“案-件比”案件质量评价体系问题研究

王洪宇，肖 峰

（海南大学法学院，海南海口57000）

2018年最高人民检察院在《2018—2022年检察改革工作规划》中提出的“完善案件评查机制,充分发挥案件质量评查结果的作用”等要求①最高人民检察院制定下发《2018—2022 年检察改革工作规划》，进一步明确了新时代检察改革的方向和路径，对今后几年的检察改革作了系统规划和部署。《改革规划》共确定了6个方面46项改革任务，通过健全完善检察机关坚持党的领导制度、检察机关法律监督等六大体系，推动检察职能得到全面、充分履行，为人民群众提供更丰富、更优质的法治产品、检察产品。拉开了案件质效改革的序幕，其后2020年4月，最高人民检察院又印发《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），自此建立了以“案-件比”为核心的案件质量评价体系（为行文方便，以下简称评价体系），标志着评价体系的正式确立。这一评价体系的确立，不仅弥补了我国在检察机关工作质效评价方面的不足，而且有助于统一和引导检察实践，体现出检察机关自我改革刀刃向内的勇气。然而，目前在这一评价体系实行过程中，制约“案-件比”评价体系构建的因素仍然存在，未来仍具有较大的优化空间。因此，本文拟在适应当前检察改革现状的基础上，结合刑事诉讼法以及现有“案-件比”的相关司法解释，着眼于新时代检察工作的需要，对“案-件比”评价体系的优化方案予以探讨。

新一轮的检察改革以“案-件比”作为案件质量的评价标准，与其紧跟特定的检察实践与检察改革态势密切相关，是检察机关自我改革在当前阶段的径直体现。在优化既有“案-件比”评价体系之时，只有明晰该评价体系的内涵及其价值取向，方可从检察改革中探寻出“案-件比”评价体系未来的发展方向。

（一）制度内涵

“案-件比”是指发生在人民群众身边的案，与“案”进入司法程序所经历的诉讼环节统计出来的“件”相比所形成的一组对比关系[1]。其中，“案”是指发生的具体案件②具体“案”的计算方式为“受理的审查逮捕案件数与扣除采取逮捕强制措施的审查起诉案件数之和”。，“件”是指具体案件进入司法程序后所经历的相关诉讼环节得以统计出的“件”③“件”数除包含作为基准的受理审查起诉“案”数之外，还包含以下16类业务指标数据：批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿。。简言之，“案”就是老百姓常说的自己有个“案子”在司法机关；
“件”就是司法机关按照法定程序，在自己负责的办案环节，根据统计管理系统的显示将其作为一个案件来统计的“案子”，一个“案”可能对应多个“件”。“案-件比”则是当事人的一个“案”与其所经历过的“件”之间的比例。“案-件比”用公式可表达为G=A/J(G=A:J)，“G”代表人民群众在每一个具体的司法案件中的“感受”，“A”则指具体发生的“案子”，“J”即为“案-件比”中实际发生的“件”。如图1 所示，在“A”为常数，“案件”数量恒定的情况下，这个“案子”所经历的“件”越多，当事人的司法“感受”也就越低，反之当“J”代表的“件”无限趋近于数值1时，当事人的司法“感受”“G”也就越高。在这一比例关系中，“G”与“J”呈负相关关系，“G”司法感受随着“J”的增加而降低，完美契合数学中反比例函数的内在特征。另外，当“案”与“件”之间的比例越高，意味着“案”所经历的诉讼环节就越多，其所耗费的司法资源也就越多，司法工作人员所耗费的精力也就越多，案件的质效在当事人眼中往往越低，至此，案件的社会效果和司法效果以及当事人的司法“感受”也就越差。毫无疑问，理想的“案-件比”状态为1：1，即一个案子进入公安机关进行侦查，然后再移送检察机关审查起诉、检察机关受案后向法院提起诉讼、法院一审判决有罪、当事人接受判决、执行顺利、案件诉讼终结。司法机关在这一过程中极大地提升了办案质效，当事人则最大限度地感受到了司法过程中的公正与效率。

