湖长制实施效果实地调查

□文/赵巍然

（扬州大学 江苏·扬州）

［提要］ 湖长制是由各级党政主要负责同志担任湖长，并负责组织领导相应湖泊治理和保护的一项生态文明建设创新举措。本文基于实地调查数据，运用加权平均法对湖长制实施效果进行测量，并采用多元线性回归分析其影响因素。结果表明：居民对湖长制实施效果满意度一般，且法治环境、公众参与、责任划分和监督机制等变量对湖长制实施具有显著正向影响。基于此，从完善法制建设、明确责任划分、促进公众参与和加强监督等层面提出实施建议。

党的十九届五中全会明确将“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作为我国生态文明建设的重要目标。作为生态文明建设重要内容的河湖环境保护，近年来得到了越来越多的重视。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，将湖长制实施提升到国家层面。太湖位于长江三角洲南部，是我国五大淡水湖之一。无锡作为太湖主要的濒临城市，是太湖水治理的重要责任主体。2018 年底，中共无锡市委办公室、市政府办公室印发《关于深化全市湖长制工作的实施方案》，坚持人水和谐、系统治理、湖长主导、共建共享的基本原则，大力整治没人管、不愿管、管不好的负面情况，为更好贯彻湖长制、落实责任、提高治理效率、改善湖泊水环境提出具体要求。

在我国，湖长制是在党的十九大后才全面推行，其实施时间距今并不算长，故学术界对湖长制实施现状的研究相对较少，相关研究主要围绕河长制的实施展开，对本文研究有着重要借鉴价值。国外没有出台明确的河长制或湖长制相关规定，但国外学者在河湖治理方面的研究对我国湖长制的有效落实不无启发。

美国学者T.B.史密斯在其《政策执行过程》一文中提出的政策模型认为，政策执行效果的影响因素主要包含理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素，它们之间相辅相成，互相作用。有的学者认为政策文本的质量对河湖长制实施效果有着显著的影响。周建国、熊烨（2017）指出我国河流治理涉及到包括环保、水利、航运、电力、渔业、海洋等在内的14 个政府部门，各职能部门都具备一定的治水权限与职责，被比喻为“多龙治水”。这也成为我国水治理改革的一个突出难点。傅涛（2020）认为我国目前还没有建立科学完善的河长制考核体系，不利于深化落实河长制，阻碍了责任落实全覆盖。有些学者则更注重执行机关的责任落实。司会敏、张荣华（2018）认为在区域分割背景下，地区与地区之间信息封闭、各行其是，上中下游地区对水资源的使用和保护难以达成共识。地方政府为追求自身利益最大化，在流域生态治理中往往选择搭便车行为，同时对本地的污染行为缺乏节制，致使流域处于“公地悲剧”之境，流域生态环境不断退化。Jacobs-Mata（2021）等人指出政府内部的部门间关系并不是以解决方案为导向的，因为各部门仍然经常孤岛式地运作，很少有有效协调和协调的案例。还有学者分析了群众在河湖治理中的重要作用。吴勇（2017）认为目前湖长制中的公众参与只是一种末端参与，而非全过程参与。如在河湖库等的治理过程中，群众可通过堤岸醒目位置竖立的河长联系方式公示牌拨打河长热线电话举报他人违法行为，但对于水域综合治理方案的制定等重大问题的决策缺乏对有关专家、公众意见的广泛征求。Greenstone and Hanna（2014）指出印度的河流管理政策由于缺乏公共支持和资金而完全失败。公众是水环境和水资源的直接利益接触者，更应该有知情权和话语权，他们的考核更能体现自身利益需求从而使考核结果更公平客观。此外，学界还注意到了社会环境对湖长制实施成效的影响。高家军（2019）研究认为地方政府多根据本身环境治理需要和中央政府环保要求建立本地区“河长制”，未经同级或上级人大及其常委会审议通过及其常委审议通过，未被纳入我国法律制度体系，河长制的实施缺乏明确的法律依据，其可持续发展受到质疑。Sonja Heldt（2021）在蒙古国水治理中应用欧盟水框架指令，结果显示有效的行政手段、完善的监督体系、强大的“两法”（行政执法与刑事司法）支撑是水治理取得实效的关键因素。

综上，目前国内外关于河湖治理影响因素的研究成果较多，为本文的研究提供了很好的基础，但已有研究还有较大的拓展空间。

（一）变量及其测量。通过梳理国内外相关文献，本文从中选择了若干研究变量，同时在专家征询的基础上，经多轮反复筛选，最终确定本文研究框架和相关变量如表1 所示。（表1）

