关于财政资金绩效审计的探讨

尹琳琳

积极开展财政资金绩效审计从宏观角度说符合国民经济发展的客观规律和审计规范的自身建设；
从微观角度看可以规范机关部门财务管理规范运行，加强内部控制，有助于建设阳光、透明、公开的政府。近几年，财政部接踵出台一系列重大改革举措，如：政府会计双分录记账、财税体系改革、部门预算细化、规范政府采购制度等，促进财政资金管理理念的转变，加强了对财政资金投入成本和绩效的管理，怎样做好财政资金绩效审计也是当前亟待探讨和优化的一个问题。

财政资金绩效审计的概念是在财政预算单位的财务收支与其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率、效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。

最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，“绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下内容：一是按照良好的管理原则和实务以及管理政策对管理行为的经济性进行审计；
二是对人力、财务和其他资源的利用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；
三是联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对审计单位的活动所产生的实际影响进行审计”。财政资金绩效审计目标直接反映国家政治、经济等方面社会环境的需求，审计的外部社会环境的变化，会对审计目标提出调整要求。

2020年1月全国审计工作会议确定了七项重点工作思路，2021年全国审计工作会议从宏观把握审计的导向和要求，会议更加强调风险导向的审计工作，把风险隐患摆在更加突出的位置，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，注重综合分析研判，强化战略思维和系统思维，推动全面预算绩效管理和财政增收节支。会议过后，各级审计部门高度重视财政资金绩效审计工作，分别利用实践、边总结、推广等多种方式对绩效审计进行了积极探讨和研究，为提高财政资金的使用效果，加强决策和管理，全方位多角度推进政府高效利用资金。随着社会经济发展，倡导政府工作公开透明化，确保广大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权是权力正确运行的重要保障。利用好内因和外因的双重作用，不断增强政府财政资金的利用效能。近来，我国财政资金绩效审计仍处于初期建设阶段，存在一系列需要解决的问题。

（一）财政资金绩效审计的法律法规尚不完善

目前，我国财政资金绩效审计处于建设时期，已经出台的财政资金绩效审计法律、法规、制度建设具有结构框架式作用，但是内容不丰富并且尚处于雏形阶段，审计程序、审计标准、审计资料、监督体系等机制尚且不够完备。当下依然存在缺乏政府财政资金绩效审计用以依据的法律、法规、制度建设，地方人大立法在政府财政资金使用效益方面缺乏专门的法规和制度指导监督审计过程，一定程度上阻碍审计人员在实施财政资金绩效审计过程中方向上的把握。如何充分利用地方人大在财政资金的使用监管作用是需要协调解决的问题。

（二）财政资金绩效审计地域落实不够全面

我国的“绩效审计需要全面推进”，这一要求是由国家审计机关在2008年至2012年五年期间的审计工作规划中提到的增强财政资金和有限资源在分配、利用过程中的3E效果，促进我国发展模式，促进建立“节约型”社会，促进国家绩效管控水平，推动建设完备的政府绩效管理体系。但我国一些小规模城市和偏远地区仍然对政府财政资金绩效审计落实不到位，不清楚绩效审计的内涵是什么，如何审计，怎样评价绩效审计。国家要求的绩效审计只停留在走形式方面，没有真正从单位财政资金绩效审计中吸取经验，各单位领导不够重视财政资金绩效审计，没有从财政资金绩效审计中分析本单位财政资金的规划用途。

（三）财政资金绩效审计管理评价尚不形成体系

目前，我国财政资金绩效审计管理评价体系虽然已经形成一定结构框架，但是还不够完备，欠缺统一的评价标准和管理规范。国家财政预算主要以投入法进行编制，着力放在投入方面的预算编制，缺乏明细的资金产出指标和评价规范。尽管已有部分绩效评价规范，但是管理评价简易不具体，财政部门重视程度还不够，对于职责的全面履行和工作业绩难以准确评价。没有形成从人大到财政到各单位统一的财政资金绩效审计完善体系，环环相扣的体制建设。

（四）财政资金绩效审计技术方法不够创新

近年来，信息技术快速发展，为广大群众提供了便利，信息技术广泛应用于经济管理领域初见成效。面对财政资金项目进行绩效审计时，审计人员必须考虑信息技术对绩效审计的影响。我们还不能充分利用大数据等技术对财政资金绩效审计进行分析评价，还停留在对财务数据的采集和分析阶段，审计人员仍然可以绕过信息系统，对财务数据和报表进行核实，以获取审计证据。财政资金绩效审计的准确性和智能性没有提高。突破财政资金绩效审计信息技术上的壁垒成为财务和信息技术的困难。

