肥东县森林督查工作现状及建议

王行舟

（肥东县林业建设服务中心，安徽 合肥 231600）

开展森林督查工作，是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”新发展理念，实施森林资源监督管理规范化、科学化、制度化、法制化，有效保护森林生态资源，遏制破坏森林资源行为的重要举措。根据安徽省林业主管部门相关文件精神，自2018 年起全面开展以森林监测、核查、执法全覆盖为主题的森林督查工作，以及森林资源管理“一张图”年度更新工作。通过历年森林督查，发现部分区域仍存在乱砍滥伐林木、毁林开垦、非法侵占林地等情况。

肥东县位于合肥市东部，江淮分水岭南侧，东西宽53.2 km、南北长78.8 km，县域面积2 181.6 km2。截至 2020 年底，全县林地面积 3.80 万 hm2，其中集体林地 0.12 万 hm2、国有林地 3.68 万 hm2；
有林地面积3.74 万hm2，活立木总蓄积223.69 万m3，林木绿化率31.10%，森林覆盖率16.95%。

肥东县地属江淮分水岭地区，属亚热带季风气候区，水稻土和黄棕壤是两大主要土类，地带性植被为混生少数耐寒常绿阔叶树种的落叶阔叶林，自然植被以丘陵、冈地残次林为主，新造林以杨树（Populus spp）、香樟（Cinnamomum camphora）、黄山栾树（Koelreuteria bipinnata var. integrifoliola）、红叶李（Prunus cerasifera）、榉树（Zelkova serrata）、紫薇（Lagerstroemia indica）、 薄 壳 山 核 桃（Carya illinoensis）、红叶石楠（Photinia × fraseri）、马褂木（Liriodendron chinensis）、法梧（Platanus orientalis）、桃（Amygdalus persica）、石榴（Punica granatum）、樱桃（Cerasus pseudocerasus）等树种为主[1]。

2.1 严格林木采伐管理

每年年初县政府和各乡镇（园区）均签订《保护发展森林资源目标责任书》，全面建立并落实保护发展森林资源目标责任制。本着“力争将本地森林蓄积消耗降低到最低”的原则，严格控制森林采伐总消耗量，实行采伐限额刚性管理，确保年度森林总消耗量低于生长量，实现活立木总蓄积量达到约束性指标要求的增长目标。具体做法如下：一是提高采伐透明度，主动公示采伐信息，接受社会监督；
二是强化内部管理，规范采伐审批手续，落实采伐监督管理责任；
三是加强采伐事中事后监管，及时制止和查处盗伐滥伐、超限额采伐等违法行为。“十三五”期间，全县实现了森林面积、森林蓄积量持续稳步“双增长”。

2.2 规范林地使用

林地是林业发展的根本，严格规范使用林地是减少违法改变林地用途案件的重要举措。具体做法如下：一是加强林地用途管制，严格限制各类建设工程占用、征用、征收林地，严格林地使用审核审批，杜绝乱征滥用林地行为。对勘查、开采矿藏和修建道路、水利及电力、通讯等工程，要坚持不占或者少占林地原则，确需占用林地的，用地单位向县林业主管部门提出使用林地申请，逐级核准报上级林业主管部门审核同意[2]。据统计，2018 年全县依法审核批准的使用林地项目46 宗、面积197.329 hm2。二是加强修筑直接为林业生产经营服务的工程设施项目审批，强化临时使用林地监管，不能以临时用地名义批准永久性建设使用林地。三是严格落实使用林地占补平衡。对提交的恢复林业生产条件和恢复植被方案的可行性进行评估，并对建设项目临时使用林地期满后1 年内恢复林业生产条件、恢复植被组织验收。对个别临时使用林地已满两年、尚未恢复植被和林业生产条件的用地单位，下发《责令限期恢复植被和林业生产条件函》，明确临时使用林地项目单位恢复植被和林业生产条件的法定义务和主体责任，敦促责任单位限期恢复到位。通过项目使用林地依法审核审批、占补平衡等一系列有效手段，保证了使用林地的规范性、合法性，最大限度减少违法案件的数量。

2.3 严厉打击涉林违法犯罪行为

针对森林督查中发现的未经县级以上林业主管部门审核同意、乱砍滥伐林木在历年违法图斑中占比较大的案件，极少数未经县级以上林业主管部门审核同意而擅自开垦种植农作物和采石、采砂、取土、建房、建窑、建坟等改变林地用途的行为，县林业主管部门按照森林督查工作“案件查处、林地回收、追责问责”的原则，全部立案查处，并限期整改到位。通过对辖区内破坏森林资源的违法行为、特别是森林督查中发现的案件予以打击和整改，有效地保护了森林资源的安全。

2020 年4 月20 日，县森林公安局整建制划转至县公安局后，林业行政执法工作出现空档。对此，县林业建设服务中心（以下简称“县林建中心”）从县国有林场、有关乡镇林业站具有林业行政执法资格证的人员中抽调4 名人员，组建县级林业执法队伍，在实践中不断摸索，让林业行政执法工作逐步走上正常轨道。

