰的城市规划设计管理机制。推动城市总体规划修编工作，编制完成格尔木城市战略发展规划、高质量发展规划等顶层规划，全市未来一个时期的发展构架基本形成。通过长期努力，辖区已有4条铁路干线、4条国省道，已开通至西安、郑州、杭州、拉萨等地，格尔木市被列入全国性综合交通枢纽、陆港型国家物流枢纽承载城市。

（二）以生态绿色发展为导向，打造美丽宜居城乡新环境

坚持生态保护优先，制定《格尔木市生态环境保护职责规定》《加强生态环境25条措施》等一批制度措施，对学习贯彻习近平生态文明思想、坚决打好污染防治攻坚战、全力推进中央环保督察问题整改、全面推行河湖长制等进行了全面系统的安排部署。中央生态环保督察问题全部按时序整改，污染源普查通过国家验收，煤改气拆除任务全部完成，文明城市创建活动不断深化。积极推进以国家公园为主题的自然保护地体系示范省建设，启动昆仑山国家公园论证和规划编制，国土绿化提速三年行动顺利收官。逐年加大生态转移支付资金投入，实施重点草原、水源涵养保护、生态修复、河道治理、矿山恢复治理等，加快长江经济带项目建设，污水收集处理率、生活垃圾无害化处理率、水质达标率、空气优良率等指标逐年提升，县域生态环境质量考核结果稳中向好。

（三）以促进产业发展为动力，激发城镇创新发展新动能

产业结构不断优化，构建起了盐湖化工、石油天然气化工、有色金属冶金三大产业为主导的循环型产业体系，陆续形成金属镁、镁合金、PVC、硝酸钾等一批具有较强竞争力的新产品，传统产业转型升级取得成效。新能源、新材料、特色生物、装备制造等新兴产业崛起，建成国内最大金属镁及其合金材料产业基地，全球最大规模光伏发电基地初具规模。以枸杞、藜麦种植加工等为代表的高原有机农牧业不断壮大，青海省首个“中国农业公园”格尔木苏弥山庄落户。文化旅游业、电子商务等现代服务业加快发展，高水平打造核心旅游景区，察尔汗盐湖景区、胡杨林景区对外开放，格尔木旅游品牌影响不断提升。

（四）以强化基础建设为支撑，构筑对外开放发展新高地

以“一带一路”建设为主旨，大力推动城市开放融入，格敦铁路全线开行，青藏铁路格拉段扩能改造完成，格库铁路青海段建成，火车站站房改造、格茫高速公路等项目加快建设，格成铁路纳入国家长期铁路网规划，增开格尔木至拉萨、郑州等航班，持续推动全省次中心空港建设。陆港型物流枢纽承载城市建设不断加快，格尔木海关挂牌成立，开行多趟中欧班列、南向通道国际铁海联运班列，青藏国际陆港、城南综合物流园、察尔汗物流园等重大项目建设稳步推进，成功举办世界钾盐钾肥大会等节会活动，引进一批重大文化旅游以及新能源、新材料等项目，开放型经济迈出新步伐。

（五）以夯实社会保障为基础，实现群众幸福指数新提升

扎实开展城市“双修”试点、绿色转型三年行动，实施了一批道路市政、街景改造、河湖连通等项目，格尔木市八一路人防工程全面完成，“北五”片区拆迁改造全面启动，老城区、棚户区、新城区建设齐头并进。2016年以来，改造城镇棚户区8300余户，拆迁违章建筑825处18.5万平方米，城市绿化覆盖率达20.6%，人均公共绿地面积7平方米。大力实施乡村振兴战略，唐古拉山镇高原美丽城镇、大格勒乡新庄村美丽乡村加快建设，纵深清理整治“大棚房”问题，扎实推进“厕所革命”，成功创建“四好农村路”省级示范县。户籍制度改革深入推进，落户条件最大限度放开。农牧区改革取得阶段性成效，3个乡镇、21个村、4570户农村土地承包经营权确权工作及42个村农牧区集体产权制度清产核资工作顺利完成。

现阶段“一带一路”建设和“一优两高”战略的实施为格尔木市新型城镇化建设提供了重要机遇，但由于经济基础薄弱等因素影响，格尔木市新型城镇化道路依然任重道远。

格尔木市受自然基础条件、城市发展阶段的限制，新型城镇化建设存在四大突出短板：

（一）远离经济中心，集聚和辐射能力不强

格尔木市深居青藏高原腹地，地广人稀，偏离经济发展中心和全国城镇化发展主轴，城市综合吸引力弱，经济和城市发展的“孤岛效应”明显。

（二）资源型产业发展空间受限，经济发展质量、效益和竞争力不强

经济总量不大，以钾肥为主导的盐化工产品市场需求缩小、竞争日趋激烈，盐湖资源综合利用和新能源、新材料、军民融合、文化旅游等新兴产业尚未形成有力支撑，资源集聚和加工受周边地区和国内同类资源型城市的竞争，环保、安全生产对粗放发展方式的制约趋紧。