（五）审计人员对财政资金绩效审计认知不充分

财政资金绩效审计范围涉及面广泛，审计项目种类繁多。由于其自身的复杂性要求审计机关人员对不同行业背景、现状及政策规范有所了解，拥有充足的知识架构和丰富的审计经验，并且对于自身的独立性和职业判断能力都有一定需求。目前我国的审计人员专业大多数是财务专业，见识和知识储备，计算机应用能力有限，并且，可以学习的财政资金绩效审计的文件、书籍较少，没有经过专业系统性的培训。由于对财政资金绩效审计的重视程度不够，财务人员也没有把精力过多放在绩效审计方面，对财政资金绩效审计缺乏深层次研究。对绩效审计的程序方法、利用建议、效果反馈缺乏有力的理论和实践支持。

（一）完善财政资金绩效审计的法律制度规范系统

我国目前开展财政资金绩效审计亟待得到解决的困难表现在缺乏充分的法律法规保护。加快推进补充完善政府财政资金绩效审计的法律制度规范系统是推进财政资金绩效审计获得政治上的保障和工作上完善的依据。1.建立财政资金绩效审计的法律法规。起草制定一套财政资金绩效审计专属法律，借鉴国外的先进经验总结，其内容涵盖财政资金绩效审计的概念、审计原则、审计主体、审计范围、审计内容、审计方法、审计程序、审计结果应用、外部审计力量利用、监督机制以及其法律义务等作出明确详尽的规范。2.完备财政资金绩效审计的准则标准。当前我国政府审计中对于积极研究开展财政资金绩效审计的机构和审计专员角度看，制定一套完善的财政资金绩效审计准则指导实践应用是迫在眉睫。对政府财政资金绩效审计的含义、审计证据、审计程序、审计方法、审计中心思想做出统一的规范。3.确定财政资金绩效审计的准则应用指南。财政资金绩效审计应用指南应当进一步诠释准则的含义和概念，对准则中相关重难点进行讲解，详细解释准则中的特殊概念，有利于政府财政资金绩效审计的建设，有利于完善政府部门内部控制建设，有利于提高政府资金管理水平。具备相关法律为依据和完善的司法系统，可以有利指导财政资金绩效审计顺利开展，明确地指导绩效审计行为规范。

（二）全面推动我国财政资金绩效审计加快落实

尽快推进财政资金绩效审计的发展，对于财政资金绩效审计落实中出现的新情况新问题，有关部门作出科学分析和全面判断，加大预调微调力度，出台一系列应对政策措施，对全面推进财政资金绩效审计又好又快落实发挥了重要作用。制定、学习、宣传法律制度都是为了贯彻，只有贯彻才是抓住关键，通过认真贯彻才会产生成效，决不能只原则领会精神，一般地反映在财会工作上。进一步抓好财政资金绩效审计贯彻落实，需要全面理解和准确把握国家的方针政策及国家审计方向、审计重点，把思维和行动统一到国家对财政资金绩效审计政策的领会判断和工作部署上来。要看到财政资金绩效审计的优势又看到财政资金绩效审计的困难和矛盾。进一步抓好财政资金绩效审计贯彻落实，需要明确责任，周密部署，严格检查，对国家财政资金绩效审计的政策和工作部署，不能高高举起，轻轻放下，只做表面功夫，提高政策的精细化水平，并根据形势变化，加强预调微调，把财政资金绩效审计政策措施落实到位。加大宣传力度，让社会各界群众积极参与监督，形成全民参与的推动发展。组织联合审计，审计人员的知识面仍然有一定的局限性，不可能配备所有专业的工程技术人员和经济管理人员，组织联合审计是搞好财政资金绩效审计的有效审计方式，可以弥补审计部门力量和专业知识的不足，并取得管理部门的配合和支持，降低审计与被审计的抵触情绪，提高审计的质量和效率。对财政资金绩效审计的督促，政府机构以低成本实现法规或其他权利机构确定目标，提高政府管理效率，为准确确定政府管理者业绩提供依据等优势层层传达并列入业绩考核指标范围。各地方各部门要统一认识，增强信息，凝聚力量，全面推动财政资金绩效审计落地落实。各单位高度重视财政资金绩效审计的效率效果，研究绩效审计的作用，将绩效审计形成报告和调整措施，深化到行动中。政府审计部门也需要高度重视，定期对财政资金绩效审计做部署，切实落实到实际行动中。