3.1 组织开展情况

3.1.1 成立组织，加强领导

县政府成立由分管副县长为组长，县政府办联系林业工作副主任、县林建中心主要负责人为副组长，县公安、资规、农业农村、财政、生态环境、林建中心和各乡镇（园区）分管领导为成员的县森林督查核查工作领导组，统筹领导森林督查核查工作，研究解决森林督查核查重大问题。根据职责分工，对县级自查出的问题图斑逐一聘请有资质的第三方提出具体鉴定意见，根据最终鉴定意见立案查处到位。

3.1.2 明确任务，强化措施

明确责任分工，严格按照《安徽省森林督查工作方案》认真抓好落实。在上级林业主管部门下发的疑似图斑判读结果，在1∶10 000 地形图、历年森林资源管理“一张图”等基础资料的基础上，第三方机构协助开展业务培训、技术指导工作，对乡镇（园区）外业验证核实、拍照取证、调查表格填写、相关数据统计录入、自查报告编制及违法图斑报告出具、成果上报等技术层面工作负责；
县林建中心做好技术培训指导、组织协调等工作，负责涉林案件查处并指导乡镇（园区）落实整改工作，涉及刑事犯罪的及时移交至县公安部门处理；
乡镇（园区）负责疑似变化图斑的现地调查核实、资料收集等工作，严格落实破坏森林资源问题图斑整改主体责任；
督查指导组负责组织开展全县森林巡查督导工作，重点对乡镇（园区）自查结果不能如实反映破坏森林资源问题的单位进行质量巡查，并敦促督查成果按时上报。

3.1.3 做好督查通报工作

县林建中心根据工作开展情况，对森林督查工作中组织不力、弄虚作假、隐瞒不报以及发现的重大破坏森林资源问题进行通报，切实推动案件查处整改到位。

3.2 县级初始自查结果

通过比对森林资源管理“一张图”、查阅森林资源档案和现地核查，2018 年下发图斑66 个，最终确认属于案件的图斑20 个；
2019 年下发图斑166 个，最终确认案件图斑41 个；
2020 年下发图斑356 个，最终确认案件图斑87 个；
2021 年下发图斑466 个，最终确认案件图斑37 个；
2021 年下发2013 至2017年专项行动图斑223 个，最终确认案件图斑2 个。

3.3 问题图斑查处、整改移交情况

将森林督查与打击毁林专项行动有机结合起来，采取有力措施，严厉查处破坏森林资源行为。对发现的问题，坚持边核查、边纠正、边查处，突出对重大要案的查处整治，严肃追责问责。达到刑事立案标准的，及时按照相关规定移交公安机关，杜绝以罚代刑。各乡镇（园区）建立案件销号和存档备案制度，所有案件逐一建档登记，限期销号，并将查处整改材料存档备案。同时，深入开展“回头看”，全面清理陈案旧案。认真开展案件统计分析工作，结合“三书一函”反映问题，查摆问题发生原因和规律，以案促改。各乡镇（园区）将自查结果和案件查处整改情况纳入林长制考核范围。截至目前，除2021 年督查案件图斑外，所有案件均已立案查处到位，其中刑事案件3个，已分别移交公安部门依法追究。

4.1 整改结果分析

在历年县级森林督查初始自查，针对肥东县下发的疑似图斑中，部分图斑前地类为非林地，分别是苗木基地、自然村庄、荒草地、耕地等，现状为在建项目工程、农业设施、苗木和耕地等。其中，苗木基地上的苗木一般移植到异地栽植，对森林生态影响不大。前地类为林地的变化图斑中，部分属遥感数据质量误差，部分是因造林抚育及其他森林经营活动等原因，不涉及非法使用林地和林木采伐；
部分依法审批的建设项目，办理了占用林地手续，项目单位也按期缴纳森林植被恢复费，虽然对森林资源和生态环境产生一定的影响，但使用林地占肥东县森林总面积、蓄积量的比重较小，可以通过异地造林等植被恢复和保护措施将其不利影响降到最低。2018 年以来，森林督查图斑最终认定为违法图斑的187 个案件图斑。其中未经审批滥伐林木问题98个，占52.41%；
毁林开垦问题69 个，占36.89%；
各类工程建设未经审批占用（含临时占用）林地问题18 个，占9.63%；
其他问题（土地整理等）2 个，占1.07%。违法图斑前地类基本上是退耕还林地，栽植树种均为杨树，由于政策补助少、经济效益不高且杨絮较多，群众反映强烈、社会矛盾较大，查处整改后可以恢复森林植被，因此生态影响是暂时的。

4.2 存在问题

通过历年的森林督查，暴露出一些地方乱砍滥伐林木、毁林开垦、非法侵占林地等问题仍然时有发生。究其原因，主要是少数地方没有牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，没有处理好经济发展与森林资源保护的关系，没有严格落实保护发展森林资源目标责任制规定的主体责任，未能充分认识森林资源保护发展工作、特别是森林督查问题图斑查处、整改工作的重要性和紧迫性。