图1 “案-件比”关系图

从“案-件比”定义来看，其蕴含丰富的制度内涵。首先该评价体系具有明确的目标性，即提升案件质效，追求案件处理的公正、效率以及效果。从检察机关的角度来看是在追求将每一个办案环节做到极致的基础上提升办案质效，对于诉讼当事人来说则是最大限度地减少诉累，获得更好的司法“感受”。其次该评价体系的适用主体具有广泛性。虽然“案-件比”是针对检察机关发布的评价体系，其不仅适用于各地区各业务线上以及各部门的检察系统，还适用于公安机关与审判机关。由于检察机关位于对案件处理的“中心衔接地带”这一特殊地位，其评价体系的指引会不可避免地对公安机关与审判机关产生影响：公安机关受“案-件比”影响必然会加强对侦查环节的重视，进而提升证据意识，尽量在侦查环节完善证据链，掌握当事人有罪与无罪的证据，避免后续的退回补充侦查；
法院在“案-件比”评价指标体系的运用下，会不断加快办案节奏，提升法庭审判效率，进而减少程序倒流现象的发生。最后该评价体系具有新颖性。较之前单纯依据办案质量或办案数量的评价体系不同，“案件比”评价体系一方面从评价的标准来看，指标评价体系涵盖了51 组87 项①最高人民检察院：《案件质量主要评价指标数据通报项计算定义说明》，2020年8月。指标，明确以质量指标为主，效率指标为辅的评价标准。另一方面，从评价的对象来看，该评价体系注重常态化程序与非常态化程序②这种常态化程序是指在案件办理过程中所必须经历的环节，非常态化程序则是在检察机关将每一个办案环节都做到极致的情况下可以省去的环节，如延长审查起诉期限，退回补充侦查等。的对比，从而达到追求在此对比中各项程序运作的系统优化[2]。

（二）价值取向

“案-件比”是根植于我国新时代检察实践土壤所提出的新型案件质量评价体系，阐述其蕴含的内在价值，方可从理论层面顺畅延伸至实践层面以此更加深入明晰“案-件比”的运行轨迹。

1.探索公正价值基础上的效率价值

“案-件比”作为评价体系的核心，要求检察机关在追求公正的基础上，更加看重办案结果以及办案效率之间的有机联动，从而实现案件质量、效率的双赢。从“案-件比”的内在要求来看：“案”是检察机关办案的基础，办好“案”则是实现公正的保障，“案”的理念要求检察机关在办理案件的过程中必须具备极致办案的工作理念，做优案件质量，提升司法效果。没有公正的保证，检察机关的工作便成了无源之水；
“件”则是实现效率价值的关键，如若一个“案”在办理过程中经过的“件”越多，便意味着程序倒流现象的频繁，办案效率也随之降低，这无疑与效率的价值理念背道而驰，只有将办案流程和环节做到极致，剔除不必要的环节，效率价值方能得到保障。实现案件办理公正与效率的统一，这便是“案-件比”评价体系的价值要求所在。

2.承载现代司法的人民性

司法的人民性作为人类社会进步的缩影，是新一轮司法体制改革的内在要求。在新一轮的司法体制改革浪潮下，如何纾解司法供给能力不足与广大人民群众日益增长的司法服务需求之间的矛盾是当下司法机关面临的巨大难题。“案-件比”以发生在人民群众身边的案为基础，强调将人民群众对司法办案的“感受”作为评价检察机关工作成效的标准之一，引导检察机关在办案过程中减少不必要的办案环节，提升办案效率，满足各群体的司法需求，进而提升人民群众的司法“感受”。从被追诉人的角度看，可以尽早定纷止争减少诉累，缓解诉讼带来的各方面压力；
从被害人的角度看，可以缓解其受到犯罪侵害所产生的报复心理，尽早获得赔偿以弥补创伤；
从人民群众角度看，可以及时惩戒犯罪，稳定社会不安情绪，进而实现刑法的一般预防，起到引导教育作用。“案-件比”评价体系将人民群众在司法活动中的司法“感受”予以考量，是检察机关贯彻以人民为中心办案思想的集中体现，也是检察权人民属性的进一步升华。

“案-件比”评价体系的改革从表面上看是一个技术性、统计性的问题，但其核心价值在于以人民为中心。通过这一改革倒逼检察机关转变办案方式、办案理念，将人民群众的利益放在首位，彰显出新时代检察理念的重大转变[3]。

3.实现对案件质效的引领

“案-件比”评价体系的另一重要价值就在于实现对案件质效的引领。“案-件比”作为评价体系的核心，通过对“件”中如退回补充侦查、延长审查起诉期限等体现办案时限的指标，不起诉复议复核、不起诉申诉等体现办案质量的指标，从总体上反映一段时间内检察机关的办案质效；
通过延长侦查羁押期限以及退回补充侦查的案件数，反映公安机关的办案质效；
通过法院发回重审、被告人上诉以及法院自行再审的案件数，反映法院的办案质效。如此通过侧面反映办案质效的方式，不仅能呈现出司法机关在各自领域的办案质效，还能体现具体司法工作人员、具体部门的办案质效，进而引领各机关各部门省去不必要的诉讼环节，将案件各环节办理到极致。