（三）规范财政资金绩效审计的管理评价体系

在借鉴国外经验和积累自我理论研究实践的基础上，加强财政资金绩效审计的管理评价体系建设。提高财政资金审计管理的规范化程度，转变绩效审计观念，突出审计重点，注重全面性和整体性。实行全员、全过程、全方位的资金绩效审计管理评价。对国家重大专项资金拥有使用权的重点部门，对政府和人民群众关心的重点领域，以及国家财政投入大的重点专项资金纳入财政资金绩效审计的范围，安排专业审计人员进行绩效审计管理评价。建立财政绩效审计评价标准资料库和管理软件，建立一个内部网络为基础，数据库为支撑，更大程度实现审计部门与政府规划管理信息交换，针对不同的审计目标、计划进行定性定量标准，审计部门也要逐步累积，建立科学的审计评价体系。以现有的审计资源为基础认真处理好财务审计和绩效审计的关系，合理确定财政资金绩效审计重难点，充分表现审计资源的全局效用。审计各部门应在审计计划实践过程中，关注计划的运行情况和审计环境的变动，必要时，依照规定标准对审计计划作出调整。对财政资金绩效审计分阶段进行精确评价，定量与定性评价相结合，可以采用评价模型，收集并整理数据资料准确评价效益。对财政资金绩效审计评价有具体明确的概念、目标、方法、总结等。建立资金绩效审计评价体系可以更好地提高财政资金的利用效率，落实经济责任审计，促进建设节约、高效、廉洁的政府。

（四）利用信息技术对财政资金进行绩效审计

随着信息技术现代化的快速发展，会计电算化技术稳步提高，逐步覆盖传统人工记账方式模式，实现记账报表系统自动处理。审计人员必须在计划和执行审计工作时对信息技术进行全面考虑。在财政资金绩效审计中，需要运用相应的信息技术对财政资金管理评价系统进行测试。建立完善的信息系统后，原有的职责划分更加清晰，相互牵制更加凸显，内部控制功能可以更加有效地实施，这是仅仅依靠传统手工办法行不通的。审计人员可以直接面对基础的底层数据，利用计算机大数据技术脱离传统电子账套，直接对基层数据进行分析运用，获得更多类型的审计证据，极大地拓展了审计空间和视野。然而，信息技术产生便利的同时也伴随着一定的风险。信息系统可能会产生对数据进行错误处理，也可能会处理本身就错误的数据；
存在数据丢失风险或者数据无法访问风险；
需要面对信息系统、数据库、大数据及操作系统的相关安全控制等。信息技术处理数据时要注重基础数据的研究和一般控制风险的把控，一般控制风险往往会直接关系到数据技术应用控制的有效性。建立完善的数据程序开发、变更、访问是计算机运行的基础。数据的控制关系到管理层面的风险基调，国家出台相应的财政资金绩效审计宗旨。推进审计“两统筹”和大数据审计，提高审计质量和效率。

（五）强化财政资金绩效审计人力资源的管控

财政资金绩效审计未来成为国家政府审计的重大组成部分，其职能发挥怎样很大程度上取决于审计人员素养的高低和其对绩效审计方法系统的把握和运用程度。高度重视专业人才，这就要求我们优化审计队伍的知识结构，不仅具备会计、审计技术和法律、财税、经济学知识，还需要具备一定的工程技术、信息技术、统计学、管理学等多学科知识。同时，对审计人员专业胜任能力、计算机技术应用能力、信息沟通技巧能力及创新思维能力提出更高的需求。同时在培养人才方面采取多种方法和形式结合，比如社会业余教育、单位自办教育、短期培训班、国外培训等等。当前我国审计队伍资源，审计机构应强化对财务等单一型人员的改造培训，优化审计队伍的专业结构，深化审计人员的知识面和深度结构。考虑在绩效审计队伍中根据工作任务要求建立合理的专业知识结构，形成优势互补、联合作战，弥补个人知识缺陷。建立专业技术专家库，提供各领域的专家咨询和利用专家工作增加审计力量支援。建议在财经大学增设资金绩效审计课程，全面系统培养专业性人才。举办财政资金绩效审计的培训，将培训课程纳入财务人员继续教育课程，让财务人员都了解并知道财政资金绩效审计的概念、意义、方法等。在教育部门的指导下，搭建财政资金绩效审计人才培养体系，以“内部培养为主，外部培养为辅”的原则，培养大批人才充实财政资金绩效审计力量。

总而言之，财政资金绩效审计的规范，完善财政资金的监管链条，促使政府利用纳税人的资金放在“刀刃上”。一定程度上节约政府资金，遏制腐败土壤滋生，更好地发挥财政领域中“经济卫士”监督作用，更优质高效地使用国家和地方财政资金。财政资金绩效审计不应仅仅嵌在常规财务审计中，应独立作为一项审计全面推广。随着我国经济的飞速发展壮大，财政资金绩效审计全面开展将是历史之必然。