天津市地方政府债券发行分析与政策建议

◎文/李 旦

地方政府债券是指一个国家的地方政府发行的，以其未来收入为还款来源的债券，其信用评级一般被认为略低于国债，属于准主权债券，在一些国家也被称为市政债券。地方政府债券的担保和偿还能力集中反映在地方政府未来财政收入和债务偿还的匹配关系上，募集资金通常用于提供地方公共产品和服务。

2014年5月， 随 着《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的发布，我国地方债自发自还试点正式启动。2014年8月31日，《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》正式通过，地方政府发行债券的权利得到正式赋予，这一决定为我国地方政府发行债券奠定了法律基础。为加强地方政府性债务管理，国务院于2014年10月2日发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出，各级地方政府要按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，地方政府债券正式迎来自发自还的崭新时代。地方政府债券发行朝着市场化路径迈出了革命性步伐。

经过了多年探索，我国地方政府债券发展逐渐规范化、市场化，地方政府债券在支持地方经济发展上发挥的作用越来越明显。中央结算公司公开数据显示，截至2021年，我国共托管7726只地方政府债券，托管规模为30.30万亿元。如图1所示，地方政府债券在债券市场中占比35%，是托管量最大的券种。

图1 2021年末在中央结算公司登记托管的各券种占比

2021年，中央结算公司登记发行债券22.84万亿元，地方政府债券是2021年发行量最大的券种，占比33%，详见图2。

图2 2021年全国各券种发行额占比

2021年，全国地方政府债券发行74898亿元，同比增长16.12%。一般债券发行25669亿 元， 同 比 增 长9.98%。专项债券发行49229亿元，同比增长18.90%，详见表1。

表1 2015—2021年中国地方政府债券发行额 单位：亿元

作为中国北方最大的港口城市，天津市不仅在环渤海地区的发展中具有关键地位，还在全国的发展全局中占据着重要地位。地方政府债券作为天津市经济建设资金的重要来源，对天津经济发展起到了战略性的促进作用。由于我国地方政府债券正式迎来自发自还始于2015年，所以本文主要对天津市2015年及以后年度的地方政府债券发行情况进行分析。

（一）发行规模

2015—2021年，天津市累计发行地方政府债券金额为9295亿元，在全国各省中排名第21，直辖市中排名第3，在全国范围内处于中游水平。如图3所示，2019年之前，2016年度发行额最高，主要是由于当年地方政府置换债券的发行数额比重较大，2019年以来，伴随经济下行压力持续加大，天津市地方政府债券发行规模快速攀升。2020年，在全球疫情未稳、国内仍存防控输入性压力、产业链恢复不一、经济下行压力凸显的背景下，地方债作为积极财政政策的重要性进一步突出。2021年，天津市地方政府债券发行规模首次突破2000亿元，达到2256亿元，同比增长24.99%。

图3 2015—2021年天津市地方政府债券发行额

（二）发行结构

如表2所示，2015年天津市一般债券发行额多于专项债券发行额。从2016年开始，专项债券发行额超过一般债券发行额。从占比来看，一般债券发行额在总发行额中的占比逐年下降，从2015年的56.28%降至2021年的21.68%，而专项债券发行额的占比是一个逐年上升的趋势。这是因为专项债券日益成为财政政策发力的主要抓手，在相关政策引导下，天津市专项债券扩容明显。

表2 2015—2021年天津市地方政府债券发行额 单位：亿元

随着专项债券发行流程越来越规范、发行支持领域越来越广，近年来，专项债券已经逐渐发展成为我国地方政府债券发行市场的主要品种。目前天津市已发行的专项债券品种非常丰富，包括交通基础设施、市政领域重大项目，卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目，还有农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目等。专项债券对天津市带动有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