表1 变量及其测量一览表

1、因变量。本文从制度建设、责任履行、环境改善三个维度衡量湖长制实施效果。通过衡量居民对湖长制的了解程度来测度制度建设，通过调查政府工作人员湖水治理的频率来测度责任履行，通过衡量居民对水质情况的了解程度来测度环境改善。

2、自变量。本文从法治环境、公众参与、责任划分和监督机制四个方面分析湖长制实施的影响因素。通过了解居民和政府工作人员法律意识强弱来测度法治环境，通过测试居民参与公共事务的意愿来测度公众参与，通过信息牌公开设置情况来测度责任划分，通过了解社区激励措施设立情况来测度监督机制。

3、控制变量。为排除人口社会学变量对湖长制实施效果的影响，本文将性别、年龄、学历、职业和居住年限作为控制变量，在此基础上探讨各自变量对湖长制实施效果的影响。

（二）数据来源。本文研究数据源于问卷调查，由基本信息和湖长制实施现状调查两部分构成，选取居住在太湖无锡湖区的居民作为调研对象。问卷所涉及的内容除了一些基本信息的填写外，其他均采用李克特五级量表形式设计，选项依次为“非常不同意”“不太同意”“一般”“比较同意”“非常同意”，并依次赋值 1～5 分。2021 年 8 月 17 日至8 月22 日，问卷通过线上和线下发放312 份，回收300 份有效问卷，有效率达96.2%。其中，男性120 人，女性180 人，年龄集中在19～30 岁，占38.7%。本科及以上学历的人有132 人，占44%。职业分布较广，包括学生、企业职员、事业单位人员、公务员、个体工商户等，超过70%的人在太湖无锡湖区居住年限超过12 年。本文研究借助SPSS19.0软件进行数据处理和分析。（表2）

由表2 可知，各自变量之间相关系数均小于0.8，可得自变量相关度不高，因此可以排除回归模型中的严重多重共线性问题。

表2 变量描述及相关性检验结果（n=300）一览表

（三）研究方法。本文采用加权平均法计算制度实施效果，即：同时，采用多元线性回归对本文假设进行验证，识别湖长制实施效果的显著影响因素，回归模型为：

式中，y 指实施效果，x1为法治环境、x2为公众参与、x3为责任划分、x4为监督机制。β 为变量系数，当β 值显著大于0 时，表明相应变量对湖长制实施效果产生正向影响作用；
反之，当β 值显著小于0 时，表明相应变量对湖长制实施效果产生负向影响作用；
若β 值不显著，说明相应变量对湖长制实施效果不存在显著影响。

（一）湖长制实施效果分析。由于本研究问卷五个选项依次赋值1～5 分，故对于选项“非常不同意”“不太同意”“一般”“比较同意”“非常同意”，对应值范围应为［1，1.8］、（1.8，2.6］、（2.6，3.4］、（3.4，4.2］、（4.2，5］。

由表 3 可知，实施效果分值为 3.25，落在（2.6，3.4］，表明居民对湖长制实施总体效果满意度一般。其中，制度建设分值为2.66，责任履行分值为3.52，环境改善分值为3.42，表明居民对制度建设一般满意，对责任履行和环境改善较为满意。（表3）

表3 湖长制实施效果一览表

（二）影响因素分析。本文利用SPSS19.0 软件对影响因素进行分析，从中找出影响湖长制实施的关键因素，总结出问题所在，为下文提出政策改进建议打下基础。（表4）

表4 回归结果（n=300）一览表

经检验可得，本模型R2为0.659，表示监督机制、法治环境、公众参与和责任划分四个变量可以较好解释影响实施效果。同时，四个变量的显著性p 值均小于0.05，表明各变量均对制度实施效果影响显著。由此可得湖长制实施效果与其影响变量之间的关系模型为：

由式3 不难看出，法治环境的回归系数为0.152，意味着法治环境提升1，会直接导致影响因素提升0.152；
公众参与的回归系数为0.212，意味着公众参与提升1，会直接导致影响因素提升0.212；
责任划分的回归系数为0.326，意味着责任划分提升1，会直接导致影响因素提升0.326；
监督机制的回归系数为0.224，意味着监督机制提升1，会直接导致影响因素提升0.224。

（三）讨论。由上述研究可知，“法治环境”“公众参与”“责任划分”和“监督机制”等因素均会对湖长制实施效果产生显著影响。

第一，随着社交媒体的不断发展，公众参与公共事务的途径多样化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系”。微博自2009 年诞生以来，吸引了一批又一批的年轻人注册使用，依托其“短平快”的鲜明特点，微博成为公众发声的重要平台。作为环境政策进入公众议程的重要途径之一，公众所关注的热点事件可以通过微博信息反映出来，从而推动政策实施。2013 年后，“雾霾”现象在全国各地出现，极大地引起了公众对PM2.5 的关注与警觉，公众在微博上广泛讨论，这在一定程度上推动了《环境空气质量标准》的修订，也强化了政府在大气污染方面的重视程度和治理力度。由此可见，政府对公众的声音越来越重视。