“案-件比”独特的引领作用，使其成为案件质效的“晴雨表”,其对检察机关办案活动的引领必然给检察工作带来新的气象，对实现司法过程中公正与效率，贯彻以人民为中心的思想有着独特作用。

“案-件比”评价体系的改革，高度契合当前我国刑事检察改革的迫切需要，但“案-件比”这一质量评价指标体系在现实中仍有较多掣肘。经测算，2018年我国检察机关审查逮捕、起诉的“案-件比”为1：1.895。从数值上分析1：1.895 的比例并不高，但从“案-件比”1:1 的理想状态来审视，当事人有负面司法“感受”的“件”的数量也不少。这一“案-件比”数据测算基准“案”为133.8 万余件，1：1.895 的“案-件比”意味着仍多出了119.7万的“件”，多了一次“件”，便意味着当事人便有了一次负面司法“感受”，也意味着检察机关多出了100多万项业务活动[4]。所以，厘清“案-件比”评价体系在实操中的制约因素，实则亦在为“案-件比”的深入适用扫除障碍，促使司法资源的投入更加有效、合理、集约。

（一）案件客观状态的影响

案件的客观状态包括案件的数量、类型、性质三方面，其在某种程度上制约了“案-件比”评价体系的构建。首先是案件的数量，就“案-件比”计算公式G=A/J(G=A:J)而言，单位时间内A（案件数量）越多，案件压力就越大，这一背景下增加J（件）便成为检察机关缓解案件压力的选择之一，G（“案-件比”）也随之受到A（案件数量）的影响。如表1，2019年刑事案件数量为165.9028万件，“案-件比”为1.583；
2020年刑事案件数量为138.5242万件，“案-件比”为1.43；
2021年刑事案件数量下降至61.9127万件，“案-件比”为1.15（最高人民检察院于2019年开始计算年度刑事案件“案-件比”）［5］。由此可见，在面对案件基数庞大的情况下，检察机关也面临着巨大的办案压力，“案-件比”的计算也自然受到影响。其次，从案件的类型来看，“案-件比”指标最高的三类犯罪分别为破坏社会主义市场经济秩序犯罪与财产类犯罪以及职务类犯罪［6］。这三类犯罪多为聚众类、团伙类犯罪，在侦查难度、事实认定、证据采信方面较其他犯罪更为棘手，检察机关在处理这几类案件时，为保证案件质量，会增加一些诉讼环节如退回补充侦查，延长审查起诉期限等，导致“案-件比”的上涨。最后从案件的性质来看，共同犯罪的“案-件比”一般比非共同犯罪高。在共同犯罪中如涉黑涉恶案件，团伙作案涉案人员较多，案情复杂，时空跨度大，需要投入大量的人力物力方可达到起诉条件，这种情形下“案-件比”也就不可避免地上涨。

表1 2019—2021刑事案件数量与“案-件比”表

（二）检察机关内部办案理念与认识落后

“案-件比”是最高人民检察院在吸取各阶段案件质效管理经验后所得出的全新评价体系指标，然而，部分检察机关内部人员并未重视、清楚这一全新评价体系，办案中重实体轻程序气质仍存，致使办案质效低下，造成不必要的拖延，在司法实践中主要表现为：一是随着司法责任制改革的深入，在“谁办案谁负责”的原则要求下，检察官对其办理的案件终身负责，使检察官责任意识增加的同时也对案件的处理更加谨慎，更加注重对案件质量的追求，一定程度上忽视了对办案效率的追求。二是部分检察人员对于“案-件比”这一概念并未形成正确的认识，机械地认为只是单纯的减少办案程序，在日常的检察工作中并未进行深入学习，了解“案-件比”内涵与核心要求等，致使其对“案-件比”理解机械，具有些许抵触情绪。三是部分检察人员认为只要不办成冤假错案，按照正当程序进行工作，保证在办案期限内检察工作合法即可，致使实践中一个案件经过数余年才最终定论的情况时有发生[7]。此外，对于退回补充侦查、延长审查起诉期限等程序倒流行为仍存底线思维，认为不违反法律的规定，诉讼环节增加也可以折抵刑期，便可充分利用，使得部分案件程序上合乎法律，实际上效率低下，存在大量程序倒流，导致办案质效不够理想。这一现象背后所反映的是检察部门对于“案-件比”所蕴含的公正与效率价值并未形成充分认知，没有全面把握检察权的人民属性，对“案-件比”所要求的办案质效也没有深刻理解。可以窥见，在这一现象的影响下，其后果将是司法资源被浪费、当事人的程序负担增加、人民群众在司法活动中的“感受”也大打折扣，与新时代检察机关所追求的办案质效、以人民为中心的发展思想背道而驰。