（三）城市发展不平衡、功能服务不健全，城市规划建设管理体制机制不顺，历史遗留和现实问题多

由于特殊的城市发展历程和体制机制，形成了“两省、三方、六大单位”的条块格局，城市规划建设管理统筹协调难度大，城市区块发展不平衡。同时，工矿企业多以矿产资源上游采选为主，远离市区，布局分散，产城融合发展不够。

（四）人口增长缓慢，消费拉动严重不足

由于高寒缺氧、气候干旱、风沙大，多年来人口增长缓慢，人口萎缩、户籍地和居住地分离有加重趋势，人口“节日性”“季节性”流动性大，医疗等消费外流严重。

当前，格尔木市城镇化建设面临着全球经济化深度发展、国家西部大开发战略和“一带一路”建设等外部宏观机遇，同时，格尔木是青海省副中心城市的新定位，以及建设青藏高原区域性现代化中心城市目标的提出，作为丝绸之路经济带上重要节点城市的地理优势，格尔木市经济稳定增长等为格尔木市推进新型城镇化提供了有利的内部条件。因此，应紧紧抓住这些机遇，进一步坚持目标和问题导向，以更大力度、更实举措推动新型城镇化高质量发展。

（一）加强城乡规划建设管理

格尔木市经过多年拉开框架、布局扩容，已到了更加重视城市功能品质，转变发展方式和增长动力的新阶段，必须按照新形势新要求，高质量推动经济和城市发展。

1.顶层规划好城市。围绕格尔木城市定位目标，结合“十四五”发展规划，坚持“三定四融”原则，统筹格尔木城市战略发展规划、国土空间规划、高质量发展规划等顶层规划编制，形成协调一致、系统严密的规划架构体系，做到一本规划、一张蓝图、一干到底。

2.强化规划监督落实。编制好城市战略规划指导下的国土空间规划，促进土地集约利用、城镇精明增长，防止“摊大饼”式发展。建立完善规划执行、监督、评估、预警和动态修编调整机制，明确相关部门职责，先技术、后行政严格把关，形成领导有力、责任明晰的城市规划设计管理机制。

3.高标准建设城市。扎实推进城市绿色转型三年行动计划和“双修”试点，加强城市道路、市政设施、街景改造、特色公园、公共交通、亮化工程建设及城市生态水系建设，提高城市颜值水平和功能品质，建设生态宜居城市。

4.突出改造提升。加快建成棚户区改造和老旧小区综合整治。加强衔接协调，统筹推动城乡接合部、农垦集团、青海油田、铁路片区、盐湖片区等棚户区改造，不断推动城市平衡发展。

5.严格高效管理城市。进一步规范城市土地、规划管理体制机制，严格落实城区、乡镇属地管理主体责任，强化城郊村规划建设管理，深化旅游景区、交通沿线、工矿园区、企业厂区脏乱差整治，把城乡建设管理中的遗留问题、新生问题一件件解决好，推动城乡有序发展。

（二）厚植城市绿色发展底色

全面贯彻习近平生态文明思想，牢记“三个最大”殷切嘱托，坚定扛起生态保护政治责任。

1.坚持生态大保护战略。坚决贯彻省委省政府建设以国家公园为主体的自然保护地体系示范省的决策部署，配合好昆仑山国家公园建设和长江经济带生态环保协作。坚持守土有责、发展有责，依法依规依政策、积极稳妥处理好生态保护与经济发展、旅游开发、国防建设的关系和具体问题。

2.加快建设水生态文明。以全面落实最严格的水资源管理制度和河湖长制为抓手，统筹推动水资源保护、水生态修复、水污染治理，以水定地、以水定城、以水定产、以水定人，建设节水型社会，提高水资源支撑保障能力。

3.加强生态环保重点工作。统筹推进山水林田湖草系统治理，实施好重点生态保护和恢复治理工程。扎实做好中央环保督察信访件和反馈问题整改，坚决打好污染防治攻坚战八场标志性战役，切实保障环境安全。

（三）夯实城市发展产业支撑

加快传统支柱产业转型升级，培育壮大战略新兴产业，积极发展商贸物流业、文化旅游业、高原现代农牧业，构建绿色低碳循环产业体系，促进三次产业融合发展，共同推动产业转型升级和发展方式转变。

1.打造高原特色有机农牧业。实施农牧业质量战略、品牌战略，依托唐古拉牦牛、蒙古羊地理标志产品和“三品一标”产品基础，强化配套设施建设，打响高原净土、富硒有机、绿色健康品牌。加快建设特色生物产业园，提高以枸杞为龙头的特色农畜产品精深加工能力。