第二，在大数据的时代背景下，监督机制有待完善。2018 年1 月，水利部印发的《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》指出，相关技术要“以信息报送、信息展示发布、巡河管理、事件处理、督导检查、考核评估、公众监督等为应用”。近年来，随着互联网、云计算等技术的发展，当今社会步入大数据时代。作为当今正在快速发展的新技术，大数据已经广泛应用于各个领域。在水环境检测治理方面，水文气象、水位流量、水质变化等产生的数据形成大数据集，由水产生的数据繁多且复杂，利用大数据技术进行监督治理具有可行性和必要性。从实际湖长制实施来看，技术的应用是很多样的，例如可以设计开发湖长制App，使用无人机进行巡湖以及利用遥感卫星进行实时监测。

第三，新媒体时代，地方政府公信力的维持和提升与政府的回应性和透明度密切相关。《中国地方政府数据开放报告（2020 下半年）》指出，四年以来，地方政府数据开放平台数量和开放的有效数据集呈现爆发式增长，越来越多的政府开设门户网站、微信公众号等新媒体平台，在平台上传政府工作内容等动态，公众可以根据需要查看政府相关工作的进展以及责任落实。例如，无锡马山街道定期通过微信公众号发布环境整治的“红黑榜”，将信息公开督促相关责任人整改。政府信息公开，接受社会监督可以有效避免信息不对称，将湖长制实施责任划分，落实每一块的责任，可以有效维持政府公信力。唯有开诚布公、公开透明，政府公信力才能伴着阳光不断生长。

第四，相关法律制度建设不完善，湖长制存在“非法定性”。2018 年1 月印发的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》在“保障措施”中规定强化考核问责机制，但我国尚无关于环境问责的具体立法。当前湖长制的实施是利用行政力量来对河湖开展快短治理，这种制度的本质实际上是“人治”而非“法治”。制度的建设离不开法律的支撑，湖长制长效实施必须以其内生于既有的环境法律和环境行政管理制度为基础。

（一）结论与政策意蕴。本文通过问卷调查探究太湖无锡湖区湖长制实施效果及其影响因素，采用加权平均法计算制度实施效果，并运用多元线性回归分析识别湖长制实施效果的影响因素。研究发现，第一，当前湖长制实施效果总体一般，其中，居民对制度实施中的责任履行较为满意，但对制度建设的认同度并不是很高。第二，法治环境、公众参与、责任划分和监督机制等因素均会对湖长制实施效果产生显著正向影响，其中责任划分影响作用最大。

基于实证研究结论，本文提出以下政策建议：首先，完善法律法规，健全监管体系。法律是权力规范行使的保障，建立健全湖长制监督体系，包括行政监督、纪检监督、监察监督、公众监督和媒体监督等。其次，加大宣传教育，推动多元治理。在湖泊污染治理问题上，积极推广环境污染第三方治理模式，推动环境污染治理市场化、专业化和产业化。各级各部门加大宣传力度，多元化模式壮大河长队伍，聘用民间湖长、企业湖长，组织党员湖长、学生组织、志愿服务队，设立巡湖员、护湖员公益岗位，组建本土化河湖“护卫队”，让社会公众从旁观者成为参与者、受益者，凝聚社会各界力量。再次，创新治理方式，构建信息化管理平台。结合先进的信息化技术手段开展湖水管护综合信息化平台的建设工作，建立“云湖长制”管理模式，为有效解决湖泊治理中的责权划分难、协调沟通不顺、制度落实与管理不到位等问题提供信息化解决方案，实现河湖管护工作的高效性、便捷性、长效性、实时性等目标，为“湖长制”管理模式的推行和落实保驾护航。

（二）不足与展望。本文研究亦存在一定不足，一是研究样本较为有限，问卷代表性可能有所不足；
二是在湖长制实施效果测度上缺乏对指标权重的关注，对制度实施现状的刻画可能还存在一定片面之处。以上不足都可能影响本文结论的客观性。未来研究中，我们将扩大调研范围和研究样本量，同时进一步细化研究变量，明确指标权重和测量标准，以期全面客观地呈现出湖长制的实施效果。此外，还将充分利用新技术成果，探讨“互联网+”技术在提升湖长制实施效果方面的途径和机制，以期推动湖长制更好地落地见效，将制度优势更好地转化为现实的环境治理效能。