（三）检察机关职责行使缺位

一方面，宪法赋予检察机关以法律监督权，检察机关的法律监督贯穿刑事诉讼始终①《宪法》第129 条规定：中华人民共和国人民检察院是国家法定的法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关，主要任务是领导地方各级人民察院和专门人民检察院依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施。。长期以来，检察机关对于其法律监督职责的行使并未能全面落实：一是由于检察机关处于刑事诉讼进程的“中间地带”，这一地位的特殊性导致其在诉讼过程中过于强调诉讼进程的推进，弱化了对于诉讼质效的监督；
二是将诉讼监督局限于诉讼过程中违法行为的监督，如非法证据排除等，忽视了对诉讼过程中案件效率的监督；
三是检察机关在行使监督权的过程中更多的是针对检察环节是否出现问题进行监督，而对于侦查环节以及审判环节则并未形成强有力的监督。另一方面，在现有司法权力配置下，检察机关被赋予引导侦查的职责。检察机关通过在审查逮捕、审查起诉阶段提前介入引导侦查，同时在提前介入过程中提出补充侦查的意见，不仅能有效降低“件”的数量，也可避免后续退回补充侦查带来不必要的程序倒流，进而提升办案质效。有数据显示，某省检察院在2019年上半年办理的审查逮捕和审查起诉案件中，提前介入侦查的案件仅占受理案件数的2.9%，在退回补充侦查与延长审查起诉期限的案件中分别为7.5%，4.8%[8]。检察机关引导侦查率低下表层原因在于检察机关工作的缺位，而更深层次的原因在于，部分检察官仍未树立全局监督意识与整体意识，对办案的理解仅限于审查批捕与审查起诉环节，对前端侦查环节缺乏引导的动力，导致案件存在的质量问题从侦查阶段遗留至审查起诉阶段[9]，不仅增加了程序倒流的风险，同时也阻碍了办案质效的提升。

（四）退回补充侦查运用不当

侦查、起诉、审判是三个循序渐进的诉讼过程，在程序流转正常，各诉讼阶段职责完成明确基础上，应当不会出现退回补充侦查的情况。退回补充侦查仅用于诉讼过程中侦查任务尚未完成，部分案件事实不清的刑事案件，它是保证公平正义得以实现的内在要求。然而，在实践中，退回补充侦查的运用却逐渐偏离制度设立之初预设的轨道，具体有三：一是检察机关进行“不必要的退侦”。在办案期限临近，案件工作未能完成的情况下，检察机关以“退侦”的方式来延长办案期限，实践中有案件承办人在提请领导批准的案件处理意见中写到：“由于案件情况复杂，法定期限内无法审结，提请退回公安机关补充侦查”，以退侦方式向侦查机关“借用”办案时间的目的跃然纸上。这种情况下带来的可能是两次补充侦查的提纲内容完全一致、部分案件并无补充侦查材料、未经任何审查便退侦、在审查报告中已有明确处理意见仍进行退侦等情况的出现。二是“低质量”的退侦。“低质量”的退侦主要表现在《退回补充侦查提纲》上，部分检察机关对于退查提纲的制作并不细致，如未能列明要求补侦的事实和证据，没有明确的指向性或者仅说明需要退回补充侦查的事项，对退回补充侦查的目的及理由等则未进行说理，实践中甚至出现只有“该案事实不清证据不足，提请退回补充侦查”的所谓一句话式的退查提纲，使得公安机关对于退查“无从下手”。三是“无引导的退侦”。部分检察机关将案件退回公安机关补充侦查后，便对其置之不理，在后续工作中发现公安机关并未按照退查提纲的要求开展工作，只能依案件需要进行第二次补充侦查甚至导致无法再次进行补救。可见，退回补充侦查不当带来的不仅是办案效率低下和诉讼成本的增加，也会给司法公信力带来负面影响。