（三）发行期限

与全国大多数地方发行的政府债券类似，天津市发行的地方政府债券涵盖多种期限，最低期限为2年，最高至30年。2017年之前，天津市发行的地方政府债券均为不超过10年期的品种，包括3年、5年、7年和10年期债券。2018年开始，天津市发行了2年期、15年期和20年期债券。2019年起，天津市发行了30年期债券。自此之后，长期限品种债券发行规模越来越大，15年期、20年期、30年期债券所占比例逐年提升。

如图4所示，从总体情况看，2015至2021年期间，天津市发行的地方政府债券以3年至10年期债券为主，债券期限主要集中在3年、5年、7年、10年等期限，在总发行量中占比80%。具体看，2年 期 占0.86%，3年 期 占16.57%，5年期占32.29%，7年期占14.29%，10年期占16.86%，15年（含）期以上共占19.15%。

图4 2015—2021年天津市地方政府债券发行期限结构

（四）发行利率

根据中国地方政府债券信息公开平台的数据整理得知，2015—2021年天津市地方政府债券的利率在1.86%～4.52%之间，在全国处于中等水平。天津市地方政府债券的发行利率受多种因素影响，包括债券期限、债券类型、债券发行形式、市场环境、国家政策等方面，在其他条件相同的情况下，债券利率与债券期限总体呈现正相关关系。

地方政府债券在缓解天津市政府融资压力以及推动天津市经济社会发展发挥了一定的积极作用，但天津市地方政府债券在发展的过程中也存在一些问题，例如总体规模过大，债券期限不合理，债务信息披露机制不畅等。

（一）总体规模过大

如表3所示，天津市地方政府债券存量规模从2015年开始出现井喷式增长，从2015年的691亿元增长至2021年的7880亿元，年均增长率高达50.03%。其中，一般债券余额年均增长率为27.88%，专项债券余额年均增长率为69.89%。

表3 2015—2021年天津市地方政府债券余额 单位：亿元

天津市地方政府债券中专项债券占比较高，而专项债券资金主要用于基础设施项目，比如市政建设、土地收储、交通运输等，项目投资周期较长，难以在短时间内产生较高的利润。

（二）债务期限不合理

短期限债券虽然利息成本相对较低，但是期限太短容易导致短期内偿债压力大。长期限债券虽然在短时间内面临的偿债压力较小，但是发行期限太长则会增加利息成本。由上文可知，天津市地方政府债券以10年以内的期限为主，但是2018年起，长期限品种债券发行规模越 来越大，15年期、20年期、30年期债券所占比例逐年提升。这些债券资金主要投向工期长、盈利慢、收益低的基建项目，而且这些项目受政策影响较大，有些项目每年的盈利收入还不够偿还年度债务付息。

（三）债务信息披露机制不畅

无论是地方政府债券还是市场上流通的其他债券，理论上凡是对发行人偿债能力产生一定影响的信息都须充分及时披露，且披露范围应覆盖从债券发行至到期兑付的全周期。天津市目前的债券信息披露制度与监管要求和市场期待仍存在一定差距，除财政部门外，其他部门缺乏动态的债券信息发布制度，金融监管机构、第三方机构对于债券信息的披露和监督管理还不够完善，制约了地方债券运行的规范性和有效性。

天津市地方政府债券近年来发展迅速，在天津市社会经济发展过程中也发挥了一定积极作用。天津市应紧紧抓住滨海新区开发开放、京津冀协同发展、国家资助创新示范区建设、自贸区建设等国家战略机遇，依托滨海新区、自贸区和自主创新示范区带来的政策和体制上的优势，积极推动地方政府债券市场的发展。从发达国家地方政府债券的经验来看，大力发展地方政府债券市场有利于促进城市发展、降低地方政府财政风险以及丰富资本市场特别是债券市场。但是，由于不同的国家体制和财政体系，我们不能简单地“照葫芦画瓢”，应该根据我国目前的国情和经济形势，寻求一条适合天津市地方政府债券市场发展的道路。