4.2.1 林长制工作重要性认识不到位

部分乡村对林长制工作重视不够，林长制成员单位巡林未形成常态化；
县级林长办工作人员力量不够，多是兼职，工作机制还需完善。按照属地管理、分级负责原则，肥东县建立了县、乡、村三级林长体系，现有县级总林长2 人、县级林长13 人，20 个乡镇（园区）和249 个社区分别建立了乡、村林长，乡村林长主要由党政负责同志担任。由于肥东县处于经济强、百姓富、生态美的发展关键期，乡村振兴事业蓬勃发展，乡村林长肩负经济社会发展任务繁重，履行林长职责不能完全到位，常态化巡林不足，承担林长制的督导、调度、协调职责发挥不够明显，林长会议制度协调作用发挥不充分。县级林长办仅属县林建中心内设机构，目前仅有正式人员2 人、临时人员1 人。同时，机构改革后很多乡镇林业工作机构仅有1 人具体从事林业工作，乡镇林长办基本由林业工作机构人员担任，人员力量不足。

4.2.2 退耕还林成果巩固压力大

肥东县原有退耕还林面积近1.2 万hm2。退耕还林政策补助到期后，新的生态补偿机制未建立，栽植的杨树绝大部分已处于过熟林阶段，部分出现枯死且杨絮频发；
同时，因生态林更新采伐限额不足，每年安排退耕还林更新造林仅250 hm2左右，供给侧矛盾突出。在每年国家森林督查核查中，涉及退耕还林地块的案件呈较大增长态势，给全县森林资源安全造成不利影响。

4.2.3 林业行政执法力量薄弱

林业执法是推进林业治理的有效途经。肥东县原有森林公安队伍人员6 名，承担全县涉林行政、刑事案件查处工作。2020 年森林公安管理体制调整后，森林公安转隶，林业行政执法工作出现空档，全县林业行政执法机构和机制发生重大变化：由以前的以森林公安为主的综合执法模式转变为新的林业行政执法模式。2021 年3 月批准成立的县林建中心属县政府直属事业单位，无行政执法权。面对新形势，根据县自然资源和规划局授权，县林建中心临时组建县级林业行政执法队伍，难以满足全县案件办理需求，急需统筹规划、增加人员、定编定岗、稳定队伍。

4.2.4 林地界定和规划存在差异

林业部门和自然资源部门对林地（特别是退耕还林地）界定和规划存在差异，缺乏协调机制，且土地利用总体规划相对于林地保护利用规划具有优先地位，导致部分林地特别是退耕还林地的合法性存疑，反映到森林督查中，一些案件难以定性、难以查处、难以整改。

5.1 落实目标责任制，推深做实林长制

按照森林资源保护发展责任制要求，完善县、乡（镇）、村（社区）林长制体系，各级林长要切实负起林长责任，全面落实县乡政府森林资源保护发展责任制和行政首长负责制。突出“建、管、防”并举，确保一山一坡、一园一林都有专员专管、责任到人，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力、持续发展的保护发展责任体系。全面推进林长制各项工作机制落到实处，充分发挥林长督导、调度、协调职责和林长会议制度协调解决森林保护发展、推行林长制中重大事项、重点难点问题职能，协同推进林长制各项工作。推进“林长+检察长”工作机制，强化管绿护绿法制保障，依法加强林检联动监督，推动林长和相关职能部门管绿护绿职责落实。

5.2 重点解决退耕还林后续工作

全县实施的以杨树为主要树种的退耕还林工程，充分发挥了社会效益和生态效益，但随着经济社会发展和利益驱动，群众由积极拥护转变为消极对待，人畜破坏、森林火灾、毁林开垦和未经审批滥伐林木现象时有发生，森林资源管理难度大。建议在推行重点生态区域林长制工作同时，对坡度较缓、生态区位不太重要的退耕还林地，在年度林地变更时准许适当调整，以适应当前经济社会发展需要。在确保退耕还林总面积不减少的情况下，省市加强顶层设计，出台相关政策，通过增加生态林更新采伐限额、追加申请省级不可预见性采伐限额等方式，加大树种调优政策扶持力度，鼓励采取更新树种并给与适当补贴等方式保证造林成果。

5.3 进一步加强县乡两级林业队伍建设

提升县级林长办行政级别并赋予行政管理职能，同时增设县自然资源和规划局驻林建中心执法中队，增加人员编制，定编定岗，稳定队伍，确保林业执法有力量，进一步提高森林资源管理水平和执行力。加大林业管理、林业执法队伍的业务技能培训，提升业务水平，真正做到专业的人干专业的事。

5.4 加快推进林草湿数据与国土“三调”数据对接融合工作

加快推进林草湿数据与国土“三调”数据对接融合工作，使自然资源部门土地调查的林地数据与林业部门森林资源管理“一张图”数据协调一致。建立工作协调机制，把林地放在与耕地同等重要的位置，在实施土地开发整理和复垦项目前，由自然资源部门会同林业部门对是否涉及林地事项共同审核把关。对因勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或者征收、征用林地的，自然资源部门要预先和林业主管部门沟通，积极争取使用林地指标，严格依照《森林法》等法律法规相关规定，先行履行使用林地报批手续。