（五）延长审查起诉期限适用随意

审查起诉期限是办案效率的保障，法条规定可以延长审查起诉期限主要是考虑到司法实践中案件可能疑难复杂，工作量大等原因，是作为审限的例外规定而存在。任意延长审查起诉期限，不仅导致诉讼效率的降低，也不利于诉讼中的人权保障。一方面，根据《刑事诉讼法》第172 条第1 款的规定，重大、复杂的案件，可以延长15日①《刑事诉讼法》第172条第1款规定：人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在1个月内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长15日。。在实践中，延长审查起诉期限经常出现在诸如故意伤害、盗窃、交通肇事等轻微型犯罪中，此类案件大多事实清楚、证据充分，在适用法律方面无较大争议，与被害人一方也达成谅解，并不具备法条规定中的重大、复杂特征。由于法律未对条文中的“重大”“复杂”进行详细解释，使得检察机关自由裁量权过大，可以任意开启延长审查起诉期限程序的“大门”。另一方面，相较于侦查与审判的期限而言，检察机关审查起诉期限相对较短，检察机关可能基于案件疑难、自行补充侦查、非法证据排除、案件报批手续繁琐以及自身办案能力等因素影响，加之在审查起诉阶段还需讯问嫌疑人、询问证人与被害人、调查核实证据、法律文书制作等，使案件无法在一个月内审结[10]。即使是在面对轻微简易案件时，检察机关在案件数量堆积现实之下，办案时间也十分紧张。面对巨大的检察工作压力，将部分轻微刑事案件延长审查起诉期限以换取更加充足的办案时间，便是检察机关作出的选择之一。然而，任意延长审查起诉期限所带来的最直接影响却是增加诉讼当事人的诉累，容易导致案件久拖不决，不仅如此，还会更深层次地影响到审查起诉阶段“尊重与保障人权”的实现。

（六）法律文书释法说理工作不到位

释法说理不充分，首当其冲的就是办案时间成本的增加，同时，也使得各机关、诉讼当事人对于办案结果的不满，最终导致“件”的增加。实践中，检察机关对于不批捕文书、退回补充侦查提纲的制作十分简单，有时甚至出现“一句话”式的不批捕文书与退侦提纲，致使案件流转回公安机关时，公安机关无法根据相应的文书内容来进行下一步的工作，只能“原路返还”，引发再次进行补侦的风险，增加“件”的数量。除此之外，对于不捕复议复核、不诉复议复核等案件，司法机关大多时候都以维持原决定结案，上诉案件也多以维持原判结案。这一现象的出现，表明在案件性质判断上并无疑问，多数情况下是由于检察机关未及时和有关人员进行有效沟通，法院也没有对其作出的裁判文书进行充分释法说理，导致公安机关复议复核、检察机关抗诉、被告人一方上诉、被害人申诉这一系列“件”的产生，引发不必要的诉讼风险。司法机关释法说理的不到位使原本可迅速结案的案件办案时间延长，诉讼当事人司法“感受”降低，案件质效也大打折扣。

在论述“案-件比”评价体系的制度内涵、价值取向以及制约因素的基础上，为确保该体系适用的科学性、合理性、规范性，在推动评价体系的落实过程中，需要从以下几个层面去厘清：

（一）更新检察理念，促进检察队伍专业化

“案-件比”评价体系的出台对于检察人员的综合素质有了更高的期待，原有“万金油”式的案件办理机制和理念愈发不能满足日益精细化发展的案件处理体系的要求，更新检察人员的办案理念、培养专业化的检察队伍刻不容缓。一方面，检察机关应深刻认识到“案-件比”评价体系是以人民群众在司法活动中的“感受”为基点而提出的新司法办案理念，是体现刑事检察工作水平的重要指标，这一理念要求检察机关在办理案件的过程中减少不必要的办案环节，防止案件“一拖再拖”“一延再延”情况的出现，只有这样才能在带来结果公正的同时提高人民群众在司法活动中“感受”，以此实现案件办理法律效果与社会效果的统一。另一方面，加大对检察人员“案-件比”评价体系的学习引导，促进专业能力的提升。在利用检察机关现有内部资源的基础上，由各级检察机关统筹，组建一支理论素养高，“案-件比”办理指标较低的检察官队伍，开展案件办理的经验交流分享活动。与此同时，加大与各法学院校的沟通交流，通过讲座，实务交流等方式拓宽检察人员对“案-件比”评价体系的理解。通过理念的更新以及专业化队伍的培养，促使检察机关在从供给端层面为人民群众提供更优质的检察产品的同时，提升办案质效，实现司法为民。