（一）强化发债主体自我约束机制

在赋予地方政府发债权利的同时，要强化发债主体的自我约束，应当着手研究制定《地方政府债券法》和《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，使得地方政府能够根据自身的偿债能力确定举债规模，建立起发行、使用、偿还系统的自我约束、自我管理机制。同时，要完善地方债券信用评级制度，大力发展债券市场，对地方政府债券的发行和转让提供良好的环境，也加强市场对发债主体的约束。

（二）合理控制债务规模

严格实行政府债务规模管控，根据各区的发展定位、财力状况、债务风险等因素，合理设定各区政府债务限额，科学分配新增债券额度，严格限定举债程序和资金用途。建立完善的明确地方政府债券发行上限的指标体系，设立地方政府债券发行的“警戒线”。建立全口径政府会计制度，通过确定地方政府债务治理平衡点，防止天津市政府出现过度举债的问题。精确设计、严格执行天津市政府负债率和执行率等关键指标，建立有效的关联机制，将天津市政府财政收入与地方政府债券发行联结起来，严格把控天津市地方政府债券发行的风险。

增加财政收入，提高地方政府偿债能力。地方政府债务的产生，本质是为了解决地方财政收支失衡的困境，提高财政收入比重，应从根本上缓解地方债的形成与偿还的问题，即从源头上控制债务规模。

（三）完善信息披露制度

完善地方政府信息披露制度，要求相关部门及时、准确地披露相关信息，注重债券信息的全面性和时效性。在条件允许的情况下，建立债券信息系统与财政部门的对接联通。充分发挥民众和社会的力量来监督政府，促使地方政府谨慎选择发债规模和资金的投向，提高资金使用效率，降低地方政府债务风险。

重视地方政府融资风险的信息披露，构建一套科学有效的风险评估机制，做到事前审查核准，事中跟踪监督，事后清算审计的全流程监管。各区、县政府要定期向市政府汇报债券及其投资项目发展情况，市政府要及时、定期向社会公开债券信息以及所投项目进度等情况，自觉接受社会监督。

（四）规范债券资金管理机制

加强结转结余债券资金的管理。对新增结转结余债券资金，确实无法支付的，按规定程序调整项目；
不能安排项目的，按程序报备统筹使用，防止资金闲置浪费、资金沉淀。一般债券不需要明确到具体项目，用于公益性项目支出即可；
专项债券可要求将债券资金对应具体项目，如果调整支出用途的，简化程序向市财政局报备。既保护投资者合法权益，又充分考虑基层的困难和现实需求。

加快债券资金拨付和使用进度。及时按项目进度拨付债券资金，在依法合规、确保工程质量安全的前提下，督促项目主管部门和相关单位加快专项债券对应项目资金支出进度，尽早形成实物工作量，推动项目早见成效，尽早发挥债券资金使用效益。做好债券项目储备和融资需求统计工作。严格按照预算法规定将债券资金用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，不得用于平衡预算。结合债务风险状况，合理测算融资需求，由财政部门提出申请，经园区管委会批准确认后上报。测算分配下一年度新增债券资金时，对上年新增债券资金使用进度快的项目责任单位予以优先申报，对资金使用进度慢、沉淀资金多的项目责任单位不予申报或压缩申报额度。

（五）健全债券监管机制

完善地方政府债券管理制度立法，建立风险监管体系，加快建立偿债基金制度，即各级政府按债务的一定比例在预算中安排专项准备金，实行全口径预算管理和动态监控，要求市、区政府各部门、各单位将债务收支纳入部门和单位预算管理。根据各区的经济发展水平和具体情况，按照“借、用、还”相统一的原则，建立相对应的债券监管制度。

规范地方政府债券融资机制，完善债券资金“借、用、管、还”机制，建立市对区举债融资事前安全审查机制，坚决杜绝违规举债。严格落实偿债责任和偿债来源，依法依规缓释短期偿债风险，有效缓解偿债压力，将政府债务控制在财政部核定限额以内。