2.大力发展文化旅游业。转变思想观念，真正以最大政策优惠和最优营商环境引入大企业、大项目入驻和落地，着力补齐核心景区、基础设施、服务要素等短板。

3.全力推动工业提质增效。全力以赴稳住工业基本盘，在加强要素保障和帮扶力度，保持工业平稳增长的基础上，聚焦传统产业改造提升，打造生态镁锂钾园，唱响中国盐湖城。培育壮大新能源、新材料、装备制造等新兴产业，实施好乌图美仁光伏光热园区、盐湖“3+2”碳酸锂等重大项目。

4.加强科技创新、国企改革和招商引资。坚持企业创新主体地位，加快开发区省级高新技术园区建设，加强企业高层次人才引进、院士工作站建设、科创平台整合、科研机构与企业联合攻关。深化国企改革，加强招商引资，不断壮大市场主体。

（四）大力推动城市开放融入

抓住国家推动高水平对外开放的战略机遇，统筹城市开放融入和转型升级，建设开放型城市，发展外向型经济。

1.加快大交通大枢纽建设。树立大交通形成大枢纽、大物流带来大商贸意识，协调推动格成铁路、青藏铁路格拉段电气化改造和格拉高速公路前期工作，增开国内航线航班，发展通用航空，建设全省次中心空港。

2.大力发展物流商贸业和能源基地建设。物流业转型升级，加快打造国际枢纽，加强冷链物流体系建设，引进省内外有实力的物流企业入驻园区，整合提升物流园和物流业发展水平。打造国际能源通道和建设供应基地，全力支持推动格尔木炼油厂改扩建、青海矿业60万吨烯烃项目建设及±1100千伏特高压外送通道和智能电网、格拉天然气输送管线等重大项目。

3.加快发展军民融合产业。积极开展国家军民融合产业示范基地申报和军民融合产业规划编制工作，推动空军无人靶机等高科技项目落地，发展高寒地区特种电源，加强部队副食品供应、训练保障等工作，做实军民融合产业。

（五）建设共建共享和谐城市

坚持以人民为中心的发展思想，加快推进以人为核心的新型城镇化，努力建设全市人民共建共享的和谐美丽家园。

1.持续改善民生质量。2021年是国家“十四五”规划和第二个百年奋斗目标的开启之年，对标国家西部地区全面建成小康社会统计监测指标，全面做好社会保障、低保救助等基本民生工作，提高教育、医疗卫生等社会事业发展水平，不断增强群众的获得感、幸福感。

2.深化社会治理创新。加强社会基层组织建设，推动“昆仑红”党群综合服务平台全覆盖，在全面开启建设社会主义现代化新征程的关键节点，建立重点行业领域整治长效机制，加快全市综治中心体系建设。

3.增进民族团结和睦。进一步建立完善创建民族团结活动的长效机制，切实加强宗教事务管理，依法规范宗教场所建设。牢固树立“三个离不开”“五个认同”思想观念，促进各民族和睦相处、团结共进。

4.加强城市文化和精神文明建设。着力挖掘昆仑文化、农垦文化精髓，改造和规划建设一批集文化、历史、旅游于一体的市民休闲公园、特色街景、城市雕塑，留住城市记忆，提升城市文化内涵和品位档次。以开展创建全国精神文明城市为契机，大力培育和践行社会主义核心价值观，进一步弘扬中华民族优秀传统文化，引领风气、凝聚人心。

（六）着力解决若干重大问题

1.加强流动人口服务管理。充分肯定流动人口为经济和城市发展做出的贡献，正确认识城市公共服务能力不足的深层次原因，深化户籍制度改革。着力加强流动人口服务管理和城市管理，加强政策制度设计，引导流动人口有序流向城市需要的区域和行业，加强公共服务均等化，增进外来人口对格尔木市的认同和融入。

2.加强条块协调和产城融合。坚持务实面对、改革创新，与驻格单位和企业充分深入沟通协商，推动棚户区改造等现实问题解决和实实在在发展。加强格尔木工业园区、肯德可克铁矿、东西台吉乃尔盐湖等矿区道路交通、市政设施建设，推动肯德可克地方铁路项目，大力发展面向企业的生产性服务业，支持企业办公和职工宿舍基地建设，促进产城融合、企地联合。

3.加强智慧城市建设。加强顶层设计，打通行业、部门间数字通道，提高智慧城市建设水平和数字经济发展质量。大力发展信息消费、电子商务，持续提高天网工程、智慧城管、智慧政务运行管理水平，推进5G商用基础设施建设，促进数字经济发展。

4.加强城乡融合发展。以“四个优先”为牵引，大力实施乡村振兴战略，着力破解城乡融合发展的制度和机制障碍，促进城乡基础设施一体化、各类要素合理配置、基本公共服务普惠共享、乡村经济多元化发展、农牧民收入持续增长，巩固提升脱贫摘帽成果。持续推进高原美丽城镇、美丽乡村和特色小镇建设。