（二）尊重司法规律，灵活运用“案-件比”评价体系

首先，实践中出现的退回补充侦查、延长审查起诉期限、发回重审等程序倒流现象，部分是程序本身自我纠错的表现，是司法规律的体现。例如，在面对特殊案件①特殊案件指部分案件犯罪事实繁杂，涉案人数众多，确属重大、疑难、复杂案件，有延期退侦必要；
新型犯罪、团伙犯罪、跨国跨境犯罪往往涉及到定罪量刑证据的收集与固定等情形，办理难度更大，办案用时更长，退侦、延期不可避免；
有的案件比如环资类案件，专业性强，补证难度大，作为该类案件定罪量刑关键的鉴定、监测、检测难且耗时长，延期、退侦不可避免；
跨区域办理案件，导致异地讯问犯罪嫌疑人、询问证人等往返耗时多，办案人员核实证据、勘查现场等也耗时较长，延期、退侦可能性大大增加。情况下，唯有退侦或延审方可保证案件质量，这种情况下，不应为实现“案-件比”强行移送起诉影响案件质量，而应在实务操作中重点厘清程序倒流到底是为了保证办案质量还是因为司法人员自身工作不当所造成的。如对于普通刑事案件，原则上不允许进行倒流，确有必要的，书面说明理由并登记在案，由分管副检察长批准方可；
对于特殊案件，确需要进行程序倒流的，与案管部门沟通备案后进行后续处理，事后形成书面报告交由案管部门复验。其次，在诉讼过程中，不能出于对“案-件比”的追求而刻意压制当事人的程序权利②为降低复议、复核及申诉类衍生程序的数量，降低“案-件比”指标，办案人员可能会限制或剥夺当事人的上述救济性程序权利。如在检察机关作出错误批捕或不起诉决定时，当事人可通过启动此类程序寻求救济，即便检察机关作出的批捕（不批捕）或不起诉决定符合规范，当事人仍可行使该权利提出异议。。实践中当事人对于批捕与否的复议复核、申诉，不起诉的复议复核、申诉等，均属于当事人的法定权利，是立法者赋予当事人保障自身合法权益的救济方式，借助此类程序可产生释放矛盾的良性缓冲“地带”，避免矛盾的外扩与加剧[11]。为保障当事人此类程序性权利，检察机关应在作出相应决定后通知当事人及其代理人，并做好全程留痕。同时检察机关可建立跟踪问效监督工作机制，通过各种方式与当事人进行会面，询问当事人及相关人员，发现在办案过程中检察人员刻意压制当事人此类程序权利或未告知的，启动追责程序，追究相关人员责任。最后，“案-件比”评价体系应当是“案”与“件”、“质量”与“效率”的统一，不应机械理解。在“案-件比”指标体系下，不仅要强调“件”，还要注重对“案”的考核，亦不能忽视对于检察机关办案数量的考察。例如一名检察官在一定时间内办10 件案与另一名检察官办100 件案的“案-件比”肯定不同，评价两名检察官不应单纯以“案-件比”为参考，还应综合考量办案数量进行权衡。

（三）促进审查引导侦查与自行侦查相结合

检察机关审查引导侦查具体可分为“提前介入侦查的引导”与“退回补充侦查的引导”，前者具有及时性，后者则具有补救性，自行侦查则兼具二者特点。首先，从提前介入侦查的层面来看，要求检察机关在保障侦查阶段案件质量，完善证据链条的基础上，发挥在诉讼前端侦查取证环节的引领作用。应将庭审证据标准层层引导至侦查环节，对重大刑事案件、跨区域犯罪、涉黑涉恶犯罪等社会影响较大案件在侦查终结，移送审查起诉前，开展侦诉工作沟通，就提前介入侦查意见落实、证据链条完善、证明标准核验等进行研判分析，提升侦查终结与移送审查起诉案件的质量，争取在侦查阶段减消各方意见分歧，减少后续退回补充侦查的概率。另外，检察机关在开展提前介入侦查工作的同时，应明确提前介入侦查的适用范围。为提升案件质效，建议可在以下范围内适用：一是强奸、抢劫、杀人等严重暴力犯罪；
二是涉黑涉恶等聚众团伙类犯罪；
三是复杂、疑难、跨区域案件；
四是检察机关认为有必要提前介入侦查的案件。其次，从“退回补充侦查的引导”来看，2020年4月7日，最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），为进一步加强和规范补充侦查提出了具体要求。针对退回补充侦查的案件，检察机关应与公安机关加强沟通，就取证方向，补侦要求及时达成一致。公安机关对退侦提纲有异议的情况下，双方应及时沟通。除此之外，在事实证据发生重大变化、案件定性可能改变、证据标准难以把握或新型犯罪案件出现时，检察机关可以对补充侦查进行了解并提出建设性意见，必要时也可列席公安机关案件讨论并提出意见①《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第8 条：案件退回补充侦查后，人民检察院和公安机关的办案人员应当加强沟通，及时就取证方向、落实补证要求等达成一致意见。公安机关办案人员对于补充侦查提纲有异议的，双方及时沟通。。最后，检察机关应本着查明事实与提升案件质效的基础上，加强自行补充侦查工作。在审查起诉阶段，对可以及时取得的证据，应主动进行收集固定，防止证据因主客观原因而灭失；
某些简单但对案件有重要影响的证据，如嫌疑人户籍、年龄情况等，自行补充侦查更为适宜；
对可以通过向公安机关调取的材料，以《调取证据材料通知书》的方式，要求公安机关补充移送，避免不必要的程序倒流，以提升办案质效。

（四）合理管控退回补充侦查、延长审查起诉期限的适用

相关数据显示，2019年某省在关于“件”的16项非必经诉讼程序中，延长审查起诉期限占比为48%，退回补充侦查占31.7%[12]，这两项也是“案-件比”较高的主要影响因素。

关于“退回补充侦查”。首先，应当根据《指导意见》的要求，在遵循必要性、可行性、说理性、配合性以及有效性原则的基础上，建立退回补充侦查的过滤机制，确保案件退回补充侦查的必要性[13]。一是过滤“一般不退回补充侦查”的案件，对于查清事实足以定罪量刑、不影响定罪量刑的事实无法查清的、证据不存在重大缺漏不影响定罪量刑的不予退回；
二是过滤不必要的“二次退回补充侦查”，如虽部分定罪量刑事实仍未查清，相关现场证据已经灭失，犯罪现场无法还原，已经经过一次退回补充侦查的案件不能再退回，而后检察机关应依法作出起诉或不起诉决定。其次，对于需要退回补充侦查的案件，应当经主管检察官审核或报请主管副检察长批准，经同意后方可退侦；
检察机关案管部门应强化对于此类情况的监管，做到退回补充侦查情况的全程留痕，同时也应加强对于退侦案件的评查通报，采用定期抽查、重点案件审查等方式对退侦案件进行检查，落实监督职能。最后，优化《退回补充侦查提纲》的制作。检察机关在第一次退侦时，应在提纲中列明全部退回补充侦查事项，具体包括退回补充侦查的理由、方向、取证目的、需要补充侦查的具体事项与证据目录、需要达到的标准等，使侦查提纲重点突出且具有可操作性，帮助公安机关明晰补充侦查的方向。

关于“延长审查起诉期限”。一方面，应当明确法条规定中重大、复杂的具体含义。“重大”一般是指危害国家安全、公共安全、严重暴力犯罪以及涉黑涉恶等犯罪；
“复杂”一般是指新型经济类犯罪、互联网犯罪、涉案人数众多、时空跨度大、案件事实证据难以采信、案件处理意见分歧较大等犯罪。对于非重大、复杂案件原则上不允许延期，确需要延期的，应以一次延期为限报请分管副检察长批准；
对于案情确实重大复杂，案件事实认定、证据采信在正常期限内确实无法完成的，应以两次延期为限，第二次延期应层报检察长批准。另一方面，将检察官办案延期情况纳入检察官年度业绩考核指标中，检察机关内部定期公布检察官办案延期数据，在排除客观情况导致延期的前提下，作为检察官绩效评定的重要参考因素。

（五）充分发挥认罪认罚从宽的制度优势

认罪认罚从宽制度自新《刑事诉讼法》修改以来，迅速成为我国处理刑事案件的主要方式，其在合理配置资源、推进案件繁简分流、提升诉讼效率、缓解社会矛盾方面具有天然优势。数据显示2019 年X 地适用认罪认罚从宽制度审查起诉的“案-件比”约为1.290，未适用认罪认罚从宽制度审查起诉的“案-件比”约为1.910[14]。在认罪认罚从宽制度的引导下，犯罪嫌疑人被告人认罪认罚，向司法机关阐述犯罪事实、积极与被害人达成和解谅解协议，降低了司法机关在事实认定、证据采信方面压力，犯罪嫌疑人、被告人获得刑罚上的优惠，被害人的报复心理缓解，这一诉讼流程下各要素流通顺畅，显著减少了“件”的产生，“案-件比”也随之降低。因此，充分利用认罪认罚从宽制度的优势，是降低“案-件比”的有效方式。一方面，通过探索轻案快办机制。在完善专业化办案机制的基础上，按照轻重分离、快慢分道、繁简分流的路径，构建轻案快办工作模式。如根据酒驾类案件数量急剧上升、占比大以及证据充分等特点，建立同公安机关的信息共享机制，明确酒驾类认罪认罚案件在规定时间内速办案机制，并在此试点基础上，将适用范围逐步扩大到盗窃、抢劫等犯罪，以充分发挥认罪认罚在促进案件繁简分流中得天独厚的优势，减少“案-件比”中“件”要素的产生。另一方面，提高值班律师的参与度。检察机关通过与当地司法局、律师协会沟通协商，在检察机关设立值班律师办公室的基础上，提高值班律师的坐班频率，从一周两次增加至一周三次。与此同时，检察机关也应加强与值班律师的会商研讨。通过分析研判典型案例，形成类案处理机制，为后续检察工作提供经验支撑,以减少工作缺位而引发的“件”。

如此，“案-件比”评价体系与认罪认罚从宽制度形成了一组良性互动关系：“案-件比”的考察益于拓宽认罪认罚从宽制度的适用深度，而认罪认罚制度的深度适用则有益于减少“件”的产生，实现“案-件比”的优化[15]。

（六）加强释法说理工作，真正实现“案结了事人和”

司法裁判不仅要面对当事人、还要面对社会大众，加强司法裁判的释法说理工作，激活严肃的法律理性，体现司法的人文精神，增强裁判的社会亲和力。首先，应建立对拟不捕、不诉案件当事人会面制度。检察机关在作出不捕、不诉决定前，与各诉讼当事人进行会面，充分听取各当事人的意见、感受，了解当事人特别是被害人的诉求，科学评估案件的信访风险，为裁判作出后释法说理工作做好准备。其次，提高释法说理的能力。释法说理工作需因人而异，根据当事人的文化程度、个性特征、心理状态等具体情况灵活沟通，做到法理、事理、情理、文理“四理并茂”，实现法理情相融合、司法效果与社会效果相统一[16]。最后，积极展开公开听证，自主接受社会监督。对于案情复杂，当事人之间争议较大的申诉或拟不起诉案件，司法机关运用公开听证的方式，让当事人“心服口服”，实现“案结事了人和”。通过邀请人大代表、政协委员、法学教授、司法机关人员、诉讼当事人以及相关领域的记者、律师参与听证，对案件进行释法说理，解开当事人心中疑惑。应当注意的是，释法说理的对象不仅仅局限于当事人，还包括司法机关各办案环节的办案部门、办案人员，只有这样才能形成合力防止“件”增加。公开听证通过认真听取当事人各方面诉求，吸取来自社会各界代表的声音，充分阐述案件事实与法律适用情况，增加案件办理透明度，在人民群众感受到司法公正的间歇，让释法说理更有检察温度。

（七）落实科技强检，深化“智慧检务”建设

随着互联网社会的深入发展，智慧检务等一系列新生事物对传统的检察办案机制、司法管理机制形成冲击的同时，也为“案-件比”质量管理体系的运用插上了信息化的“翅膀”。检察机关应借助大数据、智慧检务等信息化系统加强对检察办案的监督管控，实现对“案-件比”指标体系的多维度监督。各地检察机关可根据“案-件比”评价体系的特点，设计关于“案-件比”分析、监督软件，通过软件获取“案”“件”，采用“同步测算法”①通过“同时段概算法”计算，集中发布区域短期数据监测报告。对各辖区各院“案-件比”相关情况进行横向比较，集中反馈存在的办案质效低下、办案方法不科学、办案人员分配不合理等问题，下级法院以此作为参考并进行对照查找，及时调整人员分工以及工作方式。进行测算，并从“跟踪测算法”②通过“跟踪测算法”精确计算已办结案件的“案-件比”，发布半年、年度数据监测报告。区别案件类型、侦查取证难易程度、案件是否批准逮捕、是否提前介入侦查、犯罪嫌疑人是否认罪认罚等情形，分门别类计算“案-件比”，通过微观的“案-件比”引导宏观的检查工作做到更加精细、极致。数学模型入手，采用智能分析技术，对案件经历的核心业务指标进行全案全流程跟踪测算，直接反映指标评价结果，进而实现对“案-件比”按级别、案由、检察官等多类别多维度的排名和分析。同时，应结合刑检部门的需要，除动态更新横向与纵向“案-件比”情况外，应增设动态预警机制，即对高于地区检察机关实时“案-件比”数值的案件与承办人信息在系统页面设置为红色，起警示与督促作用③当然，就刑事检察而言，因各部门案件类型不同，“案-件比”会有很大差别，相互间不具有可比性，应根据案件难易程度区别对待提醒。。以此，通过该分析监督软件跟踪监督，辅助决策，让检务管理更规范，让办案质效提升更具针对性。未来，随着新时代检察改革的不断深入，也对检务工作的开展提出了更高的要求，在契合司法规律的前提下，检察机关应积极探索和发展智慧检务，将云计算、大数据、人工智能等现代科技与检察工作紧密结合[17]，大力探索关于“案-件比”的互联网“基因”，推动“案-件比”的不断优化，以此实现检务工作的规范高效。

“案-件比”评价体系的适用是一项涉及面十分宽泛的系统工程，既涉及检察系统，也涵盖了公安与法院系统。“案-件比”评价体系改革无疑会对我国整个检察体系的发展产生举足轻重的影响。但是，以“案-件比”为核心要素的评价体系自我修缮之路，无论是理论层面还是实践层面，仍需一段时期的转型与塑造。未来，司法机关应在深入“案-件比”理论学习的基础上，加强对“案-件比”实际运行情况的分析，不断提升刑事案件的办案质效，为人民群众提供更优质的司